高明 张超
社会养老事业的健康发展关系改革发展大局, 关系到全面建成小康社会、 构建社会主义和谐社会进程。 近年来, 吉林省各级政府相继出台优惠政策, 推动社会养老事业取得较快发展。 养老环境和条件明显改善, 但与经济发展的要求和老年人的期待还存在一定差距, 因此, 梳理供需情况, 提升服务效能显得十分迫切。
按照联合国标准, 自2003年起吉林省即跨入了人口老年型省份的行列。 截至2015年末全省常住人口2753.3万人, 其中65岁及以上的人口为300.5万人,占总人口的10.9%。 预计2020年, 全省65岁及以上老年人口的比重将达到14.12%, 之后人口老龄化程度将继续提高, 到21世纪中叶,65岁及以上老年人口比重将达到32.49%, 届时, 每3个人中就将有1个65岁以上的老年人, 达到重度老龄化阶段, 人口老龄化形势十分严峻。
国家统计局吉林调查总队于7月至9月对吉林省社会养老服务供需两侧开展调研, 分别依托实地走访、 问卷调查、 数据汇总分析等方式, 在长春市、 吉林市、 延边州和双辽市等多地, 针对社会养老机构管理者、 服务人员和年龄满45周岁的中老年群体展开多层次调研与分析, 挖掘问题、 查找供需不匹配的原因,提出合理化建议, 为实现 “9073” 养老服务格局提供支撑。
一、 吉林省社会养老服务供给侧的调研与分析
国家统计局吉林调查总队结合吉林省实际情况, 在全省科学确定了8市1县作为抽样框, 共选取覆盖城乡养老服务机构 (含公立11家和民办19家) 30家,社区服务站22家 (或农村养老服务大院), 日间照料中心5家, 由各市县直属调查队开展走访调研。 总结归纳如下:
(一) 传统居家养老仍是主流选择, 但困难与挑战日益增多
传统居家养老, 即以家庭为单位, 由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式, 主要包括经济供养、 生活照料和精神慰藉三个方面。问卷调查显示, 居家养老在城镇地区和农村地区的受访者中分别具有66.8%和82.5%的占比, 依然是城乡居民养老的主流选择, 但传统家庭养老面临的困难与挑战日益增多。
1. 家庭规模缩小、 核心家庭增多、 养老功能弱化。 具体表现为: 一是计划生育政策环境下, 家庭子女人数递减, 家庭规模小型化、 核心化的比例上升, 家庭供养老人的功能逐渐削弱; 二是子女毕业多数进入大城市, “空巢家庭” 增多, 留守老人要承担自己生活和照顾孙辈的双重劳动, 身体健康和精神慰藉缺乏子女关怀; 三是受传统观念影响, 部分老年人劳动年龄阶段的收入基本上用于子女婚嫁和购房, 而非养老储蓄, 以致其晚年在经济上只能依赖子女供养。
2. 人口流动加快、 竞争压力增加、 代际倾斜严重。 现代社会人口流动越来越快, 年轻人迫于竞争压力, 忙于工作和事业, 无暇顾及父母。 同时, 部分青年夫妇更重视子女的教育和成长问题, 有限的时间、 精力和财力都向独子或独女倾斜, 产生了 “重幼轻老现象”, 这对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。
3. 随着寿命延长, 病残概率上升, 自理能力下降。 从调查情况来看, 随着生活水平的不断提高, 老年人的寿命不断延长, 与此同时, 老年人口健康状况却可能有所恶化, 患病率、 伤残率上升, 自理能力下降, 对日常护理、 生活照料和社会服务的需求不断上升。 这必将加大传统家庭的经济负担, 也可能在一定程度上导致部分年轻人消极拒养老人情绪的增加。
(二) 社区养老蓬勃发展, 但实现功能定位尚需时日
社区居家养老模式是吉林省 “9073” 养老服务格局规划设计的核心模式和吉林省社会养老服务体系的核心支撑, 主要包括依托社区和居委会建立的社区养老服务站、 日间照料中心和农村养老服务大院。 以长春市岭东社区幸福里为样板的社区居家养老服务模式已在全省各市县普遍推广, 覆盖率逐年提升。 问卷调查显示,14.6%的镇镇居民和8.8%的农村居民期望以街道社区为依托的居家养老服务更加普及。 然而, 受多种因素制约, 吉林省社区居家养老服务模式还存在以下几方面问题:
1. 受制于规模有限, 设施相对单一, 尚存安全隐患。 吉林省的社区养老服务站是由财政统一拨款在社区原有建筑内设立, 使用空间多为兼用, 专用面积一般不超过150平方米, 日间照料中心是在社区服务站基础上建设, 基本上限于增设4—6个床位, 专用面积一般不超过30平方米。 受制于有限的使用面积, 除了活动室和健身器材外, 诸如图书室、 理疗中心和餐厅等设施只能视情况建设。 同时, 房间和走廊相对紧凑的设计也增加了消防安全隐患, 值得政府及有关部门高度重视。
2. 受制于人员有限, 多为兼职服务, 管理难度较大。 此次调查的22家社区服务站 (或农村养老服务大院) 和5家日间照料中心中, 只有2家社区服务站和1家农村养老服务大院配有专职人员, 人数为1—2人, 其余均由社区工作人员兼职。 而社区和居委会工作本身又涉及诸多方面的具体工作, 兼职从事管理和服务工作自然捉襟见肘。 同时, 老年群体的健康程度、 服务需求、 性格特点等千差万别, 有限的人力要投入到多元化服务中, 管理难度自然加大。
3. 受制于资源有限, 服务项目有别, 满意程度不同。 调查显示, 社区居家养老站普遍可以提供生活起居、 上门服务以及代办服务。 有条件的地区如: 延吉市构建了 “1+n” 多元化服务网络, 实现了志愿服务、 互助服务、 加盟企业服务、 社工服务、 专业化服务等多种方式相结合的社区 “十分之服务圈”。 但也有个别老年人反映, 受制于活动室面积不能充分开展集体活动、 受制于餐饮条件期望得到营养配餐、 受制于自理能力期望定期获得专业医疗服务等情况, 反映出社会资源整合能力有待提高。
4. 受制于财力有限, 前期建设铺开, 后期维护堪忧。 吉林省社区居家养老服务站的硬件建设已经比较完善, 服务项目设置比较细化, 随之而来的问题是部分市县受制于地方财政, 尚无法建立起系统完备的社区养老服务工作模式。 目前, 主要以发放 “助老服务卡片” 的代金券方式, 提供有限的保洁和送餐服务,志愿者队伍初具规模但与老年人的实际需求契合度较低, 能否有效整合多方资源, 形成社区养老服务合力, 尚需政府加大财政扶持力度。
(三) 机构养老发展迅速, 尚需政府强化分类服务管理
目前, 吉林省各市县均严格遵照国务院和省政府要求, 制定并完善了包括土地供应、 补贴支持、 税费优惠、 投融资在内的养老产业扶持政策, 基本覆盖到位。 截至2015年末, 全省各类养老机构达到1731个, 床位总数13.52万张, 入住老人85247人; 民办养老机构1073个, 占养老机构总数的62%; 全省每千名老人拥有养老床位31张, 位居全国前列。 目前, 公立养老机构的分类服务和机构管理方面相对完善, 而部分民办社会养老机构仍面临一些主客观难题。 总结归纳如下:
1. 资金吃紧、 人力不足、 成本攀升, 迟滞机构发展步伐。 公立养老机构一般都依靠财政拨款维持运营, 但是旧房改造、 管网维护、 设备更新等临时性的大额支出, 通常需要到相关政府及部门进行申请, 流程比较繁琐、 时间跨度大、 款项落实及时性差。 民办养老机构则主要依靠各类收费维持运营, 且机构规模相对较小、 资质评价较低, 难以获得相关贷款服务, 资金压力巨大。 同时, 社会用工成本逐年攀升, 服务业招工难度加大, 持续升高的薪酬支出与日常维护支出, 导致运营成本急速增加, 在一定程度上迟滞了各类养老机构的发展步伐。
2. 消防年检、 营运许可、 补贴申领, 困扰民办机构成长。 调研发现有超过半数的民办养老机构, 受制于楼体老化、 自建房屋没有 《消防规划图》 等原因,未能通过消防年检, 因而未获得消防年检许可证, 自然不能在民政局依法办理经营许可证, 这样导致此类机构无法获得各级政府制定的产业扶持政策补贴, 无法有效缓解机构运营的资金压力。 这在一定程度上困扰着民办养老机构的健康发展, 也反映出作为公共服务的管理者, 在开展社会养老事业管理时政策应用的适应性和灵活性有待提高。
3. 扶持政策相对单一, 提供优质公共服务还需多方发力。 调查发现吉林省现阶段的社区养老服务站和日间照料中心, 建设初期由政府给予的一次性财政支持, 养老机构是按照床位情况给予一次性补贴, 均缺乏后续资金支持; 同时, 八成以上的管理者反映由于缺乏资金, 社区人员多采用兼职方式参与社区养老服务工作, 同时社会机构面临招工难和用工荒, 任务繁重、 报酬较低。 众所周知, 健全产业扶持政策、 确保公共服务精准到位, 是建设服务型政府的内涵之一, 因此, 为社会养老机构提供更加精准到位、 便捷可靠的公共服务还需政府及有关部门多方发力。
二、 对吉林省社会养老服务对象及需求的调研与分析
“供给侧” 改革的核心要义就是处于供给侧的服务提供方, 应该按照处于需求侧的服务对象的切实需求, 有针对性地自我革新与完善, 以谋求需求侧服务对象的满意。 因此, 针对养老服务对象的研究理应处于调研的首要位置。 公共服务资源配置的地区差异与城乡差异通过服务对象需求调研问卷分析可见一斑。
国家统计局吉林调查总队结合吉林省实际情况, 在全省科学确定了8市1县作为抽样框, 共选取覆盖城乡年满45周岁及以上的居民调查样本400个, 共发放调研问卷400份, 共收回问卷400份, 剔除无效样本14份, 有效问卷为386份, 有效问卷率为96.5%。 针对吉林省中老年群体养老服务对象的调研情况归纳总结如下:
众所周知, 年龄在45周岁至60周岁间的中年群体面临着工作、 健康、 社交、 赡养老人、 教育子女等诸多生活压力, 对社会养老服务的思考和感触更加深刻, 对退休后的老年生活也充满了多元化需求。 有针对性地做好这个群体的需求调研工作, 有助于更好地开展社会养老服务方面宏观政策的设计与规划。
年龄超过60周岁的老年群体主要面临着医疗、 养老、 精神慰藉等方面的难题, 对社会养老服务的需求更加实际也更加迫切。 有针对性地做好这个群体的需求调研工作, 有助于化解近期面临的主要难题, 助推 “十三五” 期间吉林省社会养老服务与管理的供给侧改革进程。
(一) 社会养老服务公共资源的配置与宣传亟待提高
受访者现居住地是否存在有组织的养老服务的问卷统计显示, 城乡差异依然明显 (见图1)。 具体包括: 一方面, 城镇地区和农村地区的受访者中分别有22.3%和49.7%的人比较肯定表示没有相关服务, 分别有34.6%和10.4%的人表示不知道是否存在此类服务。 另一方面, 城镇地区和农村地区的受访者中认为存在社区养老服务站、 社区日间照料中心和可定制居家养老服务的占比合计分别达到35.3%和30.1%, 反映出吉林省推动的 “9073工程” 已初见成效, 并在一定程度上获得了城乡居民的认可。
图1 受访者现居住地是否存在有组织的养老服务
(二) 农村受访者的养老生活支出水平普遍较低
统计显示 (见图2), 受访者的养老生活支出情况应引起一定重视。 一方面,城镇地区受访者在四个区间内的占比分别为12.2%、41.0%、32.3%和14.5%,分布更加均衡, 且月支持在600元至2400元的占比合计达到了73.3%, 支出结构呈现 “橄榄型”, 符合社会经济发展的整体预期。 另一方面, 农村地区养老生活月支出在600元以下的占比仍然高达35.4%, 这反映出农村低收入困难群体规模依然较大, 消费能力不足以支撑一定生活品质的老年生活。
(三) 城乡居民主要养老收入来源差异较大
收入来源的统计结果再次体现了因城乡就业结构不同, 而展示出的地域特征(见图3)。 一是主要收入来源差异较大, 城镇地区主要依靠自身劳动收入 (含退休后返聘或兼职收入) 和离退休金, 二者合计占比达85.2%, 而农村地区此两项合计占比仅为56.0%, 特别是依靠养老金收入的占比仅为7.0%, 较城市地区低51个百分点。 二是家庭其他成员供养依然是农村居民养老收入的首要来源,占比为30.3%, 反映出家庭成员承担的养老经济负担较重。 三是最低生活保障金仍是部分老年人养老收入来源。 城镇地区和农村地区的受访者分别有1.1%和8.1%选择该项, 可见扶贫攻坚和政府托底的步伐还需加快。
图2 受访者的养老生活支出（人/月）
图3 受访者的养老生活支出（人/月）
(四) 农村受访者现阶段月收入水平亟待提高
统计显示 (见图4), 城乡受访者现阶段的月收入水平存在几个共同特征。一是月收入3000元以下占比较高, 城镇地区和农村地区受访者在此范围内的占比达到了66.0%和95.0%, 特别是农村地区受访者中56.6%的人现阶段月收入水平在1000元以下, 体现了多数受访者现阶段收入水平普遍不高, 也预示着其退休后的物质准备还不够充分。 二是月收入在3000元至5000元之间的受访者人数占比差异巨大, 城镇地区和农村地区受访者在此范围内的占比分别为28.1%和3.8%。 三是月收入在5000元以上的群体占比相对较低, 城镇地区和农村地区受访者在此范围内的占比分别达到5.9%和1.2%。 可以看出, 尽快扶持农村地区居民实现增收致富, 是应对农村老龄化问题的关键一环。
图4 受访者的现阶段月收入水平
图5 受访者预期的养老服务方式
(五) 居家养老依然是受访者主流的养老选择
通过对受访者预期的养老服务方式统计 (见图5): 城镇地区和农村地区的受访者中选择居家养老 (与子女同住) 和居家养老 (不与子女同住) 两项的合计占比分别达到66.8%和82.5%, 同时有13.6%的城镇受访者和6.0%的农村受访者选择在家接受有组织的社区服务, 可见城镇和农村都有超过八成受访者依然选择居家养老服务模式, 居家养老依然是吉林省主流的社会养老服务选择。 另外, 城镇地区和农村地区的受访者中选择入住公立养老机构的占比分别为11.8%和8.2%, 选择入住民办养老机构的占比分别为7.8%和3.3%。
(六) 受访者的居家养老服务需求和期盼
关于居家养老服务需求的统计显示健康问题依然是受访者首要关注的核心因素 (见图6): 城镇地区受访者在健康服务、 紧急呼叫、 家政服务、 社区居委会组织的文化娱乐活动四项占比分别为27.4%、14.0%、13.8%和13.5%; 农村地区的受访者在健康服务、 紧急呼叫、 社区居委会组织的文化娱乐活动、 家政服务四项占比分别为31.8%、19.3%、13.7%和10.3%, 反映出中老年群体面对“空巢化” 问题的担忧与顾虑。 另一方面, 城镇地区受访者在代办缴费、 精神慰藉和物品代购三项占比分别为12.7%、8.7%和8.0%; 农村地区的受访者在精神慰藉、 物品代购、 代办缴费三项占比分别为8.7%、6.5%和5.0%, 反映出中老年群体在满足基本物质需求的基础上, 延伸出了更多的生活服务需求和精神文化需求。
图6 受访者对于居家养老服务的需求
(七) 城乡受访者对于机构养老心存不同顾虑
结合问卷调查和养老服务机构实地走访座谈的综合情况 (见图7): 一是服务水平、 生活条件和医护管理的占比分别达到22.9%、 17.3%和15.9%, 是决定城镇地区受访者入住养老服务机构的主要顾虑, 合计占比达到56.1%, 反映出城镇受访者更加关注日常管理与服务质量。 二是农村地区受访者针对收费标准的顾虑占比达到了19.2%, 高过城镇受访者8个百分点, 反映出价格和收费是影响农村居民选择机构养老服务的重要因素。 三是传统观念的主观拒绝和子女反对,依然是绕不开的主流话题, 城乡受访者对以上两项的占比均分别达到了20.1%和38.1%。 四是以防火防盗为核心的安全管理, 日渐成为受访者的关注点, 在城镇和农村受访者中占比分别达到了7.9%和2.6%。
图7 受访者对于接受机构养老服务的顾虑
图8 受访者能够接受的养老服务收费标准
(八) 受访者期望的养老服务收费标准较低
调查显示 (见图8), 受访者预期的养老服务收费标准与现阶段收入水平的分布情况基本趋同。 一是城镇地区月收费标准在3000元以下可以被普遍接受,即受访者选择月收费标准在3000元以下的占比达到96.0%; 农村地区受访者中有86.8%的人表示愿意接受的月养老服务收费标准在1000元以下, 部分地区占比达90.0%, 体现了大多数受访者受制于现阶段相对较低的经济承受能力, 从而向往 “物美价廉” 的养老服务。 二是城乡受访者中月收费标准超过5000元的接受群体比例很低, 城镇地区和农村地区受访者选择月收费标准在5000元以上的占比分别仅有0.4%和0.04%, 体现了受访者短时间内普遍难以接受较高的收费标准。
(九) 受访者对未来社会养老服务的期待更加理性
问卷调查和座谈走访对受访者未来社会养老服务期待的统计显示 (见图9):一是希望政府增加投入与强化管理并举, 城镇受访者对这两项选择率分别为18.5%和18.5%, 农村受访者对这两项选择率分别为28.9%和15.3%。 二是希望服务品质与价格规范同步提高, 城镇受访者对这两项选择率分别为20.2%和16.2%, 农村受访者对这两项选择率分别为17.4%和16.4%。 三是希望志愿服务和社区居家养老服务更接地气, 城镇受访者对这两项选择率分别为14.6%和10.6%, 农村受访者对这两项选择率分别为8.8%和11.4%。
图9 受访者对于社会养老服务的期望
调研结果显示, 现阶段吉林省中老年群体在社会养老服务问题方面的关注度很高。 但考虑到受访者居住地不同、 职业不同、 收入水平和受教育程度不同等差异化影响因素, 城乡居民对养老服务的需求不同, 这就要求政府进行社会养老服务体系设计与建设时, 更加 “关注多样性、 关怀差异性”。
三、 提升吉林省社会养老服务效能的几点思考
研究发现, 一方面随着吉林省人口老龄化的不断加深和家庭结构小型化、 空巢化的出现, 以及人口流动的日趋频繁, 单一依靠家庭成员代际相传的传统居家养老功能逐步弱化。 另一方面城镇地区和农村地区的受访者中均有超过八成人选择在家接受家庭成员供养和接受有组织的社区服务。 可见着力构建 “居家好、 社区强、 机构优” 的社会养老服务体系依然是政府在今后很长一段时间内需要重点攻克的公共治理课题。
(一) 加大社区居家养老服务宣传力度, 转变居民传统养老观念, 共同营造互助敬老的文化氛围
建议由民政部门牵头, 广电传媒系统参与策划, 依托街道、 社区、 居委会的组织架构, 充分发动社区老年大学、 老年协会等民间力量, 合力开展多样式、 多频次的社区居家养老服务和农村养老服务大院宣传工作。 解读相关政策、 宣传成功事例、 解答百姓疑难, 帮助老年群体尽快转变单纯依靠子女供养的传统观念,更顺畅地接受社区统一组织的社会化服务, 更迅速地融入社区老年互动生活圈,以社区为支点在全社会形成互助敬老的文化氛围。
(二) 加大政策与资金的扶持力度, 更加重视农村养老困境, 补齐农村养老服务体系建设短板
建议对已经建成并投入运行的社区居家养老服务站和农村养老服务大院开展一次摸底调查。 结合摸底情况与当前吉林省流通消费价格走势, 适当提高相关补贴标准, 确保足额准时发放到位。 尤其要提升农村地区养老服务体系建设的财政支持力度, 针对农村老年群体基数大、 病残率高、 生活保障水平低等现实问题,切实提高农村地区公共资源配置水平, 不断减少城乡差异, 确保农村老年群体能够共享社会养老服务体系建设的成果。
(三) 加大社会养老服务体系监管力度, 细化机构准入与监管机制, 全面提升社会养老服务水平
摇 建议由民政、 安监、 食药监和环保等部门组成课题组, 合力研究构筑并完善社会养老服务监管体系。 一是继续完善机构建设、 服务管理、 安全卫生、 环境监测等方面的行业标准和管理办法, 强化问责机制。 二是继续探索通过设立公益性岗位、 购买公共服务、 组织专业技能培训、 持证上岗等方式, 进一步提升养老服务队伍的稳定性和专业性。 三是继续强化以防火防盗为核心的安全管理, 以及老年群体的情绪干预与维权服务, 增强老年群体日常生活的安全感与幸福感。
(四) 依托信息化建设实现养老事业的大数据管理与应用, 推广 “医养结合冶 的服务模式, 切实解决 “看病难、 看病远冶
建议由省发改委和省卫计委牵头, 共同研究推进 “医养结合” 的社区养老服务试点。 一是以社区为支点, 构筑基层医疗服务体系, 提供定期体检、 慢性病防治和康复护理等基础医疗服务。 二是由社区和定点合作医疗单位共同为老年人建立健康档案, 共同搭建健康资料信息化管理平台。 三是合作医疗单位为符合条件的医疗机构建立卫生室, 并配备专业医护人员轮班职守, 提高医疗服务应急处置能力, 切实化解 “看病难、 看病远” 的难题。
(五) 针对收入水平差异, 倡导多层次社会养老服务机构建设, 优化审批服务管理, 推动养老事业整体良性发展
鉴于社会成员收入水平差异, 建议由省发改委会同有关部门研究, 通过引入专业公司、 学习先进经验、 扶持本地企业等方式, 进一步丰富针对不同收入水平受众群体的社会养老服务体系, 例如: 组建连锁企业, 建立联通吉林省和海南省的候鸟式季节性养老模式; 由国内知名房地产开发商建立的集社区、 居家、 文化娱乐、 健身、 医疗、 家政于一体的养老小区等。 同时, 针对民办养老机构资质审核和申领补贴等紧迫性问题, 创新工作思路, 本着 “宽进严管” 的原则, 引导和鼓励社会力量有序参与吉林省社会养老事业, 推动养老事业良性健康发展。
(六) 创新管理办法和金融产品, 拓宽投融资渠道, 营造公平投资环境, 携手民间资本合力化解资金不足的难题
一是依托地方融资平台依法依规进行养老产业金融产品创新, 如建立养老专项基金, 提高政府融资能力和用于社会养老服务事业的资金支持能力。 二是积极营造权利平等、 机会平等、 规则平等的投资环境, 更好地激发民间投资活力, 鼓励和引导民间资本参与吉林省社会养老服务事业, 实现社会养老事业资金来源的多元化, 双管齐下化解资金不足的难题。
四、 结语
构建 “以居家为基础、 社区为依托、 机构为支撑” 的社会养老服务体系框架, 既是国务院 《社会养老服务体系建设规划 (2011—2015)》 的核心要义, 更是吉林省应对人口老龄化难题的根本指导思想。
做好居家养老的基础工作、 做强社区养老的管理工作、 做优机构养老的服务工作, 早日完成吉林省独创的2020年 “9073” 养老服务规划的总目标和总布局,是不断提升吉林省社会养老服务效能的必由之路, 更是党的十八大关于 “积极应对人口老龄化, 大力发展老龄服务事业和产业” 重大决策的题中应有之义。
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