外交领导机构

二、外交领导机构

在外交体制中，外交领导机构是一个国家外交管理的“中央处理器”，扮演着统帅部和灵魂的角色。外交事关全局，旨在维护和谋求国家利益，国家的最高外交权一般掌握在最高领导人群体和本国最高政治权力机关手中。根据各国政治体制的不同，最高领导人可以是国王、总统、首相、总理、党的主席或总书记。在少数情况下，一些政治元老和宗教领袖也可能成为掌握最高外交权的实权人物。对于一个宪政国家来说，判断该国的外交领导机构，需要从宪法授予的外交权力进行区分。具体来说，以下机构特别值得重视：

一是国家元首。根据国际法，在国家的全部关系中，在国内外代表国家的国家最高机关是国家元首。“国家元首”最早出现于1831年的比利时王国宪法，二战后陆续为各国采用。一般来说，每个国家设立一位国家元首，君主国的元首是君主，共和国的元首是总统或若干人组成的群体，至于一个国家应该有哪一类元首，国际法中没有明确规定。作为国家人格化的化身，国家元首在外交上享有“全权代表权”，主要包括接受和派遣外交代表和领事、缔结条约、宣战和媾和。除此之外，国家元首还享有某些尊荣和特权，在称呼上具有普遍用法。⁽⁸⁾威廉·塔夫脱（William Taft）认为，总统作为国家元首象征着美国人民的“尊严和高贵”，象征着国家的自由、历史和力量。为此，总统不得不从事一些很大程度上是礼仪性的活动，比如向战争英雄授勋，为棒球赛季开球，以及为公园和邮局题词。⁽⁹⁾在众多国家仪式上，总统是整个国家的领袖，是国家的人格化身，其一言一行都承担着整个国家的力量。总统的承认意味着受到国家认可，具有很强的政治含义。尽管总统有时可以将仪式性的活动委托私人代表出席，但只要总统在位，其作为国家元首的角色就责无旁贷。19世纪后期以来，在许多国家有一种趋势，国家元首更多在宪法上是一种国家人格化的象征形式，真正的实权慢慢转移到政府首脑手中，尽管这些政府首脑并没有代表国家的国际人格权利。

二是政府首脑。国际法中没有规定政府首脑的外交权，但政府是掌握一个国家行政权力的国家机构，掌握着内政外交的大权。政府首脑的外交权是在实践中逐渐形成的，是行政事务的日益专业化、复杂化趋势的客观要求，是处理国家事务十足的“总经理”。在不同国家，政府首脑称呼不同，比如总理、首相、内阁总理大臣、部长会议主席、政府执行委员会主席等。政府首脑手中的“行政权”是非常复杂的概念。根据汉密尔顿的观点，行政权有其自身特征，只受必要因素的约束，不是可以一一列举出来的权力；宣誓忠于职守，但不针对法律，而针对其官职。⁽¹⁰⁾中国有句古话，“县官不如现管”，可以充分表达“行政权”所包含的全部含义。所有的国家事务，尽管在大多数立法和预算阶段受到议会的牵制，但在具体执行和管理时都不能回避政府首脑，政府首脑的行政管辖权、官员任免权、法律执行权、缓刑赦免权等都可以让其对外交事务具有直接主导权。因此，国际法逐渐形成共识，政府首脑出席国际会议或签订条约时，不需要出示全权证书，在外交访问时享有外交特权和豁免，享受仅次于国家元首的外交礼遇。⁽¹¹⁾

三是军事首长。与政府首脑的行政权类似，作为一个海陆空三军总司令的军事首长的外交权也十分重要。尽管许多国家将军事权交给国家元首，但当军事首长和国家元首、政府首脑分开时，军事首长的重要性就凸显出来。尤其是战争时期，作为总司令的军事首长几乎可以为所欲为。军事首长享有战争状态下的最高统帅权、危机状态下的紧急状态权、和平状态下的军事政治权。加之一个国家军事与外交，一文一武，关联紧密，故而大多数军事首长都倾向于对战争状态作出宽泛解释，比如“战争之前的战争”、“战争之后的战争”、“比战争更为严重的紧急状态”、“国家处于危机之中”等术语，把经济危机、社会动荡乃至自然灾害看作“紧急状态”或者“战争状态”，以此获取公众对军事首长作为总司令权力的支持，并对国会施加压力，从而达到其大权独揽和随意而为的执政目的。

四是立法机构。作为民意代表机构，立法机构在外交上往往以民意代言人的面孔出现。从各国法律看，宪法赋予立法机构一定的外交权，比如宣战权、同意权、拨款权、监督权、人事任免权和倒阁权等。在立法机构外交权最大的美国，宪法将治理美国的内政外交权力赋予总统与国会共享，注定总统在独享行政权时不能漠视国会，同样国会在独享立法权时亦不可冷落总统，在具体问题上究竟权力关系如何，有待于实践中最高法院判决和国会授权。不过，行政主导外交是国际通例，议会的机构特征决定了不利于在外交中扮演显赫角色。有学者指出，美国国会在外交政策过程中存在三个先天不足——地方主义、组织缺陷、专业缺失，难以从根本上强大到与行政部门平起平坐的水平。⁽¹²⁾美国总统经常凭借宪法条款的模糊性、国会众口难调的姑息纵容、最高法院对宪政条款的从宽解释以及战争、紧急状态和行政规章等诸多资源外交和国防政策方面的影响力，任何一名参议员和众议员无法与之媲美。

五是政党组织。在现代政治体系中，政党是各国政治的驱动力量。政府部门的外交政策与其说是政府政策，还不如说是政党意志的体现或政党斗争的产物。诚如弗兰克·索拉夫（Frank Sorauf）所言，“总统是那些政府职位占据者们的头，而这些人是政党的象征，在公共权威领域为政党代言”。⁽¹³⁾尽管政党组织不能越俎代庖，但政党雄厚的政治资源决定了无论执政党还是在野党，在外交事务上的看法对一个国家外交会产生直接和间接的深刻影响。国家元首和政府首脑必须竭力寻求在外交事务上的跨党共识，协调党内各派利益，将全党凝聚成一个具有强大竞争力的大联盟。此外，政党领袖的权力是暧昧的，往往需要和其他国家机构的宪法权力一起发挥作用，通过行使宪法权力赢得政党权力，通过政党权力补充和服务宪法权力，实践中往往难以区分。总之，政党领袖的外交权力更接近于詹姆斯·伯恩斯（James M.Burns）所说的“变革性领袖权力”（transforma‐tional leadership），它通过提升追随者的境界、道德水准和政治技巧获得权力。⁽¹⁴⁾在一些社会主义国家，宪法明确规定该国共产党是国家的领导力量，故而党的最高领导人或领导人群体可能直接决定该国外交的大政方针。