采取措施缩小差距

第一节　采取措施缩小差距

历史与实践中舆论与外交的复杂互动表明：尽管如何看待民意在外交中的作用，不同的政治家会有不同的出发点，但在民主不断扩展的背景下，政府的权威性与代表性对于执政能力越来越重要，寻求稳定的政府通常都会重视民意。经过改革开放三十多年的发展，中国社会呈现出多元化的态势，政府职能也开始向服务型转变。在此背景下，政府尤其需要重视民意，外交也不例外，因为一些深层的社会矛盾可能因外交事件引发的不同声音而借机爆发进而影响社会的稳定。因此，作为有远见与负责任的外交决策者，在政治理念上需要把网络舆论的动向作为决策的一个变量时刻加以考虑。

对于网络舆论，国新办网络局副局长刘正荣认为，网络舆论很复杂，多数网民意见代表、反映主流社会意志，网络舆论不会偏离社会主流舆论。面对网络舆论，进行鉴别时不能只看一个网站或部分网民的言论，综合起来才能看到主流。同时，需要考察一段时期内的网络舆论，不能把一时的表象当作主流。他同时表示，中国的外事部门都比较注重网络舆论，它们将网络舆论纳入日常管理范围，及时有效地收集和分析各种动向，并通过自己的渠道及时向中央反馈，为科学合理的外交决策提供服务。同时，有关部门与中央对各种网络舆论的动向也是清楚的，渠道很畅通。^[2]

然而，仅在主观上重视网络舆论，并不会自动弥合中国外交与网络舆论的差距，必须采取其他主动措施，否则，差距仍将存在甚至会有所扩大。在全球公民社会不断发展的大背景下，这会导致公民对国家的忠诚度和身份认同降低，进而影响政府的控制力。因此，中国外交必须解决在网络空间中如何保持话语权和主导权的问题。

就此，本书提出如下获致网络舆论与中国外交良性互动的政策建议，以期对国家外交的信息收集分析能力、危机决策能力以及日常外交管理机制的优化有所助益。

1.外交人员要更加重视“公共外交”

从操作技巧上来讲，外交人员倾向于利用舆论而不是与舆论互动。他们认为，外交是一项神秘的工作，其决策需要依靠秘密、准确的信息，进行冷静的估计和判断，这样才能保证决策的成功和效率。因此，如无外在压力，政府官员与少数“精英”倾向于独占这块领地。

尽管如此，中国外交系统不少人也认识到了公共外交的重要性。外交部发言人刘建超就曾经表示，“网民的意见很值得我们重视，要使我们的表态更鲜活，更接近百姓，就需要通过公共外交等方式加强沟通，大家对背景清楚了，就会更理解我们的表态。外交需要老百姓的支持，民意也会对外交政策产生影响。但外交又不能完全迎合，因为很多内情，不直接搞外交的人们并不太清楚。所以好多事情要适当地和老百姓讲。要重视民意、妥为沟通，有人一时有误解也不能怪罪，因为这不是他们的专业，这就需要外交官与公众进行沟通，揭开外交的神秘面纱。”^[3]

长期以来，外交部高度重视与国内外媒体的沟通合作，并在这一方面做了大量卓有成效的工作。但是不可否认，在一些具体问题上，有关部门对于广大民间网络外交能力的认识和运用还是有所欠缺的，甚至在某些情况下对民间网络力量持不认可态度，以致在某种程度上有排斥和抵制的倾向。^[4]根据《中国青年报》记者袁铁成在《“公众外交”面临挑战》一文中的报道：两位长期观察国际事务的专业人士告诉记者，一方面中国外交在透明化、“平民化”方面确实做了很多事情，但是，另一方面中国公共外交依然面临诸多问题。^[5]

实际上，民众对一些外交政策的误解和不满，与有关部门忽视国内宣传和解释工作有很大关系。在涉及中国民族利益的问题上，在国际大是大非的原则问题上，中国政府从未过度妥协或放弃斗争，而是同相关国家进行了大量有理、有利、有节的外交斗争，并取得了不少重大胜利。同时，中国外交官也并非只是“温良恭俭让”，如，据印度外交官说，现在与中国同行打交道越来越难了，因为他们在谈判桌上越来越好斗，令印度官员非常不舒服。^[6]

但在过去，尤其是改革开放初期，外交部门一直埋头搞外交，忽视了与公众的沟通，致使外界不知道外交部门在干什么。现在，尽管高层很重视舆论，责任感与正视问题的勇气不断增强，权威信息也在逐步公开，但由于历史的惯性，外交部门在与公众沟通、向社会宣传的主动性与技巧性上，仍显不足。在这种情况下，出现各种想法和误解是可以理解的。

比如，在2008年缅甸发生强热带风暴灾害后，中国政府立即于5月3日向缅甸政府提供50万美元现汇援助和价值50万美元的人道主义紧急援助物资。5月8日，中国政府决定再向缅甸政府提供3000万元。24日，中国政府再次表示，将另向缅甸援助抗灾款项1000万美元。中国政府的上述做法在网络上引起了相当负面的反应。其中，一篇名为《中国政府此时援助缅甸1000万美元不合时宜》的网络文章受到热捧。^[7]

针对类似的反应，一位资深外交官说：“中国外交深受神秘之害，公众不知道外交在干什么，说我们是‘软骨头’。但是如果把神秘面纱揭开，告诉公众外交是怎么回事，就能争取公众的理解。”^[8]

因此，有必要通过教育使外交官真正践行公共外交的要求，应重用具有公关技巧的人才，时刻考虑民众的要求与呼声，注意到与民众良性互动的必要，不断改进应对媒体的技巧。涉外部门的中高层领导应亲自抓相关政策的宣传，而不是只交给有关宣传部门或人员来办，从而在整个外交圈养成将政策本身和相关舆论连为一体考虑的经验和习惯，培养出发动足够国民支持既定外交政策的能力。

2.外交人员应提高新闻执政能力

外交部门应进行更多的信息公开并提高突发事件的反应能力，在涉及重大原则性问题或民族尊严问题时，官方的反应不能过于滞后，以便为国内定调、向国际传达中国的声音。

一个政府要想在重大事件发生后影响和赢得民意，需要利用和开发现代媒体带来的软资源，制造舆论、设置议程、确立框架，从而形成自己的软力量优势，制造一个有利于政策形成和实施的支撑环境。在重大事件结束后，要勇于客观地评估传播效果：是否赢得了目标受众、潜在支持者和中间立场受众的支持，如何从中汲取经验教训，调整未来的媒体战略等，^[9]从而不断提升把对自己有利的认知传达给他人的能力。

目前，中国的网络爱国主义都是应激性的，在中国外交局势风平浪静时比较缓和，但是，一旦有突发事件作为由头，马上会在互联网上引发民众对国家利益、民族前途的思考和争论，甚至是对政府的批评。因为历史的惯性和网络舆论的瞬息万变，中国外交在信息公开与事件反馈能力上需要更进一步。

如何更大范围地进行更多外交信息的公开，已经是迫在眉睫的问题。一方面，某些网络舆论之所以会形成偏差，很大程度上是外交信息太少所致。另一方面，网络的便捷性与全球性，为某些别有用心者传播片面甚至是虚假信息、制造网络谣言打开了方便之门。他们可以借此来混淆视听，通过网络的扩张效应和放大效应引起民众情绪的高涨，鼓动中国网络舆论为政府外交制造干扰。这使政府不得不面临在短时间内作出正确外交决策的压力，从而可能危害中国内部的政治稳定与外交决策的科学性。

应对这种情况，要不断提高外交决策者的危机决策能力，另外，同样至关重要的一点就是需要及时披露真实的外交信息，让民众了解详情，抵消虚假信息的不利影响。其实，披露“不利”于我的信息未必会带来不利影响，反而可能激发国民同仇敌忾的团结精神。俄勒冈大学新闻学院院长埃里克·W.艾伦曾表示：“经常有报道说，德国人在报纸造假方面技艺高超，但他们输掉了这场战争。在1914年和1915年，英国报纸欺骗它的人民，宣传说协约国军队的状况远比实际情况要好，以图保持公众的信心。有人说这种做法差点让协约国输掉战争，因为英国人是顽强不屈的战士，越是没有希望就越是拼命死战、越打得好。事实真是这样，在‘照常营业’的废话被抛弃、普通英国人明白他们需要作出多大牺牲之后，英国人才发挥出了他们最大的潜力。”^[10]

同时，网络舆论所关注的问题多是当前国家外交中出现的热点问题，而热点舆论的特点就是变化快，跟风意识强。这削弱了外交部门进行外交议程管控的能力、缩短了外交人员反应的时间，要求决策十分果断、行动十分迅速，使其很难为解决一个具体问题而长期、深入地下工夫。要解决这个矛盾，就需要平时多留心关注网络热点，早备预案，对于网络舆论十分关注的外交事件，及时回馈、释疑解惑，避免负面影响扩散开来。

总之，要采取措施，增强信息披露与外交反馈的时效性和透明性，使国内民众能够在第一时间听见国家的声音、看到政府的动作，从而提高民众的向心力和政府权威，同时也可以平衡某些外电的片面甚至虚假报道。

3.传统媒体管理政策要与时俱进

在第一次世界大战后有人说：“真理是战争的第一个牺牲品。”在崇尚出版自由的民主体制中，事实上占支配地位的是一种对抗，即事关民族生存的国家利益和讲真话的权利之间的对抗。为了维护国家利益，政府要对发布危险消息的媒体进行审查；同时，为了触及国内外民众的精神层面和内心领域，政府又要把媒体作为宣传的喉舌——这需要媒体讲真话以保持其可信性。面对这种对抗与矛盾，任何国家的政府如果想要成功，必须找出一种在原则和效率上都适当且合法的管理政策，以在国家利益和寻求真相之间保持平衡。^[11]

中国政府也亟须解决这个问题。在新媒介环境下，传统媒体不会消失，过去的历史证明，新的传播技术并没有完全替代旧的传播技术，却引发旧的传播技术承担新的角色。比如：电视没有使广播消失，但导致了广播节目的专业化与类型化。而尽管报纸的影响力与发行量每况愈下，但在中国仍有很大的生存空间，尤其是在媒体不断进行自我改革的情况下。^[12]

然而，长期以来，就报道方式而言，由于媒体定位的原因，中国传统媒体过多地注意反映官方声音，鲜有媒体在对外事务上公开刊播有悖于政府基调的时评。“用深入浅出的语言，独特的角度，来直面事实并直言不讳”的新闻形态，一直是中国受众渴望而不可求的，这导致中国传统媒体在形成外交舆论上还差得很多。而互联网上相关的议论与建言却比比皆是，并培养出了很多好的时评作者。如果因此形成官方态度与网民舆论互不搭界的局面，将极大削弱官方媒体所期望达到的传播效果。清华大学李希光教授比较了“强国论坛”与《人民日报》在中美撞机事件发生后一个月内的消息，发现“强国论坛”中的网民并不满足于讨论官方报道的那些新闻，他们还会在论坛里张贴官方媒体没有报道的新闻故事。这一媒体行为使那些被官方媒体忽略的问题受到关注、被隐藏的话题变得透明。电子空间里谈论的话题清单不再简单地由官方媒体设置，而是经过选择生成的重构话题，这些议题的来源不仅仅包括中国媒体，同时还包括了西方的媒体。因此，“互联网带来了自由透明的信息环境，党报正在丧失控制信息的法力”。^[13]

当然，实际情况也在不断变化之中。《环球时报》宋念申认为，目前，中国有越来越多的民众对国际问题有很大的热情，为了适应这样的需求，媒体与智库产生了紧密的联系。所以媒体的影响也许在决策层有限，但在决策圈的外围影响却越来越大。越来越多靠近决策层的专家愿意通过媒体发表他们的见解、与公众交流。但是，中国传媒的发展并不够成熟，而政府对媒体的管理方式也还不够成熟。媒体在参与对外决策方面，并没有明确的定位。^[14]而且，专家的自我设限与媒体的把关，使得专家发表的见解及与公众交流时的表态，也往往是在政策限定的范围内。

“如果你不去表达自己，就必然被别人所表达。”^[15]由于中国媒体在外交报道方面所受的限制，中国的公众如果想了解更多的信息，就会去寻找不同于官方的信息源。这种现象长期以来一直存在，在中国经济大踏步走向世界的时候，西方媒体却依然垄断着国际舆论，国际话语权依旧没有改变“西强我弱”的局面。比如，很多中国人都曾经长期收听过美国之音、BBC、FRI和德国之声，或者是收听、收看海外媒体的时事新闻。实际上，由于VOA、BBC上世纪80年代在中国的广泛影响，以及自经验得来的对中国媒体报道的不信任，很多中国人，尤其是学生一直怀疑中国的外交政策是否如官方所宣传的那样。《改革年代的中国外交与安全政策的制定：1978-2000》一书的作者举例说，当她20世纪80年代中期在中国东部地区的大学校园讲学时，经常有一群群的学生围着问她关于外部世界的“可靠信息”：中国真的在卖给两伊武器吗，中国是在秘密支持南非的种族隔离制度吗等。^[16]

改革开放三十年来，中国的媒体管理政策在不断演进，逐渐地从过去的僵化、封闭不断走向开放与革新。然而，在中国经济实力跃居世界第二的背景下，中国媒体的影响力与此远远不成正比：在国际上，中国仍是“声音微弱的大国”，在“包装在话语权背后的国家利益之争”中屡屡被动；在国内，民众对媒体僵化的报道模式也非常不满，一些试图平息国内情绪的报道往往没有什么效果。

出现这种情况与国内僵化的媒体管理模式和媒体不求有功但求无过、多一事不如少一事的惯性思维有关——这直接导致新闻报道与民众的心理脱节，自说自话，效果不彰。温家宝总理在剑桥大学演讲遭干扰时，中央电视台直播画面是做了切换的。据知情人士透露，中国某媒体最初报道这一事件的稿子也曾被有关部门要求撤换，这是回避报道领导人遭遇尴尬事件的传统思维在作祟。后来有关的消息和画面得以播出，是因为得到了温总理的批准。其实，播出之后，正展现了温总理的镇定、大度与掷鞋者的卑劣、无耻。而从温总理对待这件事的态度上，也可以看出高层领导开放意识的不断增强。媒体与各管理部门应该体察到这种变化，得风气之先，而不是缩在过去经验的壁垒中寻求安全。

进行必要的政策调整和体制改革，形成政府间接影响但不直接干预媒体报道的局面，效果反而会更好。公信力强的媒体也必然会以专业精神维护国家利益，传递执政党的政策，与党和政府保持密切联系；用中国人自己的双眼来了解世界，不需要外国人帮助自己观察——西方媒体在多数事务上都是政府的得力帮手，尤其是对外事务上，它们经常发挥着把国内民众“团结在国旗下”的作用。同时，面对互联网群体极化的现象，传统媒体可以通过共同经验的灌输和共同价值的培养，促进不同群体间的沟通、妥协与理解，成为新媒体的“解毒剂”。

值得注意的是，为了贯彻2010年外宣工作会议“抓住机遇，改革创新，更加及时有力地向世界传播中国声音”的精神，中央级媒体改革的步伐在即将进入2010年之际突然提速：2009年12月28日，中央电视台打造的中国网络电视台（CNTV）正式开播，网络视频传播巨无霸横空出世；新华社主办的《财经国家周刊》隆重创刊，全体采编人员上街吆喝售卖；《人民日报》主办的时政历史半月刊《文史参考》亮相报刊亭；已经改革一年的中央人民广播电台中国之声，也选择在12月28日召开“劲锐2010”发布会，推介2010年度中国之声的全新节目策划。三天后，新华社主办的中国新华新闻电视网（CNC）在北京举行开播仪式。2010年1月1日，CNC正式上星向亚太地区和欧洲部分地区播出。同一天，《人民日报》版面从20版扩为24版——此时距上次扩版仅5个月。无疑，这是面对2008年发生的几起重大事件（“3·14”拉萨事件、“5·12”汶川地震、北京奥运会）和新媒体的迅速发展，中央媒体对在国际上获得话语权的重要意义更加重视的结果，也是对胡锦涛总书记到人民日报社考察时提出的新闻报道“必须统筹国内国际两个大局”观点的重要践行。中央媒体这种跨界发展，无疑将改变“《人民日报》办好社论，新华社发好消息，中央电视台做好电视”这种“各守一摊、各司其职”的局面。竞争才会推动发展，中央媒体的举动受到了网民的热捧。然而，平台易建，话语权难得，要达到“建设国际一流媒体、增强国际传播能力”的目标，更关键的是遵循新闻规律，内外一致，重点提升对国内受众的吸引力、获得国内民众的认可，才能增强传播效果。在这方面，半岛电视台的做法的确可资借鉴：半岛电视台由阿联酋王室出资，但不干预采编；在中东问题上，他们虽然跟西方立场不完全一样，但也不是完全反西方的，只是更多地发出阿拉伯人自己的声音。对比国内现实，中国媒体显然还有很长的一段路要走。

在这三点建议之外，霍尔斯蒂关于美国外交如何与公众舆论互动的想法也可以参考：在整个外交操作过程中，在议程设置（即应该关注哪个或哪些问题）和政策选择环节可以考虑舆论的影响，但在具体的谈判和执行环节，则需要排除舆论的干扰。运用得当，既可以获得公众舆论的支持，又可以把这种支持转化为说服外国政府的工具。同时，针对不同的外交事件也应该根据形势的不同而采用不同策略：在重大危急时刻，不要为民意的变化而动摇既定的宏观考虑与长远方针；如果要执行一项新的长期外交战略，需要寻求民意的支持；回应性和调整性的外交操作要在可行选项的选择与确定中考虑民意，选择效果良好又能获得民意支持的方案。^[17]

除了以上几点着眼于长时期的制度建设、意识培养与流程改良外，在网络舆论过于违背外交大局时，也可以通过行政命令来解决，如禁止跟帖或删除跟帖——实际上，很多国家都会运用这种简单易行、立竿见影的方法。比如，2009年2月17日前后，在中越战争30周年之际，越南一些出现在互联网上的反华言论遭到删除。但是，这是“锯箭法”^[18]，不宜多用，应该配合其他办法多管齐下，否则，有造成民间怨恨情绪的可能。