预防性外交

二、预防性外交

外交调停是争端各方陷入“伤害性僵局”后第三方介入以推动谈判解决争端的外交救济行为，其核心是让已经发生的争端和平解决。然而，为什么不在冲突爆发前就采取预防性行动来防止冲突爆发，从而避免不必要的生命和财产损失呢？正是基于此种考虑，预防性外交逐渐受到国际社会的重视。

1.预防性外交的兴起

预防性外交的基础是外交与安全之间稳定而复杂的关系。从一般意义上说，生存和安全是一个国家首要的前提。从国际体系来说，安全被认为是国际体系稳定，以紧张和暴力水平以及行为利益可以通过外交得到相应协调的程度来衡量，外交往往通过停火谈判、撤军或其他长期的措施来促进和平解决。从国家角度看，传统安全被看作对外来军事威胁的反应，外交应对此类威胁的手段包括遏制侵略、建立联盟、威胁或警告对手，以及寻求使用和控制武力的合法性行动等。非传统安全的威胁更广，需要通过复杂的治理外交来寻求化解。从个人来看，为了应对外交官和普通市民的安全问题，外交和内政的界限日益模糊。从安全的基本需求出发，预防冲突发生的外交行为可以追溯到久远的古代，可能早在民族国家产生以前就出现了。⁽²⁷⁾前国际法院院长穆罕默德·贝贾奥伊（Moham‐med Bedjaoui）也认为，“预防性外交并不是当代的新发现。在所有的人类社会或几乎所有的人类社会都存在着。将公主嫁给邻国的君主，两个或多个君主国之间达成政治联盟，把部分领土与别国交换，或者签订某种形式的条约，这些都是保卫国家利益、维持优势的方法”。⁽²⁸⁾在古印度，《摩奴法典》提出，解决各国之间的争端，外交途径应占据首位；并明确指出，外交的艺术就在于防止战争和巩固和平。显然，此种表述已经暗含预防性外交的思想。⁽²⁹⁾

联合国本身就是预防冲突的产物，它不仅为预防性外交提供了新的实践平台，而且为预防性外交奠定了国际法基础。当然，作为一个明确的外交范畴，“预防性外交”最早是由时任联合国秘书长的达格·哈马舍尔德（Dag Hammarsk‐jold）在1959—1960年的工作报告中提出的，被视为预防性外交形成的标志。⁽³⁰⁾他指出，联合国组织“必须关注集团势力分歧之外新发生的冲突，在这种情况下，预防性行动必须首先填补这个真空，使其不致引起来自任何主要大国一方的行动……联合国在它不对任何大国集团承担义务基础上的参与，可以提供一种关系到所有各方的保障，反对来自任何一方的先发制人。对这一特殊需要的特殊可能性，我称之为预防性的联合国外交”。⁽³¹⁾哈马舍尔德“预防性外交”的核心是将联合国力量投放到超级大国潜在的冲突地区，防止先发制人的直接介入，以限制更大规模的冲突。在当时冲突被视为主要大国介入的结果或由于主要大国介入而引发冲突的情况下，预防性外交具有特殊意义。不过，由于哈马舍尔德的“预防性外交”思想具有明显的大国政治色彩，当时许多地区冲突与美苏插手直接有关，联合国对此无能为力，预防性外交无所作为，并没有引起外交界足够关注。

随着冷战的终结，两极结构不复存在，原本为两极结构所压制的民族矛盾、宗教矛盾、领土争端、历史恩怨等浮出水面，国际冲突和国内冲突爆发的频率急剧上升，对国际和平与稳定形成了严峻挑战。⁽³²⁾此种国际形势将联合国和其他一些地区性国际组织推到了前台，担负起解决世界各类冲突的重任，冲突预防也提上了联合国日程，给预防性外交带来了新生机。1992年6月17日，联合国秘书长布特罗斯·加利（B.Boutros‐Ghali）向安理会提交了题为《和平纲领》的报告，对预防性外交作了较为系统的阐述。加利认为，预防性外交是“防止争端在有关各方之间发生、防止现有争端升级为冲突，以及当冲突发生时限制其蔓延的行动”。这些“行动”包括早期预警系统、事实调查使命、建立信任措施以及维和部队的预防性部署和设立非军事区。⁽³³⁾在倡导预防性外交的同时，联合国还身体力行地在维和行动中推进预防性外交的实践，积累了经验。此后，预防性外交引起世界各国高度重视，在世界范围内兴起。

预防性外交提出后，关于其定义和内涵在学界争论热烈，但始终没有提出一个为各方普遍接受的概念。美国和平研究所“预防性外交课题研究组”主任伦德（Michael S.Lund）曾无奈地指出，“对于不同的人，预防性外交的意思也不同”。⁽³⁴⁾尽管学界对预防性外交的看法多样，但界定其内涵还需要在“外交”和“预防性”两个词上下工夫。从这一角度考察，可以将预防性外交界定为，公正的第三方在得到（潜在）争议当事方许可前提下，在冲突发生前，运用和平、非强制和非暴力手段，对国家之间或国内潜在冲突进行预防性干预，从而防止争端在有关各方之间出现，防止现有争端升级为冲突以及当后者发生时限制其蔓延的行动。

具体来说，预防性外交包括五个构成要素。其一，预防性外交的主体依然是国家和国家联合体，非政府组织和个人从事的预防性行为不能看作预防性外交。同时，这些行为体还必须是公正的第三方，不能出于任何私利。其二，预防性外交所指对象是潜在冲突，包括国家之间的争端和潜在冲突，也包括国内争端和潜在冲突。其三，预防性外交的手段是和平、非强制和非暴力的，包括谈判、奖励、引诱等。当然，在严格限定的条件下，预防性外交可以使用外交制裁、经济制裁、战争审判、威慑政策、安全保证、使用或威胁使用武力，但必须是在严格授权程序和条件下实施，比如联合国安理会的授权决议等。其四，预防性外交的性质是预防性的。预防性外交强调在冲突发生前防止冲突发生，而不是冲突发生后寻找解决途径。特别重要的是早期预警和建立信任，也包括维和部队的预防性部署。其五，预防性外交是有限度的。在实施之前需要得到“冲突各方同意”，而不能强加或威胁使用强制力。在开展预防性外交时，要么与争端当事国具有不偏不倚的关系，要么至少在争端议题上具有不偏不倚的主张或立场。

2.预防性外交的机制与手段

从预防性外交的定义和当前实践情况看，主要存在两种比较典型的预防性外交机制，即直接预防性外交和间接预防性外交。

（1）直接预防性外交

该模式由争端方直接开展安全对话，增加彼此信任，减少猜疑，从而改善双方关系，避免发生武装冲突和战争。该模式的核心是建立共同信任措施。

直接预防性外交是当事方直接开展的，确立并巩固彼此的信任至关重要。它起源于传统安全观对军事安全的强调，旨在减少各国之间因军事演习、部队调动或突发事件而发生武装冲突的风险，核心是减少相互猜疑和避免发生战略误判。在实践中，建立信任措施往往涉及一系列军备控制及加强安全措施；通过相互核查，证实对方对于特定军事威胁的猜忌或关切是无根据的，从而加强双方的信任；通过开展建立信任措施谈判，表明本国的军事及政治意图不具备侵略性；双方共同商定早期预警指标，使军事袭击的突然性很难达成，以此建立信任；对敏感地区部队的部署和使用进行严格限制，从而限制使用武装力量的机会。⁽³⁵⁾在具体外交工具上，可以使用发布原则性/宣示性声明、提高信息/透明度以及鼓励联合训练及联合演习、核查/观察措施、参观军事设施等互动措施。总之，建立信任措施的核心是通过最小程度的政治承诺，逐步培育彼此之间的信任，培育指导地区国家间关系、被各方接受的行为规范或准则，增强沟通渠道。在成员间进行开放、简便和直接的沟通有助于增加透明度，避免误会和误解。

（2）间接预防性外交

这是借助于第三方干预者的帮助或影响，比如联合国、区域组织、第三国等，通过单独或集体形式的国际干预进行的预防性外交模式。该模式的核心是充分发挥国际社会各行为者的积极性和主动性，提早介入到国家间乃至国家内部的冲突中去，防止暴力行为的发生，促进争端和平解决。

美国和平研究所对第三方介入的预防性外交进行了深入研究，认为预防性外交的实施包括政治、军事、司法和经济等手段，此外还包括鼓励和促成争端双方进行谈判、派遣了解情况或监督使团、召开和平会议、第二轨道非正式对话、斡旋和具有约束力的仲裁等。具体来说，包括四个方面。一是军事选择方案，包括不使用武力（建立武器控制与监督机制，建立信任措施，签订不侵略协定，部署旨在威慑与遏制的预防性维和部队，实施武器禁运与封锁，实施军队之间的交流计划等）、威胁使用或使用武力（威慑政策，安全保证，维持或恢复当地或地区的力量均势，威胁使用或使用有限力量并以某种方式加以显示）。二是非军事选择方案，包括不使用武力的强制外交措施（实施外交制裁、经济制裁、道德制裁以及成立战争罪行审判法庭进行审判）、非强制外交措施（不使用武力或强制手段）。三是非司法措施，包括国际呼吁（对冲突双方采取道德上的劝告，敦促双方让步），对立双方进行谈判，由官方实体实施第三方非正式外交磋商，非官方、非政府组织开展第二轨道外交，双方和解与第三方居中调解，调查使团或其他国际调查，对立双方采取单方面或相互对等的和解姿态和让步，对立双方非暴力的战略，经济援助和政治鼓励以便促使双方合作。四是司法或准司法措施，包括和平解决争端的机制，由常设法庭作出的具有约束力的仲裁，以及判决。⁽³⁶⁾

关于联合国和国际组织的预防性外交，主要包括两个轨道：既需要治标的短期应急性预防外交，又需要治本的长期结构性预防外交。预防性外交的第一轨道是应急性预防，即预见到争端与冲突行将发生，国际社会采取具体行动来防止争端或冲突爆发。其手段包括事实认定、早期预警、外交干预和预防性部署维和部队等。和调停一样，国际社会可以促进争端或冲突当事方相互沟通，建立相互信任，提出化解争端或冲突的方案。如果需要，则提供外部激励或实行制裁，改变争端或冲突当事方的利益根据。在武装冲突可能爆发的情况下，预防性部署维和部队也证明是必要手段，尽管不是万能的。⁽³⁷⁾第二轨道是结构性预防，旨在消除引发争端或冲突的根源，从根本上防止争端或冲突爆发。当今世界，无论是国内冲突还是国际冲突，都有深刻根源。要想真正解决冲突，必须通过国际社会共同努力，一道致力于铲除滋生冲突的社会根源。总之，预防性外交的两个轨道是相辅相成的，需要同时展开。如果仅有应急性预防，而不重视结构性预防，被暂时化解的争端或冲突仍会在条件成熟时爆发出来，国际社会因而会陷入疲于奔命的被动境地。

3.预防性外交的制约因素

预防性外交是一种和平的非强制性的外交行为，时效性强，信心依赖程度高，需要各国在磋商和协商一致的基础上进行，其实施应符合公认的国际法和国家关系基本原则，特别是《联合国宪章》、和平共处五项原则中的有关原则，包括尊重主权平等、领土完整和不干涉国家内政等。然而必须承认的是，预防性外交所带来的问题至少与它所解决的问题一样多。这些问题包括政治意愿问题，比如人道主义干涉的合法性问题、能力问题、有效性问题和强权干涉问题等。⁽³⁸⁾因此，在实践中开展预防性外交，必须长远打算，对制约预防性外交的因素统筹考察。大体说来，有五个变量决定了预防性外交的效果。⁽³⁹⁾

一是冲突的性质和起因。在国际上，各种冲突错综复杂，冲突的性质、根源和形成机理千差万别。即便是同一性质的冲突，不同社会环境下化解冲突的方法和策略也不尽相同，国际冲突和国内冲突的预防性外交策略方法更存在悬殊和差异，处理内部冲突时显然不能照搬处理国际冲突时通用的那些做法。因此在开展预防性外交时，不可一刀切，必须认真分析导致冲突的原因，对症下药。

二是实施者的特性。预防性外交实施者的地位不同，实力和影响力不同，组织原则与指导方针不同，因此开展预防行动的方法也不同。联合国是普遍性的政府间国际组织，其安全理事会可以作出对其成员国有约束力的决定。其他国际组织和国家都不具备联合国安理会那样的强势行动能力。即便是联合国，在实施预防性外交时，在不同地区和不同议题上，也会采取不同方法和形式。

三是预防性外交的目标。预防性外交针对的是争端方潜在的矛盾和冲突，从化解潜在问题的程度看，存在消极预防和积极预防的分野。其中，消极预防仅仅是维持矛盾不要升级，设法将冲突倾向压服下去，劝说各方暂时同意不诉诸武力，不进行矛盾扩散和升级，但引发冲突的问题并没有得到根本解决，在未来的某一天还可能因为条件改变重新浮出水面。积极预防也致力釜底抽薪式地解决问题，将可能引发冲突的病因彻底根除。因此，预防性外交对冲突介入到何种程度，准备承担多少义务，对预防性外交的结果十分重要。

四是介入的时间。作为一种针对潜在冲突的预防性行为，预防性外交的精髓在于它对时机的把握。离开时机这一本质规定，我们不可能从工具、手段、方法及实施者角度把预防性外交同和平时期外交和危机与战争外交区别开来。在冲突发展的不同阶段，矛盾的性质和表现形态有很大区别。人们把预防性外交分成了早期预防和晚期预防两类。早期预防往往在政治争端已经形成、冲突有可能发生但并没有到迫在眉睫的情况下介入。留给第三方的介入时间相对充裕，没有强烈的危机感，可以从容不迫地以各种手段进行干预，如号召各方裁军、开展军备控制谈判、派驻特别调查团、加强立法、开设国际多边论坛等。然而，当暴力冲突迫在眉睫时，预防性外交就无法从容不迫地从事上述活动。此时，关注的焦点必须转移到制止或威慑即将发生的暴力行为上来。

五是运用的手段。预防性外交的手段可以分为强制性措施和非强制性措施两大类。在不同条件下，应采取不同的预防手段。一般来说，早期的、以解决问题为目标的预防性外交模式更强调运用非强制性措施，依靠冲突双方自愿、主动参与和相互合作来致力于问题的最终解决；晚期的、以制止暴力冲突出现为目标的消极预防模式则在较大程度上依赖于调解者的实力，依靠强制措施，必要时威胁甚至实际使用武力。⁽⁴⁰⁾

不难看出，预防性外交效果的好坏取决于大量影响因素，必须结合具体情况具体分析，不能一概而论，更不可不分情境抽象衡量。需要指出的是，预防性外交还是一个新生事物，还处于发展中，在提升预防国际国内争端和冲突能力的同时，要防止国家主权受到侵蚀，避免预防性外交成为大国强权干涉的工具。