首脑外交概述

一、首脑外交概述

“外交能抵百万大军”，几乎所有处于整个社会政治最高端的首脑，都会充分体会外交对政治全局所产生的重大影响。几乎从有文字的历史以来，首脑掌控并躬身参与外交就成为一项重要实践而受到各国政治首脑的高度重视。“特命全权大使授权有限”，政治首脑不会完全把所有外交大权都授权外交部门。特别是在当今世界大国，首脑外交往往反映世界格局和国际形势的变化，更受有关各方关注。

1.首脑外交的含义与特征

首脑，泛指人类社会中占有最高权力并享有特殊地位的人们，如宗教首脑、企业首脑、政党首脑、国家首脑、军事首脑等。政治首脑一般指掌握着国家最高行政权的行政首长，包括国家元首（如主席、总统、国王等）和政府首脑（如首相、总理等），是国家的最高领袖，也是国家内政外交的最后决策人。在不同政治体制下，最高行政权往往掌握在不同职位的人手里，有的为国家元首所掌握，有的为政府首脑所掌握，有的为政党领袖、军事领袖或宗教领袖掌握，还有的为没有首脑名义的其他人掌握，等等不一。

在政界，最早赋予政治首脑（summit，峰顶）以外交意义的是英国前首相丘吉尔。他在1950年号召西方资本主义国家召集首脑会议，共同对付所谓“铁幕后的威胁”。⁽¹⁾不过，丘吉尔公开倡导的首脑会议并非史无前例。早在1920年，英国首相劳合·乔治（Lloyd George）就坚决主张：“如果你要处理一项事务，就必须拜访你的反对者，并同他一起讨论，最后写信给他。”⁽²⁾作为当时世界没落霸主国家的首相，两位政治家的倡导对于国际社会的影响是巨大的，特别是在世界大战诱发下，出于战争需要，大国首脑之间的会面也是必然的。同时一般而言，传统意义上的外交被看作外交官们的职业事务，仅仅一些熟悉内情的政治家了解。尽管首脑是一个国家内政外交的最后决策人，但外交行政上是由职业外交官出面实施，正所谓“县官不如现管”，故而作为一个国家首脑，其工作更多的是“读人”而非“读报告”。既然如此，在一些首脑关心的重要问题上，与其听取外交官的汇报，不如直接与他国首脑会晤。于是从二战期间开始，以首脑会晤为主要内容的首脑外交开始日益流行起来，尤其是1955年东西方日内瓦四国首脑会议后，西方新闻界开始频频使用这一术语，首脑外交逐渐被公众接受。

关于首脑外交（summit diplomacy）的含义，学界存在不少分歧。归结起来，主要有以下几种看法：

第一种看法是政治首脑亲自参与重大国际问题和外交活动。比如《世界知识大辞典》对首脑外交的定义是“国家和政府首脑通过双边或多边的外交接触，亲自接触重大国际问题的做法”；⁽³⁾《新编国际知识手册》将首脑外交概括为“国家元首或政府首脑正式以个人身份参与的外交活动”。⁽⁴⁾此种界定将首脑外交等同于首脑亲自从事的外交行为，涵盖的范围比较小。

第二种看法侧重于强调一国最高政治级别的领导人直接参与外交活动以推动实施其外交决策。最具代表性的是美国学者埃尔默·普利施科所说的，“当外交超出部长级而达到最高一级时，就被认为是首脑外交了”。他认为，“首脑外交包括总统参与对外政策的制定和实施的所有方面。这种外交包括由总统制定、发表政策和使之规范化；总统通过信件、电报、电话和热线与其他国家领导人个人的通讯；总统任命上百名特使，作为他个人的代表在最高一级别与别国政府打交道；接待对本国进行正式或非正式访问的外国领导人；为参加礼仪大事、协商和谈判而进行的出国周游或短途旅行；以及总统参加在本国或外国召开的国际会议等”。⁽⁵⁾可见，普利施科的定义更多以美国的政治制度为基础，强调美国总统作为首脑外交的主体地位。其实，不同制度的国家，首脑外交的主体不同。在社会主义制度下，国家元首和政府首脑都不享有党的领袖所具有的最后决策权力，故而首脑往往是党的领袖或最高领导人。

第三种看法认为首脑外交不仅是首脑亲自参与的外交，而且是首脑作为最高外交决策者从事的一切外交决策和执行活动，在首脑的界定上比第二种看法更加宽泛。比较具有代表性的是中国外交学院的《外交学概论》的定义，“国家元首或者政府首脑或者国家对外政策最高决策人直接参与的，主要是双边的（也包括一些多边的）会商和谈判”。⁽⁶⁾《全球化时代的国际关系》将首脑外交界定为“国家元首、政府首脑或最高外交决策者直接参与双边或多边协商或谈判”。⁽⁷⁾由此可见，首脑参与具体的外交活动，其意义不仅仅在于亲自接触重大国际问题，而且作为最高外交决策者，参与并推动其外交决策的具体实施。

政治首脑地位特殊，外交权力十分集中，对首脑外交的界定必须坚持合理、准确和实用的原则。如果界定过于狭窄，仅仅认为首脑外交是由政治首脑亲自参与正式外交活动，那么就会导致一些首脑特使所从事的外交活动和政治首脑的非正式外交活动没有纳入其中；如果界定过于宽泛，把一切与首脑有关的外交活动统统纳入，就失去了首脑外交概念的学术意义。综合以上定义，我们认为，首脑外交指国家元首、政府首脑、最高政府领导人或国际组织最高代表为推动外交战略和外交政策的顺利实施，服务国家利益，直接参与或委派代表实施的正式或非正式的外交活动，包括通过信件、电报、热线电话等与其他国家领导人进行通讯，任命特使，互访和多边会晤，参加最高级会议，发表外交宣言和声明等。⁽⁸⁾具体来说，作为一个严格的学术概念，首脑外交满足以下四个本质特征：

一是主体特征。外交必须是中央政府的行为，故而首脑外交的主体必须是具有合法权力的中央政府的政治首脑，包括在职的国家元首、政府首脑、政府最高领导人以及国际组织的最高级代表等。这一特征把首脑外交和职业外交、非政府外交区分开来，卸任的政要、没有政府职务的政党领袖以及其他政府官员开展的对外交往活动，不能看作首脑外交，只能是首脑外交的补充。

二是内容特征。首脑外交的内容是正式或非正式的外交活动，首脑外交的所有活动都必须代表国家主权或国际组织的意志，首脑的一切行为都必须对整个国家或国际组织负责。这一特征把首脑外交与首脑私人国际活动区分开来，首脑家属、子女、亲友等开展的不代表国际主权或国际组织意志的国际活动不是首脑外交，而首脑特使的国际活动是首脑外交。

三是方式特征。首脑外交的方式是决策与执行的高度一体化，不像传统外交那样过于注重外交礼仪的繁文缛节，而是直接、迅速、面对面地同对方打交道，寻求高度集中、有效的处理共同关心的国际事务的途径。这一特征把首脑外交与传统的大使外交区别开来。传统的大使外交往往是外交决策和执行相对分离，严格按照外交等级和礼仪开展外交。首脑外交则比较灵活，既有礼节性访问，也有正式国事访问，一切有利于拉近感情、增进首脑彼此信任的外交形式都可以成为首脑外交的形式，不必苛求是否符合外交礼仪。

四是目的特征。尽管首脑外交看上去十分灵活，围绕目标却十分清晰而明确，都是着眼于推动外交战略和政策更好地实施，服务于国家利益的实现，这与一切外交活动是一致的。相比之下，首脑外交的目的更集中于国家战略利益和确立国家间关系的原则和基础，这些战略利益、原则立场和指导方针往往刚性较强，一旦确立就不容易改变，缺乏回旋余地。首脑外交一般在下列情况下被认为是适宜甚至必要的：致函外国政府以增加信件的分量，给人以紧迫感；招待一位外国贵宾以适合他的政治身份；会见他国领导人以建立起进一步谈判的基础；突破外交僵局，使原先谈判达成的协议圆满完成等。⁽⁹⁾为此，首脑外交往往不拘泥于细节纷争，利用模糊性概念和语言集中解决大的原则性问题，并以共同宣言、联合公报、外交声明等渠道表达出来，需要较高的政治艺术。这一特征把注重讨价还价的外交谈判区别开来。

总之，首脑外交是政治首脑以直接或间接方式参与外交活动、追求实现国家战略利益的独特外交样式，在整个外交实践中具有举足轻重的地位。首脑外交具有政治性、原则性、战略性和相对灵活性特点，任何国家的政治首脑在开展外交时，都必须切实遵循首脑外交的内在规律，充分发挥首脑外交的特点和优势。

2.首脑外交的起源与发展

首脑外交起源于远古时代，最早可以追溯到原始部落酋长之间的互访和谈判。处理与外邦之间的关系问题，一直由皇帝、君主、国王所垄断，其他人不许染指。许多世纪以来，在位的君主和其他政治领导人一直以个人身份从事外交活动，如任命密使，到国外进行正式访问，谈判和签订条约，等等。所有的外交活动都只是君主的特使外交，完全听命于君主的个人意志和政治偏好。

现代外交制度的建立减少了首脑外交的机会和频率。随着职业外交官体制的建立，谈判处理外交事务成为现代外交的典型形态。这一趋势首先在法国流行，随后蔓延到欧洲外交体系中的其他国家。在此背景下，首脑外交虽然依然进行，但总体上被职业外交盖过了风头。对此，哈罗德·尼科松评论道，“作为水彩画般的外交艺术已经更多地从醉心于业余画家的胡涂乱抹中走出来，成为职业画家的艺术”。⁽¹⁰⁾尽管职业外交也必须听命于政治首脑的外交指令，但职业外交的基本精神就是法治精神，职业外交官基于专业化和理性要求，严格按照程序办事，具有相对独立性，减少了传统经验外交管理过程中的人治因素，政治首脑也必须尊重职业外交的程序和意见。在此范式下，政治首脑即便强行冲到外交前台，亲自执行外交战略和政策，也必须获得职业外交的鼎力支持和充分准备。

二战之前，首脑外交在国际事务中仍然是一个不大经常出现的外交现象，外交更多通过职业外交官进行。战争为首脑外交注入了强劲动力。二战中，为讨论反法西斯战争和战后世界重建等问题，罗斯福、丘吉尔和斯大林“三巨头”数次聚首，成为现代首脑外交发端的一个里程碑。

二战后，首脑外交并没有因战争结束而重归幕后，而是获得了快速发展，真正确立起具有现代意义的首脑外交形态，并日益成为当代外交实践中一个具有强大生命力的外交样式。在冷战的两极格局下，首脑外交的动向曾是人们判断国际形势走势的一个重要“风向标”，牵动着各国敏感的神经。首先，东西方阵营之间首脑外交成为判断国际形势的关键。其次，东西方阵营内部首脑外交，成为判断国际关系发展的参考依据。另外，发展中国家的首脑外交以及南北国家首脑对话也成为20世纪60年代以来的一个重要趋势。

冷战后，随着国际多极化趋势的发展和交通、通讯技术的不断进步，政治首脑和国家领导人参与外交活动的情况与日俱增，甚至大有取代职业外交官之势。当今的现实是，大多数国家的政治领导人都是外交事务和国际政治舞台上声名显赫的角色，并日益卷入其中。⁽¹¹⁾他们纷纷以头号外交家身份出现，为增进本国利益，贯彻其政策，亲自同其他国家元首和政府首脑协商与谈判。特别是80年代以来，整个世界的首脑外交发展速度进一步加快，这一点从欧盟的发展带来的欧洲国家首脑会议的大量增多可以看出来。在全球化飞速发展的今天，单靠外交官的努力已经不能够涵盖外交内容的全部。首脑外交从“垂帘听政”向“赤膊上阵”转变，集中体现着国家与国家之间的关系已经发展到一种需要高层战略对话的新阶段。首脑外交已成为全球化时代外交发展的一个重要趋势。

二战以来，首脑外交大放异彩、日益流行的原因主要有：

其一，战后两极格局的发展和国际组织的成长，使得首脑外交成为处理国际事务的最佳平台。两极格局和冷战的高压环境，使得各国民众普遍高度关注首脑对外交的言论和主张。同时，国际组织大量产生，在客观上为各国政治首脑召开峰会提供了条件。

其二，信息技术革命和交通技术的变革，为首脑外交提供了技术上的可能性和现实需要。电报、电话、广播、电视、互联网的发展，在技术上替代了驻外大使作为“诚实的间谍”的角色，首脑可以不必通过职业外交官就能立刻掌握外国首脑的信息。同时，以喷气式飞机为主要代表的交通技术的改善，也大大缩短了首脑长途旅行的时间，使得首脑介入外交轻易就能实现。

其三，大众传媒的兴起和公共舆论对外交的渗透，使得首脑外交成为公众可视的景观，激发了广大公众对首脑外交的强烈期待。由于有了电视直播，几乎所有首脑很快发现首脑外交是引起民众注意并宣传其政策的绝佳平台，他们在外交舞台上的精彩表演，不仅会凝聚民心，还有助于树立自己的执政威信。⁽¹²⁾

其四，外交权力的集中化趋势，将政治首脑置于外交事务中心地带。战后，无论是民主国家，还是非民主国家，普遍把外交事务交给国家元首或政府首脑掌控。尤其是欧洲，在欧盟框架内，总统和总理的外交影响力与日俱增，这与20世纪60年代前迥然不同。⁽¹³⁾

其五，国家的增多和区域主义的成长，也是刺激首脑外交扩展的重要推动力。60年代以来的非殖民地化进程，催生了一大批新生民族国家，这些国家往往具有根深蒂固的权威政治传统，所有内政外交事务都依赖于政治首脑和领袖人物的决定和亲力为之。即使建立了职业外交机构，也不过是政治首脑的私人代表，有的甚至是家庭成员或家族成员，故而在性质上这些国家的外交都是首脑外交。70年代以来，区域主义掀起了新的浪潮，众多发展中国家和欧洲区域主义、北美区域主义一道，形成了区域主义蔓延趋势，这对首脑外交也是一个巨大激励。

3.首脑外交的功能

在当今世界，首脑外交具有其他外交方式所不具有的独特优势，比如地位特殊、效果直接、关系重大、迅速及时和举世瞩目。⁽¹⁴⁾它不仅对于发达国家在发展正常关系、建立信任与合作、应对突发事件和危机、促进一体化进程方面发挥独特作用，而且在发展中国家推动联合自强、协调重大行动、推动南北对话和南南合作方面扮演着关键角色。尤其是在和平、发展、合作成为历史潮流的时代背景下，首脑外交对解决全球重大问题、加强对话与合作方面起着不可替代的作用。具体来说，首脑外交承担着以下四项外交功能：

一是教育政治首脑。一般而言，大多数政治首脑尽管手握外交大权，但多半缺乏国际经验，没有外交和国际事务的专业背景。如何培养首脑的外交素质，是所有国家的一个重要任务。对于那些没有国际经验的领导人来说，首脑外交可以起到教育功能，帮助他们对国际问题增加感性认识和直接经验。即使是有经验的政治家，也可以通过首脑外交获得对方国家领导人的直接印象，并利用此机会试探对方口风。首脑外交是首脑之间私人咨询的理想渠道，可以越过官僚机构的重重限制，直达问题核心所在，且能够在国际谈判的任何阶段发生。⁽¹⁵⁾政治首脑对政府外交的直接介入，既有助于相关国家最高当局澄清是非、消除分歧，达成谅解与共识，又可以与对方迅速而直接地决定重大外交问题。不难看出，首脑外交不仅是处理国际事务的过程，也是教育政治首脑和培养外交素质的过程。

二是设置外交原则。国家元首或政府首脑一般都是该国外交政策的最高决策者，其所处地位决定了他们不可能拘泥于细节，更无法做到面面俱到。通常情况下，首脑外交仅仅就大的原则性问题进行“定调”，为职业外交处理具体问题提供指导方针。因此，有的首脑外交起到为外交谈判确定原则的作用，有的则保持谈判的势头并提升进入新的领域；有的首脑外交会带来较大的外交突破，有的则仅仅保留某种象征的联系。最典型的首脑外交公报都是采用极其模糊的语言，为外交谈判的深入进行保留一线之机，进而为外交谈判提供战略缓冲。

三是塑造国家形象。首脑外交是一个国家政治生活中的大事，大国首脑外交往往能够引起世界各国民众和舆论的高度关注。在强劲的视听轰炸下，人们对于另一个国家的认知越来越依靠政治领袖、领导人的绝佳表演。“政治如同作秀，政治人物一旦面对摄影机，他其实已经像一位艺人，要在政治秀场中，呈现最好的形象给观众。”⁽¹⁶⁾目前，各国政府逐渐意识到塑造首脑形象对于外交的意义，“各国外交的聚集点已经开始了‘从实力政治到形象政治的转移’”。⁽¹⁷⁾

四是确定国际关系。首脑外交是首脑个人直接参与的外交活动，可以凭借显赫的政治地位，对其他政治家和广大民众进行说服，扮演意见领袖的角色。在多数情况下，政治首脑的讲话和发言，能为国家间关系提供方向性指引。一旦两个国家首脑之间形成某种共识和信赖，对于两国民众的彼此理解和两国政府关系的改善都有十分重要的激励作用。因此，促进相关国家首脑的私人关系，加强个人感情投资，进行定期不定期的外交活动，在客观上促进了国家关系的发展。如双方本着诚实互信、平等友好原则，可以使国家关系获得突破性进展。