加强农村基层政权建设的重大措施

宪法修改草案改变了目前我国农村基层政权的体制，决定恢复乡的建制，召开乡人民代表大会，建立乡人民政府。这是在农村发扬社会主义民主，加强人民民主专政的一项重大措施。

中华人民共和国成立后，我国一直保持着乡一级政权。至1958年，在人民公社化运动中，全部撤销了乡的建制，实行政社合一。20多年来，农村的社会主义事业，总的来说是得到了相当程度的发展的。但另一方面，政社合一的体制却显露了不少弊病。主要是政社合一容易产生以行政手段去指挥生产的情况，不利于集体经济的健康发展；又因为公社忙于日常生产工作，所以也不利于发挥基层政权的作用。

最近颁布的宪法修改草案决定今后实行政社分开，恢复乡政权，这是对几十年来农村基层政权工作的经验总结，广大的农村干部和社员群众对于这个重大决策反映是积极的。我们经过初步的调查研究，认为恢复乡政权有下列四点好处：

（1）有利于加强党的领导。政社分开，建立乡党委，可以更好地体现党的领导作用。过去公社党委的工作无所不包，事无大小都要书记出马。浙江农村有句口头禅：“老大难，老大难，老大出面就不难。”所以什么事都要“老大”（书记）出面，包括夫妻吵架、盖公共厕所等事都要找书记管。党委成员不能集中精力抓大事，也无法深入第一线进行系统的调查研究工作。将来农村基层体制改革以后，乡党委负责全乡的党务，全力以赴地抓党的方针政策的落实，抓党的组织建设、思想建设和政治工作；并且对政府的工作进行经常研究，对乡政府进行必要的监督；同时党委也研究经济工作，对集体经济组织进行指导和帮助，保证集体经济组织的自主权。这样党委从过去的事务圈里解脱出来，抓好大事，党的领导就能进一步加强了。

（2）有利于人民民主专政在农村基层的巩固和加强。政社合一，政权和生产由公社统管，实际上是放松和削弱了政权工作：公社在名义上设置有民政助理员、公安员、调解委员等职务，而实际情况是公社干部没有自己的专业，可以说都是管生产的干部。因为公社通常采用的是“干部分片包队”的工作方法，一个干部下队，把这一片的一切工作都包了，这些干部往往由于生产问题的重担压在头上，因此顾不上别的工作，对于政权建设更是无法考虑了。体制改革之后，国家行政工作、政法工作就有专门的政府机关来抓了。乡政府具有极大的权威从事行政管理工作，法律法令和乡人民代表大会的决议将得到切实的执行，人民的权利和社会的安定将得到更好的保证。

（3）有利于维护集体经济的自主权。实行政社合一，农村的集体经济，特别是生产队的自主权事实上得不到保证。由于经济组织和政权机构不分，因此公社往往很容易用行政手段去任意干预生产队的生产活动和其他经济活动。过去某县曾发生过强迫命令毁掉麦田的事件，某公社发生过拔掉瓜秧的事件等，都充分说明了政社不分开，公社与政权结合在一起，就不可能切实保障生产队的自主权。另外，政社分开，也有利于经济组织提高经营管理的科学性，有利于干部的专业化、知识化。过去公社领导干部由于什么事情都抓，因此他们不可能达到专业化、知识化。而体制改变之后，诸如此类的情况将得到纠正，所以它是有利于生产发展的。

（4）有利于减轻农民的负担。政社合一，农民的负担加重了，当然有些是合理的负担，例如民办教师、赤脚医生的适当补贴等；但有一些是不合理的负担，像民兵训练、计划生育、党政干部补贴、地方性的公共设施的经费等。由于政和社的财务收支混在一起，所以本来不应由农民直接负担的费用，也由社队直接扣除了。另外，政社合一使得经济组织机关化了，有的公社层次很多，部门繁杂，人浮于事。某公社有一个大队，从党支部委员、管委会成员到生产队正副队长、记工员、植保员、出纳员、保管员、赤脚医生、民办教师等共173人领取补贴。去年全大队补贴工分36400分，折合现金29120元，每个社员要负担近20元。又例如，有一个公社光是由事业经费和社办企业利润中开支的人员就达65人，加上县属编制的公社事业人员和行政干部的自行车补贴费、误餐费、水电费，以至一部分办公费都得公社开支。光这两笔费用，去年一年就支付了25400元。其他像用于挖河、造桥、修路等本来应该由地方承担的公共事业开支，在“民办公助”的口号下，也向社员摊派。今后政社分开，政府和经济组织在财务上分清，必将有利于减轻农民负担。

以上四点是我们对于政社分开的好处所作的初步说明。当然有一些同志对政社分开抱怀疑的态度，他们的想法大致有两种，一种认为，恢复乡的建制后，乡政府只是一个空架子。政府的工作仍然要通过公社，事事必须依靠公社去推行，所以认为设乡政府是徒然增加了层次。其实这种看法不对。因为将来政社分开，成立乡政府后，像1979年颁布的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第36条所规定的人民公社管理委员会的职权，必将基本上归乡政府去行使，而集体经济组织则不再具有任何带有国家政权性质的权威和职能，它的任务只是组织生产。二者的性质和职责是十分清楚的，所以乡政府成立后，不会成为空架子，也不是增多了层次。

还有一部分同志认为，恢复乡建制之后，多了一套班子，干部就要增加，国家行政开支就要增多。这种看法也是不对的。第一，乡政府建立后，将本着精简的原则，用人不会太多。第二，政社分开后，人民公社只是作为集体经济组织存在了。根据宪法草案第19条，将“由它的全体劳动者选举和罢免管理人员”。因此，我们认为，公社干部将不再是国家干部，他们不领取国家工资，只是从集体经济组织中获取报酬，所以不发生增加国家行政开支的问题。同时，这样的公社干部与原先的干部不同，原先公社的干部是拿国家固定工资的，旱涝保收，他们和公社没有直接的经济利害关系，生产抓好抓坏，不负经济责任。今后公社干部不由国家养，干部的个人收益与公社的兴旺与否发生着直接的紧密联系，他们就不会搞官僚主义，不会搞浪费，而一定会精打细算，勤勤恳恳地为社员服务了。

当然也还必须看到，现在的农村与1958年以前设立乡政权时候的情况已经有了很大的不同，何况政社合一的体制已经延续了20多年，农村的那一套管理方法、人们头脑里的观念以及各种组织之间的相互关系已经形成了很深的习惯，因此，改革起来并不是轻而易举的。同时，有一些问题，就我们作为社会科学工作者来说，也应当去作进一步的研究，以供有关部门参考。这些问题有：

（1）乡的行政区域以多大为适宜？基层的干部和群众对这个问题大体上有两种意见：一种意见是按照现在公社的规模设乡。它的优点是改起来简便，只要把现在公社机构中管政法的那一部分独立出来另组成乡政府即可。但缺点是规模过大，政府高高在上，容易脱离群众。另一种意见是以现在的生产大队或者几个大队的联合为基础建乡。小乡的优点是接近群众，便于组织选举，便于群众监督政府，发扬社会主义民主。但缺点是规模过小，力量单薄不便于兴办事业。今后到底是大乡还是小乡？应当考虑。

（2）上级政府的领导体制如何适应恢复乡政权之后的新情况？设乡的建制，不光是农村基层的事，也必然影响到上级国家机关的工作和体制。今后政社分开，县委抓乡的党委，县政府领导乡政府，但作为经济组织的人民公社，它们的日常工作由谁指导？值得研究。还有，作为县的派出机关的区公所是否应该继续设立？这也是一个问题。

（3）乡与社的关系是什么？政社分开后，乡党委应统一领导本乡范围内的政权工作和经济工作，这是没有问题的。但乡政府与公社的关系是什么？乡政府对经济组织是否可以进行行政干预？如果可以的话，那么在什么范围内干预？干预到什么程度？这些问题都值得研究。

（4）乡政权管不管企业事业？目前农民有一些顾虑，他们担心将来政社一旦分开，社办企业便要转归政府所有，或者乡政府要从社队企业中收走大部分利润，影响社员的分配和收益。而现在社队企业占公社总收入的1／3，甚至超过农业的收入。我们认为，政社分开，今后社队企业的所有权不应改变。至于乡政府能不能像城市的街道办事处那样，举办一些手工业、加工业、运输业、修理业等小型企业以及学校、医院、文化站等事业呢？如果可以举办的话，那么资金又如何筹集呢？这些问题也都是值得研究的。

（5）乡政府的编制应该多大？中华人民共和国成立初期，乡长、乡文书二三十个干部，这样精简的编制现在恐怕不够了。但目前公社机构过于庞大，正式编制有十一二人的，也有二十多人的，加上事业人员数字就相当大了。采取这样大的编制，恐怕无论如何是不行的。总之，今后乡政府的编制要根据社会主义现代化建设的需要，但仍应坚持精简的原则。

恢复乡的建制关系到巩固人民民主专政，发展社会主义经济的重大问题，也关系到在农村基层大大地发扬社会主义民主的问题。现在宪法修改草案已经作了原则性的规定，至于一系列具体的问题尚需要认真地加以研究解决。可以相信，农村基层体制的改革必然会像全国的体制改革一样搞得很好，八亿农民的积极性一定会进一步激发出来。

【注释】

[1]本文载于1982年许崇德、何华辉合著的《宪法论文集编》，与许崇德（第一作者）合著。