人民代表大会制度的新发展

人民代表大会制度是我国的政权组织形式。它按照民主集中制原则，在普选的基础上组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关，并且由它产生、领导和监督其他国家机关。这样的组织形式即是我国的根本政治制度。

人民代表大会制度是我国人民在长期革命斗争中创造和发展起来的。人民代表大会制度直接体现我们国家的人民民主专政的本质和政治生活的全貌，是我国实现社会主义民主的基本形式。它具有便于吸引人民群众参加国家管理；便于使国家机关联系群众、接受群众的监督；便于实现国家权力的统一，实现“议行合一”；便于适应革命和建设事业的需要等优越性。

中华人民共和国成立以来，人民代表大会制度经历了曲折的发展过程。人民代表大会制度在我国的社会主义革命和社会主义建设的伟大事业中发挥了很大的促进作用。但在“文化大革命”中，它遭受了严重的挫折和破坏。粉碎“四人帮”后，特别是党的十一届三中全会以来，发扬民主，加强法制，人民代表大会制度迅速得到恢复和正常的发展。

宪法修改草案总结了我国人民代表大会制度的历史经验，在原有的基础上对全国人大、地方各级人大、国务院以及其他国家机关作出了许多新的规定。这一宪法修改草案通过以后，将使整个人民代表大会制度得到进一步健全和完善。宪法修改草案的这些新的规范，主要有以下几个方面：

一、提高和加强了全国人民代表大会

全国人大常务委员会是全国人大闭会期间行使最高国家权力的机关，草案扩大了全国人大常务委员会的职权。首先，它规定全国人大和全国人大常务委员会行使国家立法权，制定法律和法令。这就是说，全国人大和全国人大常务委员会两者都是我们国家的立法机关。草案规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。除此之外的其他法律都由全国人大常务委员会制定和修改，同时在全国人大闭会期间，对全国人大制定的基本法律，全国人大常务委员会还有权进行部分修改和补充。其次，草案规定在全国人大闭会期间，全国人大常务委员会有权审查批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。再次，草案规定在全国人大闭会期间，全国人大常务委员会根据国务院总理的提名，有权决定各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长的任免。这些规定说明了全国人大常务委员会的职权比过去扩大了，它在整个国家机构体系中的地位和作用也比过去加强了。

宪法草案所作的这些变革，完全符合我国人民代表大会制度的实际情况。全国人大代表三千多人，每个代表都有自己专门的本职工作，全国人大每年只开一次会议，会期一般两周左右。代表如此之多，会期如此之短，需要处理的国家重大事务又十分繁重。以立法为例，随着我国政治、经济、文化的发展，需要制定的各种法律日益增多，而每立一个法，都需要反复地付出极大的工作量。如果草率从事，不作调查，不作研究，不经过从群众中来到群众中去的“实践、认识，再实践、再认识”的过程，那是立不出好法来的。又如，国民经济和社会发展计划经全国人大审查批准之后，由于我国人口众多，经济文化发展迅速，故必须根据在执行过程中随着客观情况的发展变化而加以调整，使计划更准确、更切合实际。这样的工作必须及时开展，我国的社会主义现代化建设才能顺利进行。

如何完善全国人大，过去众说纷纭。一种说法是把代表人数大幅度地减少；另一种说法是采用专职代表制；再一种说法是把会期延长；还有一种说法是采用两院制，分摊议事和工作。但这些方案对我们国家来说，是不适宜的，事实上也难以实现。现在宪法草案扩大全国人大常务委员会的权力，这是从当前实际情况出发的最为适宜的办法。其实，提高和加强全国人大常务委员会的地位和作用，在社会主义国家是早有先例的。1918年《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法》（简称苏俄宪法）曾经规定：“俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国的最高权力属于全俄苏维埃代表大会，而在代表大会闭会期间则属于全俄中央执行委员会。”同时还规定“全俄苏维埃中央执行委员会为俄罗斯社会主义联邦共和国最高立法、号令及监督机关”。根据苏俄宪法，全俄苏维埃中央执行委员会的权力甚至比我国现在的宪法草案所赋予全国人大常务委员会的权力还要大。苏俄宪法是在列宁领导下制定的，它在建立和巩固社会主义制度的斗争中起过重大的作用。列宁首创的先例，无疑是可以提供给我们在政治制度改革的进程中学习和参考的。何况宪法草案还规定，全国人大常务委员会委员长、副委员长、委员等均由全国人民代表大会选举，全国人大常务委员会作为全国人大的一部分，必须向全国人大负责并报告工作，全国人大对全国人大常务委员会的成员有罢免权。这样，就把全国人大常务委员会置于全国人大的领导与监督之下，从而保障了社会主义民主形式的完整性。

二、最高国家权力机关增设专门委员会

宪法草案明确规定了人民代表的权利，也规定专门委员会是国家权力机关内部的辅助性组织。根据我国1954年宪法，全国人民代表大会设有民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会四个常设性专门委员会。其中民族委员会和法案委员会于全国人大闭会期间受全国人大常务委员会的领导并协助全国人大常务委员会进行工作。

专门委员会就它们的工作范围与工作性质而言，只是协助全国人大及其常务委员会从事具体的业务活动，但是对于不能经常召开会议进行工作的最高国家权力机关来说，这些专门委员会的辅助作用确实是必不可少的。随着社会主义建设事业的蓬勃发展，国家权力机关的立法活动和政府的行政事务日益增多，全国人大及其常务委员会所要担负的立法工作与监督政府的任务日趋繁重。在这种情况下，迫切地需要尽可能地增设各种专门委员会才能适应新的形势，但又由于我们对于发挥专门委员会的作用问题，在过去并没有积累更多的经验，所以只能逐步增设，不宜一下子全面铺开。因此，宪法草案规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学委员会、外事委员会和其他需要设立的专门委员会。这个规定既适应我国的实际需要，又完全是从我国的具体条件出发的。

宪法草案规定全国人大设立的各种专门委员会将同时受全国人大和全国人大常务委员会的领导。这些专门委员会将进一步吸收学有专长、经验丰富的代表参加，使他们有更好的条件经常地发现问题、研究问题、提出各种建议。增设各种专门委员会，必将有助于全国人大及其常务委员会正确地处理一些专业性较强的立法工作。同时，它把全国人大开会时对政府的监督以及其他工作与闭会期间的经常性工作结合起来，使全国人大及其常务委员会的一部分工作趋于经常化、专业化。这对于增强最高国家权力机关的能力，具有重大的意义。

全国人民代表大会由代表组成，所以代表的活动及其职责至关重要。草案关于人民代表的权利问题的新内容，主要是因其代表身份而产生的某些不同于普通公民的权利，即通常所说的代表的豁免权。在这方面，我国过去的几部宪法曾经作过一些规定，并在实践中收到一定的成效。这次宪法草案又在原宪法的基础上对代表的权利增加了一项新的内容，即明确地规定了对人民代表的言论和表示意志的特殊保障。人民代表在会议期间发表言论和所作的表决不受追究，这就大大地增强了全国人民代表大会的社会主义民主性。它体现了我们的国家和人民对于代表的充分信任和支持。更为重要的是，它有助于人民代表能够更自由地履行自己的职责。

三、恢复了国家主席的建制，强化了国务院的领导体制

人民代表大会制度作为一个完整的制度，即作为政权的组织来说，它不仅包括了人民代表大会本身的组织与活动，而且也包括它所组织、领导和监督的其他国家机关。以人民代表大会为政治基础的全部国家机关是一个紧密相联的整体。如果只加强人民代表大会本身的民主集中制，而它的执行机关处于效率不高的状态，那么，人民代表大会制度的优越性，也是无法表现出来的，因此，宪法草案关于恢复国家主席与强化国务院的规定，同样标志着我国人民代表大会制度的新的发展。

从中华人民共和国成立之日起，我国就有国家主席的建制。1949年设有中央人民政府主席，领导中央人民政府委员会的工作，当时的中央人民政府委员会是合议制组织，是国家的首脑机关，而主席则是这个首脑机关的代表。1954年宪法规定设中华人民共和国主席，和全国人民代表大会常务委员会结合起来行使国家元首的职权，并由主席对外代表中华人民共和国。后来撤销了国家主席的建制，这是在“文化大革命”那种极不正常的情况下的做法。国家主席的建制撤销以后，国家元首由谁担任，对外由谁代表国家，在1975年和1978年两部宪法中都无明确规定。

十亿人口的社会主义伟大国家理应有自己的元首。宪法草案恢复国家主席的建制，明确由主席对内对外代表国家，标志着我国政治生活趋于正常化，标志着安定团结的政治局面已经恢复。设国家主席，对于整个国家工作的开展是有很大好处的。

全国人民代表大会行使国家权力的能力的加强，除了本身能够正确有效地制定法律，作出决议，决定国家的大政方针之外，还有赖于一个强有力的政府去把它们付诸实施。宪法草案在组织上改变了国务院的体制，突出了国务院总理的地位和责任；限定了国务院副总理的人数，规定了总理的任职和连任的期限。草案还规定国务院设国务委员作为国务院常务会议的组成人员，以便他们能分工管理国家的行政工作，同时还增设审计长和审计机关，以加强对各级政府和它所属的财政、金融、企业、事业单位的财政、财务收支活动进行审计监督。这些规定均是对我国国家行政机关的重大改革，它有助于精简机构，克服官僚主义，提高行政效率，从而有利于提高和加强国务院执行全国人民代表大会及其常务委员会所制定的法律和决议的能力，归根到底，使整个人民代表大会制度得到了加强。

四、健全和改善了地方各级人民代表大会和人民政府

粉碎“四人帮”以后，我们国家曾多次着手对地方各级人民代表大会和人民政府进行改革。例如在县和县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，作为本级人民代表大会的常设机关；县、不设区的市、市辖区、人民公社、镇的人民代表大会代表，由选民经过充分的民主讨论，无记名投票直接选举；将地方各级革命委员会一律改为人民政府（公社改为管理委员会）；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会有权制定与颁布地方性法规，等等。宪法草案在总结经验的基础上，肯定了这些行之有效的制度，并且以法条的形式再次加以确认。

宪法草案恢复了1954年宪法规定的乡人民代表大会和人民政府的建制，改变了我国从1958年开始实行的政社合一的体制，从而既有利于乡人民代表大会和乡人民政府专门行使国家权力，加强人民民主专政；又有利于作为经济组织的人民公社组织经济、管理生产，避免以行政手段过多地干预经济活动，以至出现过去屡见不鲜的瞎指挥现象。为了加强城乡基层政权，高度地发扬民主，新宪法草案还确认并增写了多年以来行之有效的农村村民委员会和城镇居民委员会的条款，规定居民委员会和村民委员会是基层的群众性自治组织。居民委员会、村民委员会可以下设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众意见和要求，提出建议和进行监督。这些规定对增进基层人民群众的民主生活，加强基层政权建设有极大益处。

人民代表大会制度是我国人民民主专政的组织形式，它担负着完成国家任务的重大职责。今后，全国人民的奋斗目标是逐步把我国建设成为具有现代化工业、现代化农业、现代化国防和现代化科学技术的高度民主的、高度文明的社会主义国家。这一奋斗目标已经载入宪法草案，成为全国人民的法定目标和最高行为准则。而人民代表大会制度一定能够肩负起动员人民、组织人民、同心协力去完成这一伟大目标的重任。

【注释】

[1]本文载于《政治与法律》1982年第1期，与许崇德合著。