外交政策及其依据

二、外交政策及其依据

政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。政策的实质是阶级利益的观念化、主体化、实践化反映，是利益分割与分配的原则、过程和结果。外交政策是公共政策的对外维度，是国家根据其对外战略、国家利益、综合国力和特定国际环境，为促进其国家利益、实现国家对外目标的实现而确定的从事对外活动的目标、原则和行动方针，是一国围绕国家间利益分配而确定的目标、原则和行动方针。

外交政策在国家全局中举足轻重。相比国内政策和国际战略，外交政策具有四个特点。⁽⁷⁾一是重要性。外交政策问题关系到一个国家在国际社会中的位置、取向和站位等。二是敏感性。外交政策任何微小的变化都会引起各国强烈反应，十分敏感。三是时效性。外交政策时效性很强，要求决策者在很短时间内必须作出反应。四是影响力。外交政策影响深远，波及社会各个领域。

外交政策和外交战略有众多相同点和不同点。从根本上说，外交政策是外交战略的重要组成部分和具体化，是为国家对外战略规定的利益和目标服务的，故而除了一些更加具体的目标外，国际战略的目标、原则、方针、政策等也就是外交政策的目标和政策。在实践中，外交政策必须从属于国际战略，外交政策相比外交战略有一定灵活性。同时，外交政策具有轻重缓急之分，对具体国际事件、国家关系要区别对待，有时还要视具体情况，采取折中办法。⁽⁸⁾外交战略不存在类似的灵活性，它是外交原则性的实现形式，在大外交格局没有发生根本变化情况下，一旦确定，就要相对保持稳定。当然，无论是对外战略还是对外政策，都反映着当政者的利益，都必然服从和服务于一个国家的阶级性质。

英国外交学家巴斯顿认为，外交政策包括三部分内容：一是通过宣言、公报及其他公告发布的包含国家主要目标和总体利益的总括性声明；二是外交政策涉及广泛的问题领域和一个国家优先关注的事务，议程上的各个事项通常会按重要性或优先性排序，次序可以并且经常发生变化；三是具体的日常性运作问题。⁽⁹⁾巴斯顿的此种区分有助于把短期操作性问题置于更广阔的问题领域和目标中，也有助于对一国正在处理的问题领域类型的变化及对优先事项的重新排序提出问题。然而，这一看法相比外交政策的内容仍显粗略，对外政策所包含的内容和要解决的问题是一个复杂的环环相扣的链条，它包括把国家利益观念变成具体目标；确定同政策目标有关的国际和国内形势；评估实现所期望的目标的国家力量；制定运用国家力量实现国家目标的计划或战略；定期回顾和评估政策的实施。因此，外交政策是一个由众多构成要素组成的完整体系，是政策目标、机会空间、基本原则、地区国别行动准则等组成的有机整体。具体来说，外交政策的结构包括四个方面。

（1）国家的利益和目标

包括国家利益目标和意识形态目标等。国家利益是满足一个国家生存和发展的必要条件，它设定了一国对外政策的基本目标，决定了一国国际行为的规律。关于国家利益的本质，一直存在客观论和主观论、阶级性和全民性争论。不管怎样，国家利益的基本内容包括四个方面。①国家的生存。这是国家的基本和最重要的利益。任何一个国家都由主权、领土、国民和政府这四个基本要素构成，故而主权独立、领土完整、国民生存，是国家生存利益的基本内容。②国家的政治、经济和社会制度。这是一国国民赖以组织起来追求公共目标的前提。维护本国的政治、经济和社会制度，是一国国家利益的重要组成部分。③国家的发展。国家的发展利益要求促进国家的经济繁荣，发展本国的科学技术和文化事业，增进国民经济和社会福利，提供良好国民教育，健全法制，提高本国国际地位，并为世界和平、繁荣和正义作出贡献。④国家的特性。保存国家的核心价值同样是一国的重要利益。国家需要维护本国长期以来形成的、具有自身特性的意识形态、历史传统、民族精神、宗教信仰、道德风尚和生活方式等，以强化本国国民的凝聚力，防止外部异质的价值体系对本国特性的侵蚀。在上述四项基本内容中，作为外交政策目标，国家利益存在轻重缓急。在不同历史时期，随着国家地位和面临的主要任务不同，还会有不同国家利益。美国有学者将国家利益区分为核心利益、重要利益、次要利益和边缘利益等，对国家利益采取了定量化研究。国家要根据外部环境特征、国家所拥有的权力和资源的多少以及当下与未来的平衡来进行优先次序的选择。通常情况下，一国应遵循以下行动次序：首先追求本国的主要利益，然后追求本国的次要利益；首先追求本国的当下利益，然后追求本国的未来利益；首先追求本国的长期利益，然后追求本国的短期利益。

国家目标是根据国家利益所确定的国家在一个时期内所要达到的目的、计划、愿望和要求。国家利益较抽象、宏观、长远，目标则是眼前或近一段时期内就要实现的国家利益。目标按内容的重要性可分为根本目标和一般目标，按时间紧迫性可分为短期目标、中期目标与长期目标。根本目标是国家对外战略所规定的目标，如维护国家独立、主权、领土完整和国家的统一，维护和发展本国政治、经济、社会制度和文化、意识形态，促进本国经济和社会的发展。具体目标是在处理对外关系和国际问题时实现本国的意愿、利益和要求，如合理解决边界问题，发展对外贸易，争取体面结束危机等。短期目标紧迫，但不一定重要；中期目标不太紧迫，比较重要；长期目标不紧迫，但很重要。

（2）国家的机会和威胁

处于一个无政府状态的国际社会中，一个国家的外交必然面临内外环境和各种条件制约，也必然面对无数威胁和机会。这些威胁和机会是国家对国际和国内形势的基本判断。威胁是国家利益实现的障碍，包括安全威胁、政治威胁、经济威胁、文化威胁等；机会是国家利益实现的关键时机，包括国家实力崛起的战略机遇、国家利益增加的机遇等。不同国家、不同决策者对威胁和机会有不同判断，这种判断很大程度上决定了国家利益的实现。因此在分析国际国内形势基础上，对机会和威胁的识别和判断也是一个国家外交政策的内容。通常情况下，各国都会使用管理学上常用的SWOT分析法来分析和识别，就是通过某国强项（strength）来利用这个组织的机会（opportunity），同时通过避让、纠正或弥补其弱项（weakness）来挡开威胁（threat）。此种方法在实践中简便易行，被学术界和实践界共同接受。

（3）国家的立场和原则

所谓国家立场，是指一个国家在认识和处理对外事务时所处的地位和所抱的基本态度，反映了该国面对机会和威胁时对国家根本利益格局的一种定位。只要这一根本利益格局没有太大变化，国家的立场就不会发生重大变化。

所谓国家原则，是指一个国家处理对外事务时表态或行事所依据的法则或标准，是经过长期检验整理出来的合理化现象。国家原则是派生于国家立场的，是国家立场在外交行动中的展现。从各国外交实践看，大多数国家外交政策的基本原则是各国在长期外交实践中总结和运用的根本方针和准则，具有相对稳定性。在确立国家政策原则时，各国往往会结合国家利益、意识形态以及国际道义等目标，将核心利益和外部形象有机结合起来，使之既能够让本国获得实实在在的好处，又能够在形象上符合道义。不过在很多情况下，意识形态和国际道义可能成为各国政治家论证外交政策正当性的道义凭据，至于其在具体对外政策制定上的考虑是什么，就是另外一回事了。

（4）国家的地区和国别政策

在总政策目标、立场、原则的统摄下，一个国家还针对不同地区和国别制定地区和国别外交政策。这些地区和国别政策以外交政策目标和基本原则为依据，表明一国对其他国家和地区的立场、态度、原则。相比外交政策的基本原则和立场，具体外交政策的内容更为具体，针对性更强，灵活度更高，特别是对一些具体问题、突发事件的处理，更多被纳入地区政策和国别政策的框架中。可以说，任何一个国家的战略和总的对外政策，都必须依靠地区政策和国别政策支撑和贯彻落实。

在外交实践中，现实中的政策可能是混合的。为认识和区分方便，人们通常根据各国对外政策的不同倾向和范围，将外交政策进行分类。比如根据外交政策涵盖的范围，划分为基本政策、具体政策。再比如根据外交政策的性质，可以将外交政策划分为：积极进取的进攻性政策与消极防守的防御性政策，维持现状政策，修正主义政策和霸权主义、帝国主义政策，结盟（搭车）、不结盟、均势与中立主义的政策，国际主义、孤立主义与干涉主义政策等。根据外交政策的内容和领域，还可以将外交政策划分为对外经济政策、对外金融政策、对外援助政策、人权外交政策、军控控制与裁军政策以及国际环境政策等。

由于外交政策受到国内和国外很多因素的影响和制约，因此执行正确的外交政策需要一系列依据。具体来说，包括三个方面。一是国际依据。它包括国际格局与国际形势发展趋势，比如各种力量的分布状况、组合状况及演变趋势、本国国家力量基本情况及其在国际格局中的地位和作用；国际社会有关国家特别是周边邻国的反应和国际舆论变化；国际组织、国际法和国际规范等。二是国内依据。外交是内政的延伸，是一个国家统治阶级意志的对外实现。影响一个国家决策的内部变量有个人特质变量——决策者的背景、性情、性格、信仰等；角色变量——总统、首相、内阁官员、高级文官、议员、律师、时评家、教育家等；官僚政治变量——政府组织的结构、重要官僚机构的运作准则、部门利益等；党派、利益集团变量——游说、提供政策、营造舆论等；公众与媒体变量——投票、影响代表、民意测验、媒体的反映；国家变量——国家的规模、地理、气候、资源、人口、经济实力、阶级划分、民族文化、气质、特性等。三是理论依据。国际关系理论、外交学理论、公共政策理论等一系列理论工具是对客观规律的揭示和把握，制定对外政策时，依据一定的理论资源有助于简化对复杂外交事务的认识，把握主要的重大矛盾，从而制定科学的外交政策。尽管以科学理论指导的外交政策未必符合客观实际，但只要将科学理论与外交实践结合，就一定能产生强大物质力量。

因此通常情况下，各国都会对外交政策进行评估，以更好实现国家利益和目标。就评估方法而言，主要有三种。一是对短期事件的分析，比如对一个政府的稳定、部长更迭产生的影响，货币汇率升值和贬值的压力测试以及外交访问和演说的意义进行分析等。二是对一个国家的国内政治状况和一个阶段的外交政策进行较远程评估。三是对未来模式、事件的趋势和可能的发展进行估计。这类评估经常涉及“如果—怎么办”之类的问题。⁽¹⁰⁾此外，外交政策还可以进行比较评估、中长期的评估等。

在外交政策研究基础上，产生了所谓的外交政策分析理论研究，研究外交行为体在特定环境下为什么会作出特定的外交政策。具体来说，外交政策分析主要包括四个理论框架。⁽¹¹⁾一是外交决策理论。以理查德·施奈德（Richard C.Snyder）为代表，该理论打破了把国家作为决策黑箱的范式，将决策者看作一个行为系统的参与者，把国家看作一个行为系统，组织环境由各决策单元组成，因而外交决策就是在内外环境下行动和各种变量互动的方式和内容。二是比较外交政策理论。美国学者詹姆斯·罗斯诺（James N.Rosenau）在《比较方法和国际政治》（1966年）以及《外交政策的科学研究》（1971年）和《比较外交政策》（1974年）等著述中，全面建立了外交政策比较分析理论，对外交政策进行宏观、变量、互动、抽象、理论的比较分析研究。罗斯诺认为，外交政策是一系列认知和行为互动的结果，包括初始阶段、执行阶段和反应阶段，提出了特质、角色、政府、社会和体系等一组变量，并对这些变量在影响决策者外交政策行为方面进行排序，以此比较大国和小国（国家的规模）、发展中国家和发达国家（发展程度）以及开放与封闭国家（政治结构）的外交政策规律，确立了外交政策与理论的基础。三是官僚组织理论。以格雷厄姆·艾利森（G.T.Allison）为代表，艾利森在分析1962年古巴导弹危机美国外交决策的过程中，提出了三个理论模型，即理性选择模型、组织决策模型和官僚政治模型。这一研究将组织和官僚作为外交决策博弈的参与者，政府进而成为一个决策群体，认为在特定时间内，政府是一些有着一整套标准运作程序的组织组成的，相对于某一特定事件，组织的行为最终形成政府行为。这一理论颠覆了理性理论的统治地位，开启了外交政策过程研究的先河。四是认知心理理论。以斯普洛特夫妇、迈克尔·布莱彻（Michael Brecher）等为代表，该理论认为外交政策是人的认识过程或心理学过程的产物，外交政策制定不能回避心理环境和社会环境，包括决策者信仰、态度、价值、经历、情感、特质、风格、记忆、民族认同和自我意识在内的一切心理因素和复杂的社会因素都影响外交政策。20世纪80年代以来，以实验为基础，从人自身的心理特质和行为特征出发，解释影响外交政策选择行为非理性因素的所谓前景理论也是认知心理理论发展的重要成果。⁽¹²⁾