多边外交的形式与机制

二、多边外交的形式与机制

在全球化推动下，多边外交从非制度化到制度化，从以国际会议为依托到以国际组织为载体，涉及领域越来越多，波及范围越来越广，深入政治、经济、军事、科技、教育、文化等国际关系的许多领域。多边外交在实践中的表现形式各异，权力结构、决策程序、运行机制以及参与者等都存在很大差异，但概括起来无外乎多边会议外交、国际组织外交、多国峰会外交三种形式。

1.多边会议外交

多边会议也称国际会议，是指三个以上国家代表为讨论和解决利害相关问题、制定相应措施而举行的会议。国际会议在历史上有过许多名称，如公会、代表大会、会议、协商会议和讨论会等，但从本质上说并无根本区别。⁽⁹⁾会议要素包括它必须是一个群体的集会，必须有主持人，必须有一定的议事规则，必须有明确的议题，必须有一定的目的，必须有一定的结果，必须有一定的会议会期。⁽¹⁰⁾从会议形式来说，国际会议有以下十种：会议（meeting），规模可大可小、层次可高可低、可正式可非正式，如特别会议、联席会议、紧急会议等；大会（conference），较正式用词，适用范围甚广，多数国际会议用此词，比如万隆会议、雅尔塔会议等；代表大会（congress），往往由正式代表出席，且规模较大；委员会会议（com‐mittee），以审议或处理特别问题的委员会会议，比如常设委员会、专家委员会等；理事会（council），有任期的咨询和立法组织，比如联合国安理会；研讨会（symposium），主要是专题性学术会议；讲习会（seminar），具有讲授性质的研讨班；圆桌会议（round‐table），不分席次，表示平等协商的会议；专题小组讨论（panel），带有评议和答询性质的会议；论坛（forum），讨论大众所关心问题的集会。按照不同标准，国际会议还有众多存在形式，比如按照与会成员所代表的单位，可以分为政府间国际会议和非政府间国际会议；按照国际会议本身的工作任务，可以分为和平会议、政治会议、经济会议、外交会议、综合性会议等；按照地理区域，可以分为世界性会议、区域性会议等。

国际会议一直是多边外交的主要形式。以国际会议解决外交问题，最早起源于中国和希腊。在春秋时期，中国存在着各种会盟和弭兵大会，古希腊在《荷马史诗》中也有关于战争或媾和问题的盟会形式。在中世纪，从1363年到1550年存在的汉萨同盟就召集过53次大会。罗马教皇也多次召集有欧洲各国僧侣参加的“万国宗教会议”，都具有国际会议性质。⁽¹¹⁾真正具有现代意义的国际会议，当推1648年为结束三十年战争而召开的威斯特伐利亚会议。尽管此次会议并未产生会议主席，也没有组成讨论专项问题的委员会，更没有秘书处和议案通过的表决制，但开创了国家间通过多边国际会议方式处理重大和紧迫国际问题的先例。会议在礼宾礼仪的规格、代表位次、各国代表相互拜会的时间安排、哪些国家代表可以享有“阁下”的尊称、全权证书的形式和内容等都达成了妥协。其间法国皇帝代表和威尼斯代表还从事了大量斡旋外交，这些都是现代国际会议的重要制度内容。⁽¹²⁾此后，威斯特伐利亚会议所制定的一系列公约及所提出的一些新的议事规则，对各国外交和国际外交关系产生了深远影响。特别是1815年维尔纳会议后，各种国际会议日益频繁，范围也不断扩大，国际会议成为各国协调处理国家间外交关系的重要形式，以至有人将19世纪称作“国际会议世纪”。这些国际会议不仅讨论政治问题，也研究经济、宗教、国际法、国际河流航行等。参加国际会议的国家日益增加，维也纳会议有53个国家及邦参加，第二次海牙和平会议的参加者包括世界44个国家代表。今天，通过召开国际会议解决外交矛盾和纠纷已成为多边外交的一种常态，在国际政治中发挥着重要作用。

多边会议外交之所以落叶生根，最根本的是此种外交形式具有很多优点。杰夫·贝里奇概括为：会议主题集中，能够集中精力对付一个或一系列问题；相关各方都参与其中，每一方的参与对问题的解决不可或缺；不拘泥于正式礼节，许多非正式场合能培养参与各方的小团体精神；会议主席具有既得利益来推动会议成功；临时性会议具有时间压力，其闭会日期对各方会形成压力，迫使各方为防止会议失败而相互妥协；国际会议可以彰显一国地位；是对立国家表达相互敬意的微妙工具；是公开外交的实践，满足公众对外交进行监督的民主需要；共同公开签署协议，从而令达成的协议严肃化，等等。⁽¹³⁾除此之外，国际组织的大量产生，也是多边会议外交得以普及的一个重要客观因素。

作为一种外交形式，多边会议外交主要涉及以下几个问题：

一是会议的策划。每次国际会议都是一项系统工程，包括会议宗旨、名称、主题、日程、层次、时间、地点、规模、长短、费用等，需要精心策划、周密准备。特别是关于会议时间和地点的选择，经常引发国际纷争。多边外交的会期根据长短分为短会（一周以内）、中会（三周之内）、长会（超过三周）。特别国际会议的地点没有定规，需要考虑诸多因素，包括中立性、与议题的就近性、会议设施、东道国的意愿。会议如果存在对立双方，会议地点显然不能设在对立双方国家或其盟友国家。国际会议还是一个跨行业、跨部门的工作，从外事到政法，从文书到翻译，从印刷到电信，从食宿安全到娱乐旅游，无不涉及，必须通盘考虑。

二是会议的发起。国际会议只有在时机和准备成熟后才能发起，否则，一场失败的国际会议要比不举行会议还糟。国际会议可由一国发起，也可一国倡议，数国联合发起。按照一般程序，会议发起国应通过外交途径，征求有关国家对召开拟议中的会议的意见，并就会议议程、应邀请的国家和开会时间地点进行外交磋商。国际会议一般由会议所在地国家发出邀请，有时也由另一国或数国发出邀请。邀请书需附有一份拟议中程序规则草案、对代表团组成的期望和建议、所需全权代表证书样式和会议一些技术问题的若干说明。⁽¹⁴⁾不论是邀请信还是会议通知书，接获者都应根据要求作出回执反应，这是国际礼貌。一般的回执内容包括姓名、性别、年龄、国籍、职务、护照类别号码和有效期、申请签证的地点、住址和电传号码、赴会的交通工具（日期、航次）、住房要求等。主办方要及时对回执情况作追踪分析，确定关键人物是否与会、需要签证情况、抵达时间、签到安排等。只有邀请和签到手续办妥了，才能保证会议和其他活动安排顺利进行。

三是确定程序规则。国际会议是一项讲究规则的活动，需要制定一个议事程序和规则，包括开幕式、会议议程、会议位次、表决程序等，所有与会方都必须遵守大会的规则。首先，国际会议要举行一个开幕式，通常由会议所在地国家代表、发起国代表或会议推举的代表主持，主要任务是致开幕词、宣读贺电、发表政策性讲话、选举产生会议主席和各个工作机构，讨论并通过会议的程序规则以及其他事项。其次，通过会议议程。通常，会议议程在会前已由发起国与其他国家协商初步拟定，会议召开后提交全体会议通过。与会方经常在哪些议题列入议程、议程大小以及先后次序方面发生争论，可能引起外交交涉，甚至会有代表中途退出会议。再次，会议位次除非事先议定好，通常都以参加国家的英文字母次序排定，交替安排在主席的右方和左方，也可能考虑代表团的人数多少、与会代表的声誉、职务高低以及与会国家之间的关系状况等因素，当右方第一位难以取舍时，可以采取抽签或协商决定。最后，确定国际会议的表决和选举程序。国际会议的表决制度无非是两种，一种是一致表决制，另一种是多数表决制。多数表决制又分为简单多数制和绝对多数制。在投票方式上有举手表决、唱名表决、鼓掌表决、起立表决、电器表决、通信表决、秘密投票等方式。在选举中，以无记名投票方式进行，每个国家或代表团都有一票表决权。

四是组建会议机构。一般来说，各国都会按照国际会议要求派遣相应级别的与会代表，如代表团超过两人，可指定一人为首席代表，或任命代表团团长，还可配备秘书、顾问、专家、翻译和其他事务人员辅助工作。会议召开后，可根据会议规模和议题繁简，设立作为国际会议最高机构的全体代表会议、讨论具体问题的各专门委员会，委员会应指定主席、秘书和报告员。此外，现代会议外交的习惯是一个委员会中设立若干小组委员会，大会还设立总务委员会、全权证书资格审查委员会和起草委员会，秘书处负责会议中的记录、翻译、文件分发、新闻发布、付印报告、礼宾接待和行政管理等会议行政工作。此外，国际会议还会推举一名主席，往往由会议所在地国家的首席代表、会议发起国的首席代表或几个发起国的首席代表轮流担任。会议主席的职责是发表演说以阐明会议召开的宗旨和任务，宣布会议开始和会议工作机构组成及一些负责人的名单，在会议进行中指导讨论，并在会议最后宣布会议闭幕等。⁽¹⁵⁾

五是做好会议服务。为确保国际会议顺利进行，会议的主办方还要做好各种服务工作，比如会场选择、席次安排、内外布置、礼宾服务、语言服务、会议记录、安全保卫等，每一项都不能马虎大意。其中，会议记录是会议的重要材料，每次开会时由秘书做会议记录，载明会议日期、时间和地点，出席代表及其工作人员的姓名，记录讨论经过和所得结论，以及会议结束时间，并附有将提交审议的计划草案和拟定的宣言等。会议记录由所有出席国全权代表签字，主席和秘书长也必须签字，记录原件通常由会议所在地国家的政府保存。

六是做好善后工作。多边会议外交要做到善始善终，做好代表的返程安排、清理会场、结清账目、致感谢信、补送文件、会议总结、会议评价、后续行动等工作。特别是国际会议要发布正式声明，或对会议进行总结，载明大会所采取的决议和愿望，并通过举行新闻发布会、向新闻界或公众介绍会议公报以及由与会国家代表出面以记者招待会或其他方式向新闻界发布消息，以扩大国际会议的影响。这是使会议外交落到实处的重要举措。

2.国际组织外交

和多边会议外交一样，国际组织也是一个国家从事多边外交活动的重要舞台。不同的是，多边国际会议是为解决特定问题而举行的多国集会，担负的任务是临时性的，一旦任务完成，会议即宣告结束。国际组织则是具有自主行动能力的经常性组织机构，开展经常性的活动。

国际组织（IO）是指若干国家之间为实现特定目的和任务，根据共同意愿的国际条约而组成的国际团体，也有人称国际行政（IA）。它具有三个基本特征。其一，国际组织的参与主体是有关国家的政府，尽管一些组织允许非政府性的实体参加，但必须经过条约缔约国同意，国际组织的主要参加者仍然是国家。其二，国际组织的形成基础是条约和正式的国际协议。国际组织的成立和活动，都是以主权国家之间彼此同意并签订国际协议为前提，这些条约和协议规定了国际组织的宗旨、结构、职权和活动方式等内容。因此，国际组织不是所谓的“世界政府”，不能超越成员国政府对该成员国的人民直接行使职权。其三，建立在成员国主权平等的原则基础上，各成员国不论国家大小、强弱和贫富，不论其社会经济政治制度、自然条件和历史传统如何，在该国际组织中权利和义务一律平等。其四，是国际组织具有常设性，常设机构承担一系列持续的职能，是国际组织的物质表现，也是国际组织区别于国际会议的主要标志。

二战后多边外交的总趋势是不断定期化和制度化，其标志是大量政府间国际组织的建立。据统计，1909年只有213个国际组织，1951年有955个，1991年有28 200个，20世纪末达50 373个，其中政府间国际组织（IGOS）43 958个，非政府间国际组织（INGOS）6 415个。截至2006年，全部国际组织有58 859个。⁽¹⁶⁾众多国际组织按活动目的划分，有普遍性国际组织和专门性国际组织；按性质划分，有政府间国际组织和非政府国际组织；按成员国区域划分，有世界性国际组织和区域性国际组织；按职能划分，有一般性国际组织和专门性国际组织。由于国际组织既充分发挥多边临时会议外交的主要优点，又能克服其缺陷，故而多边外交日益在政府间组织的框架内有序、定期和制度化地展开。从临时国际会议外交到制度化的国际会议外交并不是偶然的，它是过去60年来国际体系所发生的巨大变化的要求和结果。具体来说，原因有四：一是具有常设机构和使命的国际组织能够组织后续的多边外交，有利于克服国际会议协议的贯彻缺乏外部监督和保障的问题，促使国家履行国际义务；二是常设国际组织比国际会议更能够对特定问题领域保持持续关注，能够不断针对出现的新问题形成新的解决方案，并加以落实；三是常设国际组织能够汇集各国知识、经验和技术，加以保存、梳理、发展，并由成员国分享，从而有助于问题的不断和长远解决；四是常设国际组织所建立的定期会议机制既可以为每次会议设定时间限度，又可防止公众对某次会议的过高期望，相关谈判也可从容有序地推进。⁽¹⁷⁾

国际组织也经历了一个结构逐渐分化和专化的过程。19世纪60年代至20世纪初建立的国际组织，机构比较简单，除设有负责处理日常事务和居中协调各成员国的秘书处外，每隔几年举行一次全体成员国大会。此种组织体系由于秘书处授权有限很难在多边外交实践中发挥有效作用。在实践中，国际组织逐渐创立了理事会，解决了国际组织在大会休会期间顺利运筹其权力职能的问题。现代国际组织大多由大会、理事会、秘书处及一些负责特别议题的专门委员会等机构组成。一是会员国大会。由所有成员国代表组成。一般说来，大会为该组织的权力机构和政策制定机构。按章程定期召开会议，必要时召开特别会议。二是理事会。通常由有限的会员代表组成，有的国际组织由全体会员国代表组成，如美洲国家组织。理事会一般为执行机构。也有不设理事会的国际组织，如欧洲议会。如理事会并非由全体会员国组成，则担任理事国的成员国多由选举产生，定期改选和轮换。理事国的遴选往往照顾各成员国所在地区而加以分配。有些国际组织的理事会根据其章程有常任理事国制度，规定常任理事国固定由几个大国担任。三是秘书处。这是国际组织日常办事机构，与各成员国保持日常联系并交换情报。四是专门委员会和特别立法、监督机构。专门委员会是国际组织为完成一定任务而设立的专门组织，成员由会员国选拔派出，或公开招聘专家、社会知名人士担任。有的国际组织还设立议会，议会由成员国议员而不是政府代表组成，如欧洲共同体的欧洲议会。国际组织议会的职能为审议、咨询和监督，并非真正立法机构。国际组织的议会代表通常由各成员国议会选举产生，欧洲共同体的议会机构由成员国公民直接投票选举。国际组织中的司法权有两种情况：有的赋予其理事会司法仲裁权限，如国际货币基金理事会即有一定的司法权限；有的国际组织设立单独法院，如联合国、欧洲共同体。国际组织的法院，由按一定标准选出的有资格的法官组成。法院可以裁决成员国之间涉及权利与义务的争端，对于该组织其他机构也起一定的咨询与监督作用。⁽¹⁸⁾各国际组织在制定基本文件或组织规章中，对其所属各机构的职能、组成、活动程序以及相互制约和协调的关系，均有明确规定。

可见，国际组织内部机构完整、体系健全，在功能上类似于一个国家，具有一定的自主能力。国际组织在条约和宗旨规定范围内，享有参与国际事务活动的独立地位，而不受国家权力的管辖。这是政府间国际组织的基本特性。《联合国宪章》第104条规定：“本组织于每一会员国之领土内，应享受于执行其职务及达成其宗旨所必需之行为能力。”因此，联合国有权同会员国及其他国际组织缔结条约或签订协定；负责召开各种立法会议，并间接参加造法性条约的形成过程；联合国机构和人员在会员国境内享有为执行其任务所必要的特权与豁免；保有及处理本组织资产的权利。当然，国际组织的权力是派生性的，来源于各国签订的条约和该组织的组织法，即使联合国组织本身，也并不是国家那样的政权机构。

由于具有一定的自主行动能力和开展外交的权力，国际组织一经产生就立即成为多边外交的重要舞台。第一，各成员国都会向国际组织派遣常驻代表和外交使团，开展多边外交。常驻国际组织的代表一般是“特命全权大使”和“常驻国际组织代表团”。常驻使团和外交官的主要任务是在国际组织内代表派遣国，按照派遣国在国际组织内的权利和义务履行职责；在国际组织内代表本国政府，就该组织正在处理或应该处理的事项阐明本国政府的立场和主张，实现本国政府的意图；了解国际组织的内外情况，及时向本国政府具报；在国际组织内开展多边外交活动，促进同其他成员国的多边和双边外交关系。⁽¹⁹⁾第二，利用国际组织作为国际讲坛的平台，阐述成员国立场和主张，与其他会员国开展各种层次的对话与合作。每个国际组织都是特定区域范围或特定问题的国际论坛，所有成员国均可按照程序自由表达本国的立场观点，讨论共同关心的国际问题，有利于塑造世界舆论和协调成员国的政策与行动。各成员国还可以从事“走廊外交”，利用多种场合与其他会员国进行各种层次的沟通、对话与合作，增进会员国之间的彼此了解。第三，积极参与国际组织的决策和各种改革进程，提升派遣国在国际组织中的地位。会员国要积极参与国际组织的议程设置，根据本国外交方针和政策，积极主张把某个问题列入国际组织议程或设法组织某个问题列入议程。同时，通过外交努力争取更多会员国的支持，在某一问题上争取有利于本国政策的决议，或选举产生派遣国中意的国际组织领导人选，在国际组织改革中争取更有利的地位和角色。比如联合国安理会的组成问题，就引发了各方的复杂博弈。第四，广泛参与国际组织对所辖问题的治理，努力获取更多的外交收益。国际组织在一定意义上充当了国际社会共同事务管理者的角色，特别是在那些专门性或技术性领域，从邮政、电讯、海事、卫生，到气象、民航、原子能、知识产权，诸如此类，全球性或区域性管理规则的制定，管理机构的建立与运作，都由相关国际组织来完成。各会员国开展国际组织外交，必须积极参与国际组织的这些治理活动，并在其中争取更有利的地位。

3.多边峰会外交

峰会是国家元首或政府首脑为了外交或宣传目的而举行的会议。⁽²⁰⁾在外交实践中，凡是涉及多国或多边国际性问题的、由各国最高领导人参加的、预计会达成某些共识或某些共同纲领性文件的国际会议都被称为峰会。近年来，多边峰会外交成为国际社会的热点。每年都有大量的多边峰会举行，日益成为各国最高领导人的重要日程。此种多边峰会既是一种非常特殊的多边外交，也是一种多边的首脑外交。

在外交实践中，存在三种类型的多边峰会外交。一是系列峰会，这是一种定期召集的一系列多边峰会外交。此种峰会外交有助于谈判严肃的话题，有助于领导人之间收集彼此情况、形成彼此之间的政治信任关系，有助于打破僵局、做成一揽子交易。总体来看，在向世界显示一些关键的对外政策问题上的欧洲团结上，欧洲理事会一直是有价值的。⁽²¹⁾二是特别峰会。这是一种围绕特定问题且始终高度明确的一次性会议。特别峰会由于问题集中，更多在公开状态下进行，缺少明晰的程序性规则。其目标十分明确，主要在于展示一种象征性的姿态而非进行深度谈判，比如象征各国共同关注某一议题，发出某种外交信号，澄清原先存在的某些误解、搜集某些重要情报等。⁽²²⁾由于特别峰会更多是为了宣传目的，故而往往运用到各种纪念典礼外交或葬礼外交上。三是高层看法交换。此种峰会形式更多是为了澄清意图，获得信息，尤其是给外交层开展持续性谈判以某种推动。在一些地区论坛之类的峰会上，此种类似“吹牛会”的看法交换可能推进进一步的谈判，甚至在某个特定点上挽救陷入僵局的谈判。

总之，如果能够精心筹备，多边峰会外交在明智的领导人手中还是有较大外交价值的，这取决于能否把握多边峰会外交的核心定位。由于峰会是各国政府首脑或元首层级的人物参加的会议，与会官员层级较高，所以会议所讨论问题达成共识的可能性较大，未来的执行更有保障。从这点来说，多边峰会外交的目标就应当是讨论大事，提出观点，表明倾向性，逐步树立其在舆论上的权威性和引导性，从而为双边和多边外交开辟新的空间。总之，多边峰会外交是一个大国塑造形象的舞台，也是各国首脑磨炼能力的平台。峰会不仅要求与会国准确认识自身及他国的利益诉求，拿出切实解决问题的诚意，也要求与会首脑展现高超谈判与沟通技巧和对于议题变化的快速反应能力。