跨国关系—国内政治分析模式

第一节　跨国关系—国内政治分析模式

在黑格尔的国家理念中，一国与其他国家必然结成一定的关系。斯宾诺莎则认为外交政策的必要性来自于国家间的无政府状态。然而，决定一国外交目标和手段的因素很多。尽管国际体系的结构性制约作用巨大，但它绝不是唯一重要的，至少同样重要的是一国政治制度的变迁。比如，自上世纪80年代中后期以来，俄罗斯的对外政策发生了巨大变化，究其根本，主要缘于国内政治天翻地覆的变化。之所以如此，是因为所有的民族国家都是由政府机构来确定和实现国家的需要、利益和目标，并研判外部环境利弊的。因此，国内政治和社会特征必然对外交政策产生影响。可以说，尽管外在的刺激因素往往提供了政策形成的时机，但国内政治发展经常是一个决定性的驱动因素，是内部因素塑造和规定了对于外在刺激的具体反应。^[3]

事实上，在国际关系理论发源地的西方，面对单一理论已经难以解释复杂局面的现实困境，已经越来越倾向于这样的基本学理假设：对外政策是国际体系和国家内部两个层面分别作用及相互作用的结果。这种研究范式被称为跨国关系—国内政治分析模式。该模式一方面关注全球政治层次上跨国行为体在国际关系中的意义；另一方面越来越重视次国家层次上的机构、集团和党派，以及政治人物的斗争、官僚政治文化、来自民间基层的压力等在国家对外政策形成中的作用。国家不再被视为一个整体单一的行为体，国际关系中的国家不再是“实心台球”，其对外行为被解读为国内各种行为体相互博弈、妥协的表现。^[4]

这种新的解释范式提示：无疑国家在国际格局中的绝对权势和相对地位能够影响国家外交政策的方向性选择，但是国内民众认知、价值判断等不断变化的观念性因素同样能够影响外交政策的进程。也就是说，国家的身份和利益不是预先给定的因素，而是国家内部力量以及国家之间相互博弈、平衡的结果。

在这里，舆论与外交发生了联系。社会舆论是公众的言论和意见，是一定时期内人们共有的思想和价值观念的具体体现。^[5]美国著名学者伯纳德·科恩在其经典著作《新闻媒介与外交政策》一书中对于“公众舆论”的定义是：“外交政策制定者政治轨道之外的环境中能作用于外交政策的一种政治力量，一种能推动、限制或者纠正决策行为的力量。”此定义比较明确地界定了公众舆论的主体，即应该是“政治轨道之外”的民众，同时客观地衡量了公众舆论的作用。舆论促成的共有观念经过渗透与蔓延会形成新的文化或对文化进行改良，而文化决定了行为体的身份、利益和行为，于是舆论的变化可以通过内化为外交决策者内心的判断标准而影响外交。在这些因素与过程的综合作用下，舆论的好恶往往成为具体外交实践传承接合的风向标。

然而，在国际社会无政府状态下，外交仍属神秘的领域，其中充满了权谋诡谲、欲取先予、欲擒故纵、欲贬先扬、以退为进、以柔制刚、以弱胜强、借力打力等掩藏本体彰显客体以达到更大利益的作法。在真相未明之前，在外交家精心设置的迷局中，公众如何能从表面乱象来感知深层次的外交操作？毫无疑问，一般公民针对外交政策的情绪性反应受单个事件的影响很大，极难把握事件背后的真相——实际上，在类似大国战争这种关系人类命运的大事上，其规模是如此之大，在细节上是如此复杂，在性质上又是如此变幻不定，以至于超出他们的能力所及。^[6]比如，根据军事科学院前副院长李际均的观点，在当前多极世界格局中，国家存亡的最大危险不是战争，而是战略误导。李际均认为美国特别擅长此道，它就是运用战略误导促成了苏联的解体：华盛顿以各种方式欺骗性地刺激苏联增加防务预算，使苏联国防费用达到惊人的程度。美国并不想部署的战略防御计划（即“星球大战”计划）是欺骗战略的主要内容，这与其他措施，包括支持波兰和阿富汗的反对派、压低石油价格使苏联主要外汇收入降低等一起作用，加深了苏联的国内政治危机。1990年，华盛顿为了遏制伊拉克在海湾地区日益上升的力量，又使用战略误导来对付萨达姆。一位美国记者透露，美国通过驻巴格达大使故意欺骗萨达姆，使他认为美国并不会在意他的扩张行为，从而诱使萨达姆入侵科威特，成骑虎难下之势。通过历史考察和引用经验教训，李际均认为，“无意识地接受敌人的战略误导，会使一个国家被打败或解体而不知道是什么原因导致这种结果。”^[7]对于这种战略误导，一般公民的情绪很容易被操纵控制，随之摇摆。的确，类似俾斯麦那样调和甚至是玩弄欧洲五强——法、奥、俄、意、英——的“五球不落”游戏，连继任者^[8]都不明白其中奥妙、缺乏萧规曹随的耐心，又如何让公众表达对看似翻云覆雨但明智有效的外交政策的支持呢？缺少知识、缺乏兴趣且易于情绪化的公众何以能够对复杂的国际事务说出值得一听的话来，从而对外交有所裨益呢？在核武器与核技术不断扩散的今天，大国能在事关国家甚至是人类命运的时候考虑公众情绪、听取公众意见吗？公众舆论是否会使国家在外交与安全事务上做出好心办坏事的蠢行呢？国家领导人需要按照公众对国内国际问题孰轻孰重的判断来分配国家资源吗？如果听任舆论发挥作用，是否会因为不能立竿见影或要求零伤亡而在采取担负重要任务的军事行动时缺乏足够耐心呢？对这些问题，如果做出了不利于公众舆论的回答，那么新的问题产生了：外交决策、外交事务何以能够拒绝像其他公共事务一样接受监督呢？拒绝民意的政治代价，领导人负担得起吗？

问题产生争论，争论引发思考。以解释和预测国家行为及互动过程为己任的国际关系理论中的不同学术流派，对此给出了很不相同却又能自圆其说的答案。在这些不同理论派别的争吵和互动中，尽管依附理论、世界体系理论和革命理论等诸多解释模式都闪烁出了智慧的火花，但对垒鲜明、理论清晰且影响重大而悠久的，仍然是建基于不同哲学基础上的自由主义（或称理想主义）和现实主义两大流派。

现实主义与理想主义的争论涉及外交政策、国际关系和治国方略的方方面面。舆论的作用是这一争论的核心之一：现实主义者认为公众舆论变化无常、缺乏理性、情感脆弱、目光短浅的特点会使外交决策偏离追求与捍卫国家利益的轨道；而自由主义则认为代表舆论是良好外交政策的必要条件，只有这样，一国的对外政策才能在防止战争方面有所助益。

之所以有此分野，是因为现实主义的国际关系观念从来就只考虑国家，几乎只对国家元首或政府首脑以及他们的各种代理人感兴趣。对于这种观念来说，除了这些活生生的象征，即这些高居普通人之上的国务活动家，便不知道还有什么人值得注意了。^[9]而自由主义传统的国际政治观念则力求摆脱这种占主导地位、过分严格地从国家间关系出发的逻辑，对群体、民族、社会和国际组织给予了同等重视，同时，对于构成这些较大实体的群众也给予了相当的关注和重视。

关于舆论与外交关系的理论争论与实践经验多源自西方国家。但是公民特点与外交操作的共性，使得这些理论与经验超越了具体的政治、历史与文化背景而具有普遍的解释力。下面两节将分别梳理自由主义者与现实主义者的理论思考。