条约与国际协议

一、条约与国际协议

国际条约是国家在外交斗争与合作中使用的一个重要工具，也是约束各方外交过程的一个基本手段，历来为各国所重视。1648年《威斯特伐利亚和约》签订后，条约就一直扮演着解决国家间悬而未决的某一事件或规定两国关系的角色。20世纪以来，随着国际组织大量涌现，条约适用范围越来越广，扩展到了政治（比如《联合国宪章》）、经济（比如《国际货币基金组织协定》和《世界贸易组织规则》）、外交（比如《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事关系公约》、《维也纳条约法公约》）以及人权保护、环境保护、海洋、航空、外太空等领域，使得各缔约国几乎在国际社会生活的各个领域都承担起相应的责任和义务。尤其是1969年《维也纳条约法公约》和1986年《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》签订后，国际社会确立了相对完整的规定条约法的基本文件，关于国际条约的管理被纳入法制化轨道。

迄今为止，中外国际法学者和国际立法性公约在条约的概念上仍各执己见。英国国际法学家奥本海为条约下的定义是：“国际条约是国家间或国家组成的国际组织间订立的在缔约各方之间创设法律权利和义务的契约性规定。”⁽¹⁾美国国际法学家汉斯·凯尔逊（Hans Kelsen）指出：“条约是两个或两个以上国家依据国际法正常地缔结的协议。”⁽²⁾我国著名国际法学家王铁崖教授的表述是：“条约是两个或两个以上国际法主体依据国际法确定其相互间权利和义务的一致的意思表示。”⁽³⁾著名国际条约法专家李浩培先生的表述是：“条约可以定义为具有缔约能力的至少两个国际法主体意在按照国际法产生、改变或废止相互权利义务的意思表示的一致。”⁽⁴⁾根据《维也纳条约法公约》和《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》的规定，条约是指国际法主体之间按照国际法所缔结的确定其相互间权利和义务关系的书面协议。武汉大学万鄂湘先生在综合各家之言、充分考虑不同法系特点基础上，提出了一个令各方都能接受的定义，认为是国际法主体间缔结而以国际法为准，旨在确立其相互间权利与义务关系的国际书面协议。⁽⁵⁾本书所使用的国际条约就是万鄂湘先生的定义。

具体来说，国际条约具有四个基本特征。一是国际条约的主体必须是国家或其他国际法主体，具有国际法主体资格。这些主体除国家外，还有国际组织以及正在为民族独立解放斗争而组成的政治实体，如巴勒斯坦建国以前的巴勒斯坦解放组织。自然人和法人不是国际法主体。二是国际条约的基础是国际法，它以国际法为准，以平等互利原则为基础并且按照国际法的程序缔结，受国际法支配。在内容和程序上均不能与国际法相抵触，特别法除外。三是国际条约的内容是规定缔约方之间在国际法上的权利与义务。“原则上一切条约都是造法性的，因为它们定下了各缔约国所必须当作法律来遵守的行为规则。”双边条约如同盟条约、和平友好条约、边界条约、引渡条约和贸易协定等规定了双方当事国就某一问题或某些问题享受的权利和承担的相应义务。多边条约规定了国家在国际上的行为规则，这些规则对所有缔约国而言，就是相应的权利与义务。四是国际条约通常是书面协议。显然，条约以书面形式出现，有利于缔约方准确表达缔约意图和条约履行。不过，口头协定在国际实践中也有过实例。

符合上述特征的一切协议，不管以何种名称出现，都是广义的条约。在具体外交实践中，广义条约可使用不同名称。①条约，是广义条约中最正式的一种，以政治性问题为主，涉及复杂缔结程序，需要各国依据宪法程序批准，有效期比较长，如同盟友好条约、互不侵犯条约、中立条约、边界条约和领事条约等。②公约，通常是指许多国家发起或由国际组织主持的国际会议上缔结的多边条约，多为造法性或规范性条约，它产生的义务持续时间较长，各国批准时附保留最多。典型的造法型公约包括1944年的芝加哥《国际民用航空公约》、1982年联合国主持下的《联合国海洋法公约》。③协定，一般是政府部门为解决有关技术和行政方面比较具体的问题所达成的协议。它不如条约、公约那么正规，一般不具有国家元首授权的形式，也不需要立法机关批准。协定所涵盖的议题不一定是常规性的日常事务。其使用目的和范围十分广泛，既可以是确立国家间贸易合作的框架和机制，也可以是边界、债务问题及渔业管理、空中航运安排等。④议定书，通常是一个公约的补充性、辅助性法律文件，用以解决一些很具体的问题，如解释公约的某一特别条款，补充说明一些不太重要或没有写进公约的次要条款或某签字国以这种形式提出保留。但有些议定书本身就是一项独立条约，具有重大意义，需要立法机关批准，比如《京都议定书》。⑤换文，是两国政府就彼此关系以互换外交照会的形式达成的协议（有时双方交换的是信函，通常也称为“换函”）。换文的缔结程序简便，通常不需要立法机关批准，在所有国际条约中占三分之一比例。换文通常用于解决某项比较次要的问题，如商标注册、互免捐税、组成经贸混合委员会等，或用来补充说明一项重要条约。⑥文件，常指在国际会议上通过的规定一般国际法规则或解决一般国际问题的多边条约，有时用“总文件”、“最后文件”等术语，最后文件往往叙述、概括国际会议的过程，表达愿望，并非条约。⑦联合宣言、声明和公报，是两国或数国政府或其领导人经过会谈或召开国际会议，就重大问题和彼此相关的事项表明各自基本立场和态度而发表的文件，但并不就具体事项许诺承担任何国际义务。是否构成条约，要从当事方的意思表示和文件措辞中作出判断。⑧宪章、盟约和规约，一般被用于国际组织的组织条例，以显示其庄严，如《联合国宪章》、《国际联盟盟约》和《国际法院规约》。有时规约也被用于一个特定的国际制度的条约，比如《关于多瑙河的公约和确定规约》。⑨谅解备忘录，用于处理较小事项的协议文件。⑩临时协定，指国家在签订正式条约前就特别事项签订的临时性国际协议。

关于条约文本、结构和文字，在国际法上并没有必须遵守的规则。一般而言，比较正式的条约包括五部分内容。①条约名称，表达缔约方的核心意图和基本精神，如《联合国宪章》。②序言，叙述缔约方名称、全权代表头衔、姓名、权限、缔约目的和缘由等。序言可以作为正文条款的解释依据。③正文，是条约的主要内容，具体规定各缔约方的权利义务。④最后条款，规定条约涉及的诸多杂项事宜，如条约的批准和生效程序、有效期、适用范围、第三国加入程序、条约的文字、签字时间和地点等。⑤附件，即附属于条约正文的文书，如议定书和声明等。条约一般用缔约方官方文字撰写，两份文本具有共同法律效力。在中世纪欧洲，绝大多数条约用拉丁文，19世纪后改为法文，二战后开始用英文、中文、西班牙文、法文、俄文以及阿拉伯文。其中，中文起草条约通常用文言文。条约的编纂最初由个人和学术团体完成，后来逐渐由国际联盟和联合国主持编纂。

由于分类方法各异，条约种类千差万别。按照缔约方数目分类，条约可分为双边条约、有限制的多边条约和开放性多边条约。按照性质，条约可分为造法性条约和契约性条约。所谓造法性条约，通常是指缔约方有创立以后相互间必须遵守的共同行为规则的目的。契约性条约指的是缔约方为解决当前某个或某些具体问题而规定具体行为规则的条约。按照缔结程序，条约可分为正式条约和简式条约。前者是经国内宪法程序正式批准而缔结的条约；后者无需经过此种批准程序，仅由全权代表签署或交换构成条约的文书便可生效，且这类条约都是技术性、事务性的。按照内容，条约可分为政治、法律、边界、边境、经济、文化、科技、农林、渔业、卫生保健、邮政电信、交通运输、战争法规和军事等类别。依缔约方的性质，条约可分为国家间条约和国家与国际组织间缔结的条约。依缔约国的地理范围，条约可分为区域性和全球性条约。按有效期，条约可分为有期限条约和无期限条约。

除条约外，外交过程中还存在大量国际协议。这些国际协议涉及大使馆和领事馆的安排、贸易、财政援助、渔业、文化教育及其技术合作等领域，它们尽管在法律效力上不如条约那么具有约束力，但具有更强的政治性，是国家之间在广泛领域开展合作的指导性文件。在外交实践中，主要存在五类国际协议。

一是国际政治协议。主要是建立使领馆的国际协议安排，通常以非正式备忘录形式达成，表明在本质上具有秘密性和敏感性。协议内容往往涉及为不动产复名的问题，租地协议中规定的日期和支付问题，运用规划条例额问题（包括改变建筑物的问题），临时安排的问题，改变任何选址协议的后果问题，根据现行协议承担的义务问题等。

二是国际贸易协议。各国为促进国际经济、财政和商务关系，确立的包括诸如税收、行政特许、关税、出口补贴、出口自由区、贸易财政贷款、反倾销措施、各国有限计划、海关以及其他经济联合体等问题的协议，具有利益直接性、政治附加性和社会复杂性等特点。内容涉及邻近国家、关税同盟、指定国家、援助条款的特别优惠，基于公共安全和国防、公众健康、农业和兽医调控、指定项目贸易的条款，最惠国待遇条款（MFN）和市场经济地位（MES）条款，以及贸易协定一览表，是双方协商的结果。

三是国际金融协议。是伴随国际项目和贸易、资本运动而产生的必然后果，主要涉及与外国贷款和国债、国际复兴开发银行、国际货币基金组织、世界银行和亚洲开发银行等国际渠道筹集财政资源的金融协议，具有专门性、连带性和敏感性的特点。

四是国际渔业协议。是国际经贸协议的一个重要组成部分，也可独立构成独特的国际协议，具有专门性、复杂性和技术性特点。涉及的主题主要有作业人员许可证，船只（包括数量、类型、大小、注册、船舶信号等，特别是外国渔业船只注册和国旗执法问题），渔业作业内容，经济条款（数量、日程、付款程序、检查财政条款），执法条款，科学和技术合作条款，协议有效期和修正，增加条款（鱼类定义，进出捕鱼区域的条件，非捕鱼时期的设备转载，舱面捕获物的报告程序、转运），环境破坏和海洋研究等内容。在实践中，决定国际渔业协议主题和范围的因素有，政府协议还是国家渔业机构和操作部门以及纯粹的非正式渔业结构安排；全球性、地区性还是次区域性的渔业组织；类型是简单的现金—资源交流协议还是全面的渔业合作以及附加相关执行条款和复杂安排等。

五是国际文化、教育和技术协议。它们是促进双边和多边国际关系交往的有效手段，具有成本低、姿态高、易履行等特点。此类协议内容涉及语言和学习访问，双边科技研究项目、节日、会议、展览和文化中心，建立联合委员会和具体执行及审查协议机构，规定在联合国注册事项；也可以附加一些隐性政治条款以突破外交上的困境，具有很强的政治象征意义。国际文教协议在实践中既是一个具有政治抱负和法律义务的混合体、指导文化交流的政府文件，又是国家关系的象征，历来受到各国重视。