公共外交概述

一、公共外交概述

公共外交古已有之，只不过形式比较粗糙，停留在人际传播的层次，也不像近代这样大规模地使用。在中国，早在春秋战国时期，就有所谓制造舆论、蛊惑人心等行为，成为处理邦交关系的一种重要外交工具。所谓三十六计中的反间计，其根本目的就是通过制造对方国家内部矛盾，离间政府部门官员之间的关系，创造有利于自己的局面，这些做法已经具备了公共外交的萌芽。当然，在大众传媒尚未出现之前，一国对外国公众的宣传主要依靠人际传播，即通过使节或代理人在外国公众中进行信息传播，以期影响外国公众的态度。

大众传媒出现之后，对外国公众的影响开始更多通过大众传媒进行，在形式上也定格为开展对外政治宣传。对外宣传是一个倍受关注和争议的政治传播手段。英文中的“宣传”（propaganda）最早源自1622年罗马天主教皇格列高利十五世创立的“信仰宣传委员会”（Congregation for Propaganding the Faith），当时该委员会简称“Propaganda”，意思是通过传教士使用各种文字、语言符号传播教义。宣传一词普遍使用，始于18世纪欧美资产阶级革命时期。⁽¹⁾它在西方国家为民众和学者所反感，主要是由于希特勒和戈培尔等组织的狂热宣传活动败坏了名声。人们一想到宣传，就立刻联想起德国法西斯赤裸裸的虚假宣传活动。“那个词（指propaganda），在德国人手里，已经和欺骗和讹诈联系在一起。”⁽²⁾早在1926年3月20日，纳粹党组织就在每个地方党组织建立了一个宣传小组，由那些“对我们的运动充满狂热精神的人所组成”，作为从事政治鼓动的委员会。⁽³⁾纳粹的政治宣传充分利用了仇恨、恐惧和怀疑等打击对方士气，同盟国不得不利用本国媒体进行反宣传。但在美国大多数民众心中，像战时新闻处这样的机构只能作为“以恶制恶”的权宜之计，战争结束后必须立即撤销。

不过，对外宣传受到各国政党、政府和社会组织的高度重视，成为其左右现代政治事务的强大武器。公共外交（public diplomacy）最早是美国学者和外交官使用的说法，在英国称为文化外交（culture diplomacy），主要指一国政府所从事的对外文化活动。⁽⁴⁾根据美国国会图书馆就美国国际文化项目为国会参议院外交委员会所做的一项研究表明，“公共外交”由塔夫斯大学（Tufts University）弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙·格里恩（Edmund Gullion）于1965年首次使用，后来在其教科书中将公共外交界定为：“超越传统外交范围以外国际关系的一个层面，它包括一个政府在其他国家境内培植舆论、该国国内的利益团体与另一国内的利益团体在政府体制以外的相互影响、以通讯报道为职业的人如外交官和记者之间的沟通联系，以及通过这种过程对政策制定以及涉外事务处理造成的影响。”⁽⁵⁾格里恩的界定宽泛，泛指一国政府对另一国公众的外交。显然，公共外交概念晚于公共外交实践，各国公共外交实践均可追溯到20世纪前，但接受公共外交的概念晚得多。随着公共外交概念在美国流行，世界上其他国家包括英国、加拿大、德国、日本、俄罗斯等都开始接受这一概念。

具体来说，公共外交具有四个特征。其一，公共外交必须是中央政府及其主导下的对外活动。公共外交主体必须是一国中央政府或经中央政府授权或委托的地方政府、公司、非政府组织、个人。如果没有任何政府在法律意义上的授意或参与，就不能看作公共外交的内容。其二，公共外交的对象仅仅是海外公众，不是外国政府。公共外交的目标是争取影响外国公众的态度，促进外国公众对本国历史、文化、政治、经济、社会、价值体系和内外政策等各方面的了解，培育好感。当然，不同国家由于法律规范、政治制度和社会文化不同，公众的实现形式具有多样性，公共外交更强调对那些有一定舆论影响力的公众开展外交。其三，公共外交手段是公关、传播、人文交流和援助等。开展公共外交不能借助强权压制手段，而应通过平等交流和沟通，通过非官方的联系渠道和作业平台达成相互理解和共识。通常情况下，公共外交手段并不讲究外交对等原则，而是纯粹利用商业或社会文化规则开展非官方交往，哪怕是一个国家的领导人或外交官，只要参与公共外交活动，就必须把自己置于和公众平等的地位，不能要求任何特殊性。其四，公共外交的直接目标是影响外国公众的态度，最终目的是推进本国外交政策目标的实现。公共外交的目标具有层次性，短期目的是澄清事实，提高本国在国际社会的知名度或知晓度；中期目标是传播知识，提高本国的美誉度；长期目标是塑造形象，确立价值，增强国际公众对该国的认同度，增强一个国家在国际社会的软权力。因此，公共外交必须着眼于建立良好国家形象，同时，实施公共外交不能过分追求狭隘的国家利益，其核心词是“公共的”，强调提供公共产品，赢取公共支持的合法性基础。如果片面强调追求狭隘的国家利益，公共外交和传统外交就没有什么区别了。

公共外交并不能简单地认为是公开外交。公共外交是相对于传统外交而言的，公开外交是相对于秘密外交而言的。公开外交涉及让公众了解外交内幕的一面，更在于公开政府外交行为，接受公众监督。公共外交则不然，主要意图是通过对其他国家的公众、舆论以及非政府组织开展进行和说服，通过社会力量推动政府采取有利于开展公共外交的政策。从对象来讲，公共外交的对象是外国公众，公开外交的对象是外国政府和本国民众。当然，两者也有密切联系。公开外交为公共外交创造必要的前提条件，公共外交为公开外交提供强大动力。

公共外交与传统外交不同。传统外交主要是国家之间通过专门的外交机关——大使馆和外交官——解决彼此关心的问题和争端，达成一些共同认可或遵守的协议或约定，主要是双方政府的行为互动。公共外交则另辟蹊径，超出两国政府外交的范围，把社会公众的因素纳入其中，通过做公众的舆论工作，进而影响政府外交决策的制定。

公共外交不同于外交工作中的公共事务。外交工作中的公共事务主要强调向本国公众、媒体或其他机构提供关于政府目标、政策和活动的信息，⁽⁶⁾其最重要任务是让国内民众获悉政府政策和目的，主要着眼于国内事务。公共外交强调向外国公众传播信息、交流思想、影响舆论，塑造良好的国家形象，是一个对外事务范畴。因此，外交部门对本国公众开展的活动是公共事务的范畴，可称为“外交公众化”或“外交民主化”。外交部门对国外公众开展的外交是公共外交的范畴，可称为“公共外交”，它包括由外交部门直接开展的对其他国家公众的公关外交，也包括通过媒体和其他非政府组织、个人开展的对其他国家公众的外交。

公共外交与对外宣传不同。公共外交是从对外宣传发展过来的。两者都试图对外国公众施加影响，但其理念明显不同：对外宣传常常具有进攻性、欺骗性、广播性，公共外交则更强调合作性、真实性和窄播性。此外还有民间外交这一概念。民间外交是一种非常形象的政治术语，并非一个严格的学术范畴。从外交的严格内涵来说，外交是国家特别是中央政府的主权意志表达行为，纯粹民间交往不过是民间交流，绝不是什么外交行为。一旦有中央政府意志加入其中，民间交往就转变为公共外交了。