首脑外交的未来趋势

四、首脑外交的未来趋势

首脑外交自20世纪40年代在国际舞台上流行开来，经过60年的发展已经日益成熟，越来越成为世界各国和国际组织广泛采用的外交形态，在发展正常国家关系，建立、促进国际信任与合作，处理国际危机和冲突，推动裁军和军备控制，促进区域一体化等诸多方面和领域都发挥了十分积极而特殊的作用。然而在实践中，首脑外交也产生了一些负面问题，对首脑外交批评的声音次第出现，关于其未来发展趋势的争论一直在进行着。长期以来，这些批评往往停留在总体肯定、指出不足的层次，大多认为首脑外交将缺乏实际外交经验和知识背景的最高领导人推到前台，风险极大，导致外交失去缓冲余地，不利于职业外交官积极性的发挥等。⁽²⁴⁾总体来看，类似的批评还不足以动摇首脑外交的地位，多数学者还是出于推动首脑外交的目的提出批评的。

然而近年来，随着全球化的发展、信息技术革命的日新月异，对首脑外交的批评越来越尖锐。比如以研究首脑外交著名的埃尔默·普利施科认为，“如果为了宣传目的、国内政治利益、追求自我满足或树立形象而滥用和误用首脑外交则是成问题的，也是危险的”。⁽²⁵⁾有学者甚至认为，在全球化时代，首脑外交日益陷入重重危机，比如缺乏灵活性，是修辞术，更多是一种象征性和仪式性的外交活动，缺乏实质内容。⁽²⁶⁾与首脑外交数量的急剧扩张相比，首脑外交的质量并没有获得相应提高。因此不少学者认为，首脑外交必须进行彻底变革，才能适应全球化时代的挑战。不难看出，学术界对首脑外交的批评已经触及首脑外交的本质层面。尤其是，有些批评反映了国际环境变化的客观需要。所有这些问题都呼吁首脑外交必须相应进行调整和改革，以适应新时期国际环境变化的要求。具体来说，首脑外交的改革包括四个方面。

1.首脑外交议题多元化

全球化和全球公共问题的兴起，要求首脑外交的日程与公众所能认知的国际议题更加接近。从近年来各国首脑外交所设定的议题来看，与首脑外交传统上关注的战争与和平问题、国际战略问题以及宏观经济管理问题相比，改进的首脑外交更加注重与公众日常生活密切相关的议题。这些问题日益跨越职业外交层次而直达首脑外交的议事日程，成为首脑谈判和会晤的重要议题。

在全球化时代，首脑外交议题的多元化将是一个长期趋势。尽管首脑外交的独特地位决定了首脑不能就某些具体问题争论不休，但完全可以把这些议题纳入讨论范围，通过对话和谈判确定一个共同接受的指导原则和基本立场。这些原则和立场作为职业外交进一步讨论、协商的基础和依据。一旦首脑外交就某些议题达成共识，职业外交就成为涵盖众多政府部门和非政府部门协同努力的大合唱。除职业外交部门外，包括经贸部门、财税部门、执法部门、教科文卫部门在内的其他政府部门也将委派高级代表参与外交事务，甚至非政府部门、思想库和专家学者也会扮演日益重要的角色。首脑外交的变化将进一步推动整个现代外交形态的转型。

2.首脑外交对象社会化

冷战结束后，在全球范围内出现了一场“结社革命”，跨国公司和非政府组织在一个国家对外事务中的影响越来越大。尤其随着国际政治与国内政治之间界限的日益模糊，国内社会利益的全球化程度越来越高，公众在外交事务上越来越积极，成为各国外交不可回避的“公众向度”（public dimension），⁽²⁷⁾传统的首脑外交更依据国家利益行事，改进的首脑外交则必须把公民利益放到重要地位，首脑外交对象的社会化成为大势所趋。

首脑外交对象的社会化，可以间接地推动国家首脑外交。如前所述，首脑处于国际压力和国内压力的夹缝之间，对于大多数首脑而言，对来自国内行为体的压力更重视。首脑外交对东道国国内行为体首脑开展外交，可以间接影响东道国政治首脑，甚至其威力更大。因此，首脑外交也必须逐步把外交对象从国家首脑和国际组织高级代表拓展到跨国公司首脑、利益集团首脑、非政府组织首脑乃至于公众舆论的意见领袖等众多角色，通过开展东道国“民间首脑”的“新首脑外交”，间接实现传统首脑外交目标。

3.首脑外交实施制度化

权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。首脑外交如果没有被纳入制度化轨道，缺乏相应的监督，必然会导致严重的腐败问题。长期以来，由于首脑外交事关国家主权，且广大民众对首脑的国外活动缺乏监督意识，关于首脑外交的法律、法规和制度建设进展缓慢。近年来，世界各国都纷纷对首脑外交作出相应的法律、制度和规范建设，将首脑外交的管理纳入规范化和制度化轨道。

首脑外交的制度化包括两个层面。从国内来讲，必须建立首脑外交的相关法理和管理制度，将首脑外交置于议会管理和法律监督下。比如要通过宪法条文或修正案的形式，明确规定首脑的外交权力和相应责任，确保首脑在其职权范围内处理外交事务；建立专门的《首脑外交法》，就首脑外交的基本原则、制度规定、批准程序、预算约束、管理机制等作出明确规定，确保首脑外交严格按照法律和制度规定运行，避免首脑外交的“私有化”。从国际来讲，必须在国际组织和国际制度中确立相应的首脑外交规范和制度。依托联合国和其他国际组织，制定《首脑外交行为国际公约》，将首脑外交纳入国际制度的框架内运行。

4.首脑外交运行透明化

传统上，首脑外交往往是秘密外交行为，特别是首脑特使外交，一直充满神秘色彩，其中内情并不为公众所熟知。随着大众传媒的兴起，首脑外交才逐渐揭开神秘面纱，进入公众视野。然而迄今为止，首脑外交运行的透明化程度还不够，特别是首脑为什么要访问某一国家，有没有征求民众或民意机构的意见，公众对首脑外交有哪些期待，首脑外交要完成什么任务等，都是为公众不知的，仅仅停留在少数外交官圈子内。此种状况已经越来越受到民众的不满和学术界的批评。首脑外交必须适应社会的要求，逐步扩大透明度，通过机制建设将公众和代议机构纳入首脑外交方案的制定中来，形成首脑外交公众参与的格局。

尽管学术界对首脑外交的批评已经次第出现，首脑外交实践也产生了诸多问题，但首脑外交特别是多边首脑外交的实践在可见的未来是绝对不会消失的。首脑外交所面临的不是取消的问题，而是根据社会发展的客观规律调整和改革的问题。首脑外交在今后相当长的一段时期内的发展趋势将是“重塑首脑外交”。可以预见，在全球化时代，首脑外交仍将是一种具有强劲生命力和远大前途的外交形态，必须引起高度重视，并在实践中不断丰富和发展。

【注释】

(1) John W.Young，Winston Churchill’s Last Campaign：Britain and the Cold War 1951—1955，Oxford：Claradon Press，1996，pp.28—33.

(2)Gordon A.Craig，“The Professional Diplomats and his Problems，1919—1939”，World Politics，4：2，1952：146.

(3)《世界知识大辞典》，北京：世界知识出版社1998年版，第1331页。

(4)马桂琪、黎家勇主编：《新编国际知识手册》，开封：河南人民出版社1998年版，第209页。

(5)［美］埃尔默·普利施科著，周启朋等译：《首脑外交》，北京：世界知识出版社1990年版，第14页。

(6)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第147页。

(7)俞正梁等著：《全球化时代的国际关系》，上海：复旦大学出版社2000年版，第111页。

(8)鲁毅等《外交学概论》把首脑外交分成了五大类：首脑会晤、首脑通信通话、首脑访问、首脑派出特使或私人代表、首脑个人对外政策声明。

(9)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第147—151页。

(10) Harold Nicolson，Diplomacy，New York：Oxford University Press，1980，p.52.

(11)Jan Melissen，“Summit at Price？A Commentary on the Study and Practice of Diplomacy”，paper presented at the“summit conference”，Department of International Relations，Boston University，19—20，March 2002.

(12)See Ernst R.May，“News and Diplomacy”，in Gordon A.Craig et al.（eds.），The Diplomats：1939—1979，New Jersey：Princeton University Press，1994.

(13)Jan Melissen，“Multilateral top is over zijn hoogtepunt heen”，International Spectator 56：1；Geoffrey Howe，Conf lict Loyalty，London：MacMillan，1994，p.7.

(14)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第151页。

(15)G.R.Berridge，Diplomacy：Theory and practice，Palgrave：Basingstock，2002，Chapter 10.

(16)［英］布兰登·布鲁斯著：《权力形象：如何塑造领袖魅力》，台北：约旦股份有限公司1992年版，第8页。

(17)金正昆：《塑造外交形象的必要》，《世界知识》2002年第23期。

(18)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第147页。

(19)［美］埃尔默·普利施科著，周启朋等译：《首脑外交》，北京：世界知识出版社1990年版，第64页。

(20)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版，第179页。

(21)玻璃城是20世纪30年代初法国一个公共关系从业人员公会的名称，象征着公共关系是一种开明的现代经营理念和方式。

(22) Jan Melissen，“Summit at Price？A Commentary on the Study and Practice of Diplomacy”，paper presented at the“summit conference”，Department of International Relations，Boston University，19—20，March 2002.

(23) Elmer Plichke（ed.），“Modern Diplomacy：The Art and The Artisans”，Washington DC：Ameri‐can Enterprise Institute Studies，1979，pp.169—187.

(24)李渤编著：《新编外交学》，天津：南开大学出版社2005年版，第145页。

(25)［美］埃尔默·普利施科著，周启朋等译：《首脑外交》，北京：世界知识出版社1990年版，第441页。

(26)Abba Eban，Diplomacy of Next Century，New Haven and London：Yale University Press，p.93.

(27) David D.Newson，The Public Dimension of Foreign Policy，Bloomington and Indianapolis：Indiana University Press，1996.