外交执行机构

三、外交执行机构

外交是执行一国对外政策的重要工具，但并非唯一工具。“一国实施其对外政策，常需综合地或交替地采用政治、外交、军事、经济、科技、文化、舆论、情报以至体育等各种手段。”⁽¹⁵⁾当然，由于主权是不可分割的，所有这些执行对外政策的机构，在涉外事务上都必须接受作为国际上主权意志专门主管机构——外交机构的指挥、调度和约束。因此，尽管从狭义上一般认为，“只有外交部和外交代表机构，才是一个国家专门从事外交的部门，它们不像其他部门和人员，只是在某一时间或某一方面涉足外交，而是以外交为专责、以外交为职业”，⁽¹⁶⁾但从广义看，外交执行机构所指的范围比较宽泛，各国在中央政府下设的很多重要部门如外交部、国防部、财政部、商务部、教育部、文化部以及一些半官方和准官方的组织机构，一般也设有一些部门负责该领域的对外交往工作，属于广义上的外交执行机构。

根据执行外交事务性质的不同，可以将外交执行机构划分为三类。一是外交主管机构，负责执行战略性和政治性的外交政策，以处理政府间关系为主要内容。目前，各国都普遍设立了专门在国内代表一国政府从事与其他国家政府之间的交涉与交往的外交部。二是外事执行机构，负责执行功能性和非政治性的外交政策，以处理两国民间交往中的政府政策协调问题为主要内容。专门外交机构之外的其他政府机构（OGDs）和地方政府设立的外事管理机构，都属于此类外事管理机构，它们需要服从外交主管机构的统一领导。三是外交代表机构，负责在海外代表国家，表达官方立场和态度，具体执行一些技术性的政策。作为受外交部领导的驻外机构，驻外大使馆、领事馆是由国家派驻外国、代表国家对外办理有关外交事务的专门机构，执行外交部及其他有关政府部门的各项指令，致力于维持和推进本国各方面的对外交往。

1.外交主管机构：外交部

时下，大多数国家都有一个专门领导和管理外交事务的部门，该部门负责贯彻执行国家总体外交方针和国别外交政策，维护国家最高利益，代表国家处理双边和多边外交事务等。它们的称呼多样，诸如“国务院”（美国）、“外交与联邦事务部”（英国）、“外务部”、“外务省”、“政治部”、“对外关系部”、“外交与贸易部”等。《维也纳外交关系公约》第41条第2款规定：“使馆承派遣国之命与接受国洽谈公务，概应经与或经由接受国外交部或另经商定之其他部办理。”所有这些部门在国际上统称为外交部。

在传统东方国际体系中，一些国家很早就在中央机构中把外交事务管理与内务事务管理分离，设置了专司外交事务的机构或职位。如中国早在先秦时期的商和西周就设有太宰一职专门处理外邦事务；春秋战国时期，各国也设有称谓不同但职能一致的专职和专人负责对外事务；秦汉以后，在统一中央王朝也设立专门负责处理外邦外藩事务的中央机构；魏晋南北朝承汉制；隋唐在中央机关设鸿胪寺掌管四夷事务；宋仿效唐制并增设主客司，主掌迎送宾客和官方的“朝贡”贸易；元设礼部，明设鸿胪寺，专门负责外邦外藩事务；前清则在中央设有理藩院、礼部和鸿胪寺等机构，共辖对外事务。⁽¹⁷⁾相比之下，西方国家专门主管外交事务的机构建立比较晚。16世纪，莫斯科公国建立了外交事务衙门。1589年法国国王授权单独建立一个外交部门，临时管理全部涉外事务。1626年，黎塞留在法国正式设立第一个外交部，并设对外国务秘书一职，而且外交事务还与其他官僚机构混在一起，外交部除处理对外事务，还兼管诸如驿站、邮政总督和大西洋海军等与外交无关的事务。⁽¹⁸⁾英国和美国的外交部门起步更晚。英国1782年建立外务司（Foreign Office），1790年把外务司迁到唐宁街单独办公。美国直到1789年才建立国务院。直到18世纪，“有关外交政策和外交管理应由‘外交部长’领导的单一的外交部负责的建议才在欧洲成为普遍的准则”。⁽¹⁹⁾可见，普遍意义上的外交部的建立要比1455年以来常驻使团出现晚了3个世纪。19世纪中叶以后，在西方国家影响下，中国、日本、土耳其、印度等东方国家也效仿建立了现代意义上的外交部。

现代意义的外交部成立之初，规模比较小，内部构成也简单，通常有一位政治任命产生的外交部长，一名仅次于部长以保持外交连续性的常务副部长（英国称为外交次长，大多数国家称为外交秘书），还根据特定功能或地理区域，划分为若干不同的管理单元，如礼宾司、条约司等。⁽²⁰⁾当时，外交部还面临来自君主、首相、总统或总理等高层领导的限制，受情报和防务部门牵制，且在多数国家的外交部内对商业事务和大众关注外交政策的厌恶根深蒂固，外交部官员大多出身于外交世家，带有极强的贵族政治色彩。后来，随着跨国交往日益频繁，涉外事务大幅度增加，外交部内部的结构分化和专化程度也不断提高，逐渐发展成为行政体系中最为庞大而复杂的行政部门之一。目前，几乎所有国家的“外交部”在国家的中央机构中都排在首位，享有“外交部优先权”，并且将领事事务、外事事务与外交事务合并，保证外交部成为中央政府中最显赫的部门。⁽²¹⁾从外交部内部来看，各国外交部一般实行首长负责制，外交部的最高首长，即外交部长。部长为行政内阁成员之一，且通常被视为仅次于最高行政长官（总统制国家为总统，内阁制国家则为总理）的主要官员之一。各国外交部长大都是任期制的政务官，随政府或政党的进退而换届。一旦政府首脑下台或政府换届，外交部长通常更换人选。美国国务卿（Secretary of State）通常被视为美国的外交部长，但实际上美国国务卿的地位是美国内阁首席官员，与一般国家的外交部长不太相同。英国的外交大臣英文也是Secretary，而非一般的Minister。拉丁美洲的西语系国家则称为Canciller（英文为Chancellor）。在部分有王室系统的国家，外交部长多称为外交大臣或外相。外交部的职权虽是负责国家对外事务，但因政府组织不同而影响职权范围。在以前的内阁制国家，外交部长可直接制定国家对外政策，但若碰到强势的总理，外交部长通常就是一般行政内阁或在外交政策制定上给予些许意见，此情形在总统制国家中是差不多的。⁽²²⁾二战后，各国为了将外交及国防等国家整体政策协调一致，通常将外交部长和国防部长视为核心内阁之一，也就是国家安全会议成员。虽然在19世纪和20世纪初期，许多国家的最高行政首长将外交视为自身权责之一，但此情形在已开发国家中并不常见。不论外交部长的政治角色及职权范围如何，最基本的都是负责外交事务，且外交部长不论在哪个国家，都是出国率最高的内阁成员。

国际法规定，正常负责国家之间交往的主要机关是外交部。外交部长在国内的地位由国内法规定，但在国际交往中由国际法规定。驻外大使、领事和办理国际事务的其他代表在外交部领导下，外交部长可以亲自也可以通过外交使节与他国接触，或接受外国的接触，谈判国际事务，其声明对他的国家是有拘束力的。⁽²³⁾从总体上说，外交部的职责是对一个国家的对外交往，包括政治、经济、文化、体育、教育、科技等各个方面的交往全面负责，协助最高决策者制定总的外交方针，对国家的全面对外交往活动进行周密组织与协调，以确保国家的对外交往和对外关系能围绕统一方针政策，以国家整体需要为出发点，有序进行。⁽²⁴⁾贝里奇在《外交理论与实践》中将外交部的主要职责归纳为：配备人员与支持驻外使馆，政策建议和执行，政策协调，在国内与他国外交官打交道，公众外交，扩大国内支持等。⁽²⁵⁾总之，作为一国外事的主管机关，外交部的具体职能包括领导本国的驻外代表，负责本国的外交活动，参与本国的外交事务，汇总情报，提供外交决策建议，准确阐释本国外交政策的含义等。

为了更好地履行外交职能，各国外交部都在实践中建立起复杂的组织体系。作为主管外交事务的专职行政部门，一个国家外交部的规模和组成取决于其所奉行的对外总政策的性质，所承担的对外事务的大小繁简，内部需要以及国家的承担能力。⁽²⁶⁾此外，各国的国情、历史传统和外交事务的侧重点不同，也对外交部的内部构成产生重要影响。总的来说，奉行积极外交政策、经济发展外向型和实力雄厚的大国，往往需要建立规模庞大、功能完善和分工精细的外交部。美国国务院的成长历程就是一个典型例子。相比之下，尽管英国、德国、法国等这些老牌发达国家也有相当规模的外交部，但相比美国早已雄风不再。至于一些发展中国家，规模则更小，内部机构设置也极为简单。

为了保持外交的统一性、连贯性和稳定性，目前各国外交部一般设有部、司、处三个级别的组织行政结构。尽管各国外交部繁简不一，内部构成千差万别，但作为一个完整执行部门，基本上都依靠上述三个团队各司其事，联合行动，构成一个运转协调、行动高效的外交执行体系。

2.外事职能机构：部委外事司局

作为各国中央政府最重要的机构之一，尽管外交部在履行对外事务职能方面具有不可替代性，但也有局限性。外交系统内部存在根深蒂固的“部门性”官僚文化，如英国外交部曾被认为有亲阿拉伯情绪，现在又被指责有亲欧洲表现；日本的外务省在战后一直被认为具有强烈的亲美情绪。⁽²⁷⁾此外，外交事务和大量涉外事务混在一起，在外交议题多元化和外事多元化潮流下，外交部既要集中处理核心国际利益和关键外交职能，又要关注一些专门性的涉外具体事务，于是出现了分化和部门化倾向。一方面，外交事务越来越专业化，每一次外交办案仅仅依靠职业外交官已经越来越不敷为用，必须大量吸纳技术官僚进入外交团队。比如在有关军备控制的外交谈判中，就必须吸纳核武、化武、生武、导弹等领域的专家参与，特别是从军方专业部门吸收人才；在有关WTO事务的谈判上，也必须大量吸收该领域的专家参与，只有将职业外交官和技术官僚结合起来，外交事务议题才能顺利解决。另一方面，外交事务之间的部门权力竞争越来越激烈，外交事务彼此画地为牢，责权利界限模糊，直接引发了外交运行领域的步调不一和协调不力问题。比如在对外军售问题上，外交部并不了解军方对外出售武器和敏感用品情况；在地方对外事务领域，中央政府也并不完全掌握地方政府的国际行为活动。

为了应对这一外交分化和专业化的挑战，各国都在加强非外交部门的国际或者外事司局的职能。比如在美国，除国务院，还有许多主要致力于对外事务的机构，统称“外事共同体”（Foreign Affairs Community），包括商务部、财政部、国防部、交通运输部、环境保护部、美联储等在内的众多机构都与外国的同行以及许多不同的外国机构进行直接交流。“由于远程设施需要雇佣外国公民，迫使军方不仅需要与这些外国公民谈判，也要与他们的劳工组织、当地社区、东道国的劳工部、福利部、财政部有时还包括外交部打交道。”⁽²⁸⁾此种外交与外事的混合，令外交部加强与其他部门的协调变得极为迫切。针对此种要求，各国普遍把加强跨部会的统筹协调提到突出位置，通过各种策略来加强对涉外事务的管理。概括起来，主要存在四种办法。一是外交部和外贸部合并为外交与贸易部。“全世界有超过一打国家运用澳大利亚和加拿大模式，由一个联合的部门来处理外交和外贸。”⁽²⁹⁾还有1999年，美国克林顿政府将军控和裁军署、美国新闻署和国际开发署合并进国务院。此种要求所有涉外事务都统归外交和领事馆，来自其他政府部门的事务都要整合到外交部处理的策略，容易加重外交部负担，让外交部事无巨细，承担一些管不了、管不好的事情，最终不利于对外关系局面的拓展。二是设立专门外事协调机构。英国通过设立内阁办公室（Cabinet Office），建立由外交部直接负责、通过使馆促进贸易和投资的新联合结构。⁽³⁰⁾日本设立首相外事办公室，加强对外事委员会的协调，并确保外交部的高官担任关键职位。美国设立国家安全委员会，在国家安全委员会中协调国务院、国防部、中央情报局、参谋长联席会议等涉外机构。三是扩展外交部的管理权限。墨西哥已审查所有国际条约的特权，加强外交部对外事管理的权力，比如拟议中的高官出访必须通知外交部。四是建立由外交部担任领导的覆盖政府各部门、各层级的跨部会政策协调委员会，加强外交部的国内政治基础，加强外交部与媒体、非政府组织、学者和其他人的联系，提升外交推动政策日程的能力。⁽³¹⁾今天，大多数国家的外交部必须和其他执行机构正式分享关于外交政策形成的影响。

3.外交代表机构

常驻使团制度最早出现于意大利的城邦国家。1648年《威斯特伐利亚条约》签订后，在建交国家的首都设立常驻使节的惯例在欧洲普及。派遣外交使团的级别，往往由有关国家通过协议决定。然而，最初派遣大使级外交代表也是有讲究和区别的。派遣使节通常意味着国家间不平等的关系或一国重视对外关系的程度。通常大使级外交代表只派往相互承认的君主制国家、大国和强国，而且主要是基督教国家或被认为是传统友好的国家；对认为不重要或不友好的国家，如东方国家和弱小国家，在外交实践中，则只派驻公使。⁽³²⁾此外，一些国家的对外政策也会影响常驻使节的级别，美国建国后长期奉行孤立主义，故长期派遣公使。二战结束后，基于国家主权平等原则，国家无论大小强弱，一旦确立外交关系，在常驻代表机构中，一般都是互派大使级外交代表。虽然，公使仍是外交官衔中的一个等级，但互派公使的情形已日益少见。

一般来说，驻外代表机构是由国家派驻外国、代表国家对外办理有关外交事务的专门机构，执行外交部和有关政府部门的指令，具有使节权，有常驻和临时之分。驻外代表机构是按照国际惯例运转的，特别是根据国际法和《维也纳外交关系公约》的相关内容开展外交工作。常驻外交使团的级别由有关国家协议决定，驻外使团的种类包括大使馆（公使馆或代办处）、驻国际组织使团、总领事馆（领事馆、副领事馆和领事代理处）等，所有这些常驻外交使团都是在外交部管辖下的基层外交执行机构，负责搜集情报、执行外交政策、与东道国联络、办理具体外交事务。同时，由于国防部、教育部、科技部、文化部等部门也派出人员或机构，在驻外使领馆的同意、协调下开展工作，驻外使领馆基本上是“上面千条线，下面一根针”，管辖的外交事务比较繁杂，工作内容比较多。

（1）大使馆

大使馆是一国在建交国首都派驻的常设外交代表机关。大使馆代表整个国家的利益，全面负责两国关系。馆长是大使，由国家元首任命并作为国家元首的代表履行职责。西方传统国际法学者比如奥本海等人，把驻外使馆的职责笼统地定为三大项：保护、谈判和观察。⁽³³⁾根据1961年4月18日订立的《维也纳外交关系公约》第3条，对大使馆的职能作了明确规定。“除其他事项外，使馆之职务如下：第一，在接受国中代表派遣国；第二，于国际法许可限度内，在接受国保护派遣国及其国民之利益；第三，与接受国政府办理交涉；第四，以一切合法手段调查接受国之状况及发展情形，向派遣国政府具报；第五，促进派遣国与接受国之友好关系，及发展两国间之经济、文化和科学关系。”“本公约任何规定不得解释为禁止使馆执行领事职务。”简言之，驻外使馆的职能包括代表、保护、谈判、观察、发展友好关系以及领事服务等。

一般而言，外交代表的组成最显著特点是以馆长为中心，不仅名称上以馆长的等级来确定，而且使馆所有人员和机构都必须以为馆长服务为宗旨。但是，使馆的实际组成往往取决于使馆的规模，而使馆规模大小，又取决于派遣国的国力、实际需要、派遣国与接受国之间的关系以及对等原则等各种因素。大型大使馆组成人员比较齐全，如大使、公使、公使衔参赞、参赞、武官、秘书和随员等，所有级别的外交人员都配备，可能有若干名公使，几名到十几名参赞，几十名一等、二等、三等秘书，以及十几或几十名随从等。中型大使馆一般包括大使和参赞，但其他各类外交人员相对较少，一般为几十人。小型大使馆人数很少，使馆里通常连非外交官的行政人员在内，也只有十人左右；各级外交官的配备也很不齐全，不仅没有公使，有时甚至连参赞、秘书级别的官员也不齐全。在一些极小型的大使馆，有时甚至只有一对夫妻，大使和夫人既是外交官，又是司机、翻译和勤务。⁽³⁴⁾无论使馆组成和规模大小，彼此间的地位一律平等，职责也完全相同。

如同一支战斗力强的军队一样，要想出色地完成驻外大使馆的外交任务，必须建立分工明确、协同配合的机构。驻外代表机构内部设置，各国并无定例，即遵循“馆无定制”原则。除武官处，如同各国政府机构的内部设置一样，大使馆内的机构设置完全取决于各个国家本身的国情、国力和政治体制、政府政策，尽管一个国家派往不同规模和不同国情的国家的驻外代表机构的规模和机构设置会有所不同。尤其是随着国际交流日益频繁，领域日益拓展，大使馆开始设置不同处室来承担日益增多的外交业务。在一个完整意义上的现代使馆，通常由大使、公使和若干参赞组成使馆的领导班子。在大使和参赞以下，各国大使馆内一般都设有几个职能处室，分别承担不同领域的工作任务。⁽³⁵⁾

政治处。负责两国在政治方面的关系，负责政府之间的联系和交往，也负有搜集、了解和研究驻在国政治、社会、经济等各方面情况的任务，为本国政府制定外交政策提供必要的材料和意见。作为使馆中最重要的处室，政治处最重要和最基本的职能体现在四个方面：第一，搜集情报和及时向国内作出准确可靠的报告；第二，与驻在国有关方面人士建立友好关系；第三，对外沟通，向驻在国政府和人民介绍本国政治、经济、文化、社会、外交、历史等国情，努力增进驻在国对本国的了解；第四，办理接洽、交涉、磋商、谈判等各种案件，处理各项事务。一般政府间的交涉和来往，由政治处承担。

新闻处。负责与新闻有关的业务，但在小型使馆里，新闻业务归入政治处，由政治处官员分管。具体职能体现在：日常发布新闻公报，根据外交需要发布消息；研究当地新闻界透露的有关驻在国的情况；观察和调查研究驻在国新闻界对于自己国家情况及自己国家与驻在国双边关系的报道和评论；了解驻在国新闻界的详细情况；与驻在国新闻界人士结交朋友；推动本国和驻在国新闻界之间的交流，促进两国新闻界的互相了解。

武官处。从事军事外交工作，并以合法手段调查与军事有关的情况。武官处的具体职能是：搜集情报、了解情况、调查研究；参与军事交流的接洽、交涉、接待和照应工作；结交军界朋友；从事军事援助和军事训练。按照惯例，建交后的国家在互设使馆时可同时互派人数和级别对等的武官，在使馆里设立武官处。相对于大使馆的其他处室，武官处有特殊地位。第一，《维也纳外交关系公约》规定，各国派遣武官和大使一样，要事先征得接受国同意。只有接受国同意，才能依据对等原则派遣武官，并在使馆内设立武官处。第二，武官可以和大使一样，兼驻几个国家。第三，与大使馆中其他隶属于外交部的文职机构处室不同，由于所有级别的武官都由军队派出的现役军人出任，武官处是一个完全的军队机构，在行政上受双重领导，即受使馆馆长领导和国内派出部门领导。不过，武官、副武官以及武官处人员与驻在国军方的任何公务交往和私人交往，一般应通过该国武装力量主管武官的外事部门安排。

商务处。负责经济、贸易事务的处室，被认为是驻外使团各部门中历史最悠久的机构。其职能范围，从早期单一的贸易领域发展到今天的投资金融、旅游服务、经纪合作、对外援助、关税优惠、经济一体化等众多领域。因此依据不同情况，有的国家使馆对这一性质的业务进行了更加精细的分工。如有些国家使馆设立经济参赞处和商务处，有些国家使馆设立贸易处、经济处、金融处、财经处、发展处、合作处等。具体职能有四个方面。第一，研究经济，调查商情，推动和促进本国和驻在国间的商贸关系发展。第二，广交朋友，既与驻在国有关贸易和经济的中央和地方一级的政府部门的官员建立必要关系，又与非政府部门如商会高层人员、广大客商，以及驻在国负责有关贸易和经济方面业务的律师交朋友；与本国经济机构及政府相关部门也要保持密切联系。第三，应本国和驻在国商家或企业要求，详细介绍两国有关背景情况，从宏观层面的形势说明到微观层面的客户介绍，为促进经济合作与往来牵线搭桥。第四，推动交流，办理案件，如推动两国高层商贸和经济官员的互访，参与有关两国经贸纠纷的谈判、交流和磋商，对本国设在驻在国的企业的行为进行指导和监督，并保护其利益免受不合法的侵犯。

行政处。行政处的任务繁杂，通常下设一些更小的单位，处理具体事务：工程组，负责使馆馆舍建设、修缮和维护；勤务组，负责日常清洁和在会客、酒会、宴请时提供服务；采购组，负责各项办公或对外活动需要的物资的采买；秘书组（或称文书组），主管文件档案管理和公文打印定制；对外联系组（或称礼宾组），负责对外联系、大使的对外活动安排；机要通信处，负责使馆与国内联系；警卫班，负责保证使馆安全，如美国的海军陆战队。行政处还有一项特殊任务，即负责雇请、录用和管理当地雇员。

文化处。负责对外文化交流和开展对外宣传工作的处室，20世纪以来日益受到重视。各国驻外使馆，凡稍具规模，一般都专设文化参赞，或文化专员，或文化处。有些国家把文化宣传事务置于新闻处下；有些国家为扩大文化宣传力度，在使馆文化处之下，再设文化中心。具体的职能：第一，参与协助签订和执行有关文化交流协定和文化合作协定；第二，调查研究驻在国文化状况，如驻在国的文化界现状、文化热点、文化事业体制、文化政策及驻在国的文化史、文化传统等；第三，与驻在国文化界官员、各专业人士和民间友好人士广交朋友，建立关系，如举办文化性沙龙活动、邀请驻在国各界著名人士到本国访问等；第四，组织在驻在国举办本国画展、艺术展、图书展、影视展、访问演出等多种形式的外宣活动；第五，向驻在国公众尤其是学校或各类组织机构分发或出借各类介绍本国历史、政治、经济、科技、军事、文化、艺术、民族、民俗、旅游、体育等方面的文字材料和音像制品，扩大本国影响，增进驻在国民众对本国的了解。

教育处。主要负责留学生交换、留学生管理和两国教育方面的来往等业务。少量有关业务有时合并在文化处，但只要在驻在国招收或派遣留学生方面的业务有一定规模，则使馆中必定设立教育处。具体职能：第一，管理照料本国留学生。一般来说，无论是公派留学生，还是自费留学生，到了国外后都应当首先去本国大使馆中的教育处报到或取得联系，以便在今后的学习生活中得到来自祖国的及时帮助。第二，调查研究。详细了解驻在国的教育状况、教育体制、教育机构和教育政策等，为本国留学生在驻在国留学提供适当的指导、准确的咨询，帮助本国政府制定留学生政策，为本国教育事业发展和改革提供参考和借鉴。第三，办理驻在国的学生去本国留学事宜；同时，向驻在国介绍本国教育政策、教育体制和教育改革情况，为本国教育产业开辟市场。第四，与驻在国教育机构官员保持往来，负责两国教育界交流中介绍、联络、协调和接待。

科技处。负责科技方面的交流与合作。具体职能：第一，了解驻在国科技发展状况和水平，如驻在国的科研体制、科研机构、科研方向，驻在国政府对国家科学研究的管理及对科研经费的安排、分配和使用等。第二，组织和推动两国之间的科技交流与合作。如向驻在国有关人士和机构介绍本国科学事业情况，结识驻在国政府科技部门的主要官员、科技界或学术界、高等学府精英，为科学家和学者的互访、国际性学术会议的召开、与驻在国科研机构在专门学科或课题的合作等穿针引线，联络接洽，组织安排等。第三，科技处的官员虽然不是科学家，但对本国与驻在国的科学技术合作协定或计划负有责任。签约前，有责任提出建议并参与有关条款的谈判；签约后，要帮助协定或计划顺利执行。

领事处。首要和日常业务是从事领事保护业务。早期，在一国首都设立大使馆的同时，也在首都设有总领事馆或领事馆，领事业务可由总领事馆承担，因此使馆中有时并不设领事处。但在现代外交实践中，通常设有大使馆的同一城市不再设总领事馆。在中等以上规模的使馆一般设有领事部或领事处，至少设有专管或兼管领事业务的外交官。不过，有些使馆只设一个领事处专门统管领事业务，有些使馆则把领事保护工作分给几个处室负责。如有的国家把对本国公民的领事保护工作划归行政处负责，把保护和照管本国在外国企业公司的任务划归商务处或经济处，颁发签证的业务则交单设的移民处管理。如前所述，《维也纳领事关系公约》规定了领事业务的13项主要内容，如保护本国侨民和商人利益，颁发护照和办理签证，办理公证和认证等。一般来说，领事官员还必须联系驻在国外交部领事官员及移民局、警察部门、司法部门等的工作人员和律师界人士，以便在日常工作中得到提名的合作和帮助。此外，与在当地的本国侨民建立良好关系，也有助于领事业务的展开。

（2）常驻国际组织的代表处和外交使团

19世纪后半期以来，在国际社会中出现了大量国际组织，这些国际组织为在非政治的、专门的、行政的和技术性的领域寻求合作而建立。尤其是国际联盟和联合国等普遍性国际组织的建立，在国际政治经济领域的影响力大大上升。派驻国际组织的常驻代表日益成为当今外交的一个重要现象。“除了总共8 300名全职大使派驻在不同的国家之外，全职多边大使经常被称为派驻相关国际组织的‘常驻代表’，数量大概有600名，占总数的8%左右。”⁽³⁶⁾尤其是一些小国，宁愿在他国少设使馆，也把重点放在派驻到联合国等国际组织的代表上。美国伊利诺伊州西北大学的查德威尔·弗·阿尔杰在20世纪80年代研究发现，“世界上只有八分之一的国家在一般以上的国家首都派有外交代表，但八分之七的国家加入了各种世界组织……因此，国际组织的纽带把许多没有建立双边外交关系的纽带联结了起来”。⁽³⁷⁾目前，各国最看重的国际组织包括联合国及其下属组织，较重要的区域性组织有欧盟、美洲国家组织、非统，但在对国际民间组织派出常驻代表机构方面存在争议（如国际奥委会等）。

相比常驻国家首都的使馆，常驻国际组织的代表机构具有一些基本特点。第一，单方性。一般仅仅由成员国派驻国际组织代表，并不接受国际组织驻成员国的代表，国际组织派遣代表需经双方同意。第二，多边性。驻国际组织代表处理的多是多边事务，必须遵循国际组织程序和游戏规则，在内容、地点和方式上都要受到限制。第三，公共性。常驻国际组织代表机关更多处于媒体和舆论关注下，处理与媒体、公众之间的关系成为代表机构的首要职责。⁽³⁸⁾

关于常驻国际组织的代表机构职责，国际上没有统一规定，往往由所属国际组织的宗旨和有关规定来决定。主要职责一般包括：在国际组织内代表派遣国，按派遣国在国际组织内应享有的权利和义务履行职责；在国际组织内代表本国政府，就正在处理和应该处理的事项阐明本国政府的立场和主张，实现本国政府意图；了解国际组织内外的情况，及时向本国政府具报；在国际组织内开展多边外交活动，促进与其他成员国的双边和多边外交关系，包括授权下进行谈判和签约。围绕这些职责，常驻国际组织的代表机构以常驻代表为中心，建立使团工作团队，包括副代表、顾问、专家、参赞、秘书、随员等。在规模上，不同国家的代表使团存在差异，有的非常庞大，有的只有少数人负责日常事务。

还有的国家不设代表处，通过派遣大量外交使团，在联合国、WTO等国际组织框架内开展特使外交。外交使团是一国为各种暂时目的，派遣官方代表到国外与其他国家交往，如参加在另一国举行的国际会议，代表派遣国参加国际组织在另一国举行的会议，与接受国就某些特定问题进行谈判。这些使团尽管不是使领馆成员，但确实具有公务和官方性质，并且代表其国家，也有权接受外交特权和豁免待遇。联合国在1969年12月通过的《特别使团公约》进一步明确了外交使团的定义，亦即由一个国家，经另一个国家同意，为了就特别问题同该另一个国家交涉，或为了执行同该另一个国家有关的特别任务，而派往该国、代表本国的临时使团。⁽³⁹⁾外交使团使命一结束，即告终止。

（3）领事馆

领事制度起源于中世纪，是随国际商业和贸易交流的出现而产生和发展的。当时，在意大利、西班牙和法国商业城镇，商人经常在同行中选举一个或几个人，作为发生商务争执时的仲裁者。这种人成为“仲裁领事”或“商人领事”。⁽⁴⁰⁾十字军东征后，领事制度被带到了其他国家。17世纪初，随着常驻使馆的兴起，领事制度在西欧国家有所衰落，但并没有消失。19世纪后，随着国际商贸、航海和航运的普遍发展，领事制度又有了新的复兴，在各国重要商业城市或港口设立领事代表机关，越来越成为国际社会的普遍现象。

从性质上说，领事馆主要是为维护本国经贸商业利益和保护本国侨民而派遣的，领事馆是对外经贸和文化交流的使者，也是本国海外利益保护的前沿卫士。领事馆的开设，主要是照顾本国在驻在国特定地区的侨民或本国有关的经济商贸利益，弥补因使馆不在当地可能带来的不便。尤其是总领事馆，通常设在派遣国侨民较集中、各国投资也较集中的驻在国的经济中心或较大城市。总领事馆和领事馆的建立不必以两国建立大使级关系为前提。两国认为需要，即可建立领事关系，派驻领事。当然，总领事馆和领事馆的设立必须由两国专门达成协议。通常，两国在设领方面均会要求对等，即一国在另一国设若干领事馆，对方也会要求在本国设同样数目的领事馆，规模方面也要求对等。各总领事馆或领事馆所管理的区域称领区，领区的大小也在有关协议中规定。领事馆官员只能在所规定的领区内执行领事任务。⁽⁴¹⁾不过，一国在不同国家设立总领事馆的数量并不等同。按照职位，领事馆分总领事馆、领事馆、副领事馆和领事代理处（领事办公室）四个级别。领事馆的级别取决于领事馆馆长。除领事随员外，任何级别的领事官员（总领事、领事、副领事和领事代理）都可以充任领事馆馆长。毫无疑问，领事馆具有无可置疑的官方地位，享有某些外交特权；是派遣国的重要代表，可以进行派遣国的外交活动。

领事馆的主要职能是保护派遣国及其国民商业和经济上的利益，并负责处理有关各项具体业务；不以大使馆的设立为前提；具体职能只能在其管辖的领区内行使；在国际法中不被视为其派遣国的外交代表机构。关于领事馆的职能，1963年4月23日订立的《维也纳领事关系公约》第5条规定：①在国际法许可限度内，在接受国保护派遣国及其国民——个人与法人——之利益；②增进派遣国与接受国间之商业、经济、文化及科学关系之发展，并在其他方面促进两国间之友好关系；③以一切合法手段调查接受国内之商业、经济、文化及科学活动之状况及发展情形，向派遣国政府具报，并向关心人士提供资料；④向派遣国国民发给护照及旅行证件，并向拟赴派遣国的旅行人士发给签证或其他适当文件；⑤帮助及协助派遣国国民——个人与法人；⑥担任公证人、民事登记员及类似之职司，并办理若干行政性质之事务，但以接受国法律规章无禁止之规定为限；⑦依接受国法律规章在接受国境内之死亡继承事件中，保护派遣国国民——个人和法人——之利益；⑧在接受国法律规章所规定之限度范围内，保护为派遣国国民之未成年人及其他无充分行为能力人之利益，尤以须对彼等施以监护或托管之情形为然；⑨以不抵触接受国内施行之办法与程序为限，遇派遣国国民因不在当地或由于其他原因不能于适当时期自行辩护其权利与利益时，在接受国法院及其他机关之前担任其代表或为其安排适当之代表，俾依照接受国法律规章取得保全此等国民之权利与利益之临时措施；⑩依现行国际协定之规定或于无此种国际协定时，以符合接受国法律之规章之任何其他方式，转送司法书状与司法以外之文件或执行嘱托调查书或派遣国法院调查证据之委托书；对具有派遣国国籍之船舶，在该国登记之航空机以及航行人员，行使派遣国法律规章所规定之保护、监督、检查权；对条所称之船舶与航空机及其航行人员给予协助，听取关于船舶航行之陈述，查验船舶文书并加盖印章，于不妨碍接受国当局权力之情形下调查航行期间发生之任何事故，在派遣国法律规章许可范围内调解船长、船员与水手间之任何争端；执行派遣国责成领馆办理而不为接受国法律所禁止，或不为接受国反对，或派遣国与接受国间现行国际协定所订明之其他职务。

不同级别的领事馆具有不同规模。总领事馆的规模一般相当于一个中型使馆，有时甚至和较大规模使馆相当。总领事馆的领导班子一般由总领事（即馆长）、一至两名副总领事组成。在大型总领事馆内，常常设有许多处室。小型总领事馆，有的甚至只设有总领事一人，领事一人。至于领事馆，一般规模较小，有时相当于一个小型使馆，由领事出任馆长，内部也没有分设什么处室。总领事馆和领事馆的内部机构设置与大使馆内部机构设置，既有上述相似之处，又有一些重要的不同之处。比如武官处只能在使馆中设置，领事馆主要强调经济、商业、文化等业务机构，比大使馆规模更大，分工更细，人员更多。随着高新科技的飞速发展和世界一体化的推进，世界各大国在制定新世纪战略时，都在谋划如何利用领事工作新渠道更好地为实现国家的战略目标服务。领事工作也越来越繁重，越来越专业化。