三权分立与议行合一的比较研究

三权分立和议行合一是资本主义国家和社会主义国家各自确立其国家机关组织与活动的指导原则。在实行对外开放、进行体制改革的时候，比较研究这两种指导原则，有助于了解它们的实质，鉴别它们的优劣，也有利于避免在改革开放中盲目引进，因而具有重大意义。

一

三权分立是资产阶级用以说明和确立其国家机关体系的组织与活动原则的学说和制度。它包括分权与制衡两项基本原则。所谓分权，是指把国家权力分为立法、行政、司法三个部分，分别由三个国家机关独立行使；至于制衡，则是指导这三个国家机关在行使权力的过程中保持一种互相牵制与互相平衡的关系。

近代的分权理论是由英国的洛克所倡导，由法国的孟德斯鸠加以发展完成的。

马克思说：“在某一国家里，某个时期王权、贵族和资产阶级争夺统治，因而，在那里统治是分享的，那里占统治地位的思想就会是关于分权的学说。”^[2]洛克和孟德斯鸠的分权学说就是英国当时实行阶级分权的君主立宪制的理论表现。为了论证英国君主立宪的合理性，洛克和孟德斯鸠运用了自然法学说的自然权利、自然法原则、人类理性的存在以及社会契约论和国家目的说，把分权学说建立在与社会契约论相结合的近代自然法学派学说的理论基础之上。

近代分权学说确立以后，随着资产阶级革命的胜利，法国人权宣言宣布凡是分权未确立的社会就没有宪法；美国宪法按照典型的三权分立原则规定国家机关的组织与活动。受法、美两国的影响，各资本主义国家宪法均以不同形式确认了三权分立原则。

分权原则经历了近三百年的实践过程，在这段时间内，它既产生了含义的变化，又遭到了事实上的冲击，还接受过理论上的挑战。

三权分立原则含义上的变化有三种表现：一是它的阶级之间的分权含义已经消逝。美、法及其他国家的资产阶级革命一般都以资产阶级取得完全胜利、独享统治权宣告终结，这些国家开始就不存在阶级之间的分权，只有阶级内部的分权。即使在英国，阶级之间的分权也已逐步消逝，只留下若干形式上的痕迹。二是增添了地方分权的含义。美国州权派首领杰斐逊主张实行地方分权，而且认为地方机关体系也应实行分权与制衡原则。杰斐逊的主张对美国宪政体制乃至对其他资本主义国家的宪政体制都产生巨大的影响。尽管现代资本主义国家的中央集权趋势已不可逆转，但从历史角度考察、从某些地方分权仍被保留下来的现实角度考察，分权原则的适用范围已经从中央扩展到地方是无可否认的。三是国家机关之间的分权与制衡表现为执政党的权力分配与协作。资本主义国家政党的发展，使国家权力受政党的控制和影响逐步加强。法国曾因此改责任内阁制为具有议会制特点的总统制，改变了运用分权原则的具体形式。同时，在一些实行责任内阁制的国家里，由于内阁总理或首相多由在议会中占据多数议席的政党党魁担任，议会与内阁的关系便超出了国家机关的范围，实质上成为政党内部的关系。

三权分立原则在实践中受到巨大冲击最明显的是行政权力的扩大。资本主义制度在经济上的发展规律是从自由竞争到集中垄断，而经济上的集中垄断反映在政治上便是要求国家权力集中。因此，行政权力的扩大已成为资本主义国家权力运用的必然趋势。以典型的三权分立形式著称的美国为例，分权形式已由宪法明确规定，制衡形式除宪法明文规定者外，另有宪法案例作为补充。但是美国总统的行政权已因其逐步扩大而凌驾于其他两权之上，如在总统与国会的关系方面，总统既可运用宪法中关于立法程序的规定作为干预国会立法的手段，也可通过诸如国情咨文等形式对国会施加压力和影响，更可通过委任立法的形式直接进行立法活动，从而在很大程度上控制着国会的立法权；同时，总统还可采用诸如紧急处分权、行政协定等形式摆脱国会对他的牵制，使自己高踞于国会之上。

三权分立原则在理论上产生的争议，主要表现为国家权力能否分割，权力分立有无确切含义等问题的争论。在美国由于司法对立法的牵制形式在宪法中没有明文规定，因此，司法审查是否合理、司法审查中遇到的政治问题应该如何处理等问题也成为争论的焦点。对于这些问题，资产阶级学者之间争论不休，各持自己的主张，各有自己的道理，但是非曲直难于分辨，争论仍须继续进行。

含义的变化、实践的冲击、理论的争议，并没有彻底摧毁三权分立原则，这个原则在资本主义国家的宪政实践中仍然起着重要作用。

再说议行合一。议行合一是社会主义国家权力机关的组织与活动原则。它的原始含义是社会主义的人民代表机关兼管立法和行政。

资产阶级启蒙思想家、法国的卢梭曾论及议行合一问题。他说：“制定法律的人要比任何人都更清楚，法律应该怎样执行和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”但是，卢梭受他的主权观念和直接民主思想的影响未能坚持他的议行合一思想。

正式提出议行合一原则的是马克思。他在《法兰西内战》一书中指出：公社不应当是议会式的，而应该是兼管立法和行政的机关。马克思的议行合一思想是总结巴黎公社的经验结果。它以巴黎公社为事实根据，是巴黎公社的理论表现。马克思的议行合一思想是建立在他的国家学说、无产阶级专政、打碎旧的国家机器的理论基础之上的。

1871年革命时期所产生的公社是法国工人阶级在巴黎市内建立的政权组织形式。当时工人政权管辖的范围比较狭窄，组织机构自然比较简单，由普选产生的公社委员会委员，多兼任一个行政部门的工作。当时革命与反革命的斗争十分激烈，各种事务均须作紧急处置，不能拖延，因而由公社制定的法律、作出的决定，往往直接由兼管有关行政部门的公社委员贯彻执行。在这种情况下，可以说巴黎公社运用议行合一的具体形式在很大的程度上是把议和行统一于公社的组织与活动之中的。

到了20世纪，俄国工人阶级取得了十月革命的胜利，建立了社会主义国家。其后有一系列的国家发生了无产阶级领导的革命，建立了人民民主的社会主义的国家政权。这些国家的政权多属全国性的政权，而且在经过一段时间的剧烈的阶级斗争之后，革命与反革命之间的阶级搏斗，已不如巴黎公社时期那样紧张激烈。在这种情况下，如果照搬巴黎公社所采取的那种议行合一的形式，仍旧把制定法律和执行法律的任务统一于人民代表机关之中，不仅没有必要，而且也不可能。照搬巴黎公社的议行合一形式，势必要遇到困难，发生混乱，因此在坚持议行合一原则的同时，在具体的运用形式方面必须有所创新、有所发展。现在，各社会主义国家实行议行合一的形式是：（一）人民代表机关既制定法律、作出决议，又组织行政机关，并领导和监督它执行法律和决议；（二）人民代表机关中的代表或议员既参与制定法律、作决议的工作，又向选出他们的选举团体或选民传达法律、决议的精神，并以自己的模范行动带领人民群众认真贯彻执行法律和决议。

议行合一原则在运用形式上的发展，是无产阶级革命和社会主义国家发展的必然结果。

二

三权分立与议行合一分属于两个对立的思想体系。其理论基础和立论目的迥然不同。

三权分立的理论基础如同前面提到过，是和社会契约论相结合的近代自然法学派学说。

洛克和孟德斯鸠都信奉近代的自然法学派的学说。洛克认为在国家产生以前，人类生活在自然状态之中。人人都有自然权利，享有生命权、财产权和自由权；个个都遵守自然法并接受理性的指导，过着合理的、美好的生活。孟德斯鸠也承认自然状态和自然法的存在，并且认为生活在自然状态下的人们之间存在着和平、寻找食物、互相爱慕、愿过共同的社会生活这四条自然法原则。

洛克和孟德斯鸠在阐述了自然权利和自然法原则后，便谈到国家的起源。洛克崇尚社会契约论。他认为自然状态中人们的自然权利后来受到少数不遵守公道和正义的人侵犯，不能始终如一地获得保护，于是人们便相约组织国家。孟德斯鸠虽不像洛克那样直接断定国家产生于人们相互协议的社会契约，但他却也认为国家起源于一条维系人心的感恩知情的纽带。这种感恩知情的纽带可以说是人们组成国家的主观愿望，而要把这种主观愿望变成现实，就必须通过相互之间的意思表示，因而也就接近于相互协议、接近于社会契约。

洛克和孟德斯鸠在论述国家起源于社会契约的基础上，谈到国家的目的。洛克认为人们相约组成国家的目的是为了保护自己的自然权利。孟德斯鸠认为一切国家都有一个共同的目的，那就是自保，除此以外，每个国家又各自有其独特的目的，而英国政制的目的则是政治自由。国家要符合它的建国的目的，在洛克和孟德斯鸠看来，必须建立权力分立的体制。

议行合一的理论基础也如同前面所说过的，是马克思主义的国家学说、无产阶级专政和打碎旧的国家机器的理论。

按照马克思主义的历史唯物主义原理，国家不产生于什么社会契约或维系人心的感恩知情的纽带，而是人类出现私有财产和阶级之后，阶级矛盾不可调和的产物。至于国家的目的，也不是什么保护自然权利或政治自由，而是由国家的阶级本质所决定，是保护掌握国家权力的统治阶级并反对统治阶级的敌人。

马克思在《法兰西内战》一书中对巴黎公社的性质作了明确的解释。他说：“按最简单的理解，这是工人阶级在他们的社会堡垒——巴黎和其他工业中心——里执掌政权的形式。”^[3]恩格斯在为《法兰西内战》1891年单行本所写的导言中指出：“近来，社会民主党的庸人又是一听到无产阶级专政就吓得大喊救命。先生们，你们想知道无产阶级专政是什么样子吗？请看看巴黎公社吧。这就是无产阶级专政。”^[4]

马克思和他的战友恩格斯论述了巴黎公社的阶级本质之后，马克思本人又单独提出了著名的打碎旧的国家机器的原理。他指出：“工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的。奴役他们的政治工具不能当成解放他们的政治工具来使用。”^[5]改变资产阶级议会制的实质以及和这种实质相联系的国家权力的运用形式，就是马克思的打碎旧的国家机器原理的具体运用。

从国家的产生、本质、目的谈到无产阶级专政，进而谈到打碎旧的国家机器。这就构成了议行合一原则赖以确立的理论基础。

以上的比较研究理应得出如下结论：三权分立原则赖以确立的理论基础在哲学体系中属于唯心主义，在国家学说中属于超阶级的国家论；而议行合一原则的理论基础则是唯物主义的，根据阶级分析认定国家本质。两种原则在理论上的根本区别和根本对立之处就在这里。

三权分立和议行合一本身所涉及的是国家机关体系的组织与活动问题，属于国家形式的范畴。由于它们所赖以确立的理论基础存在着关于国家本质的认识的差异，因而表现出来的缺点和优点也非常明显。洛克和孟德斯鸠精心研析国家权力如何分立、如何制衡，但并不把分权、制衡和国家的本质联系起来，不仅未能揭示国家权力的实质，而且还以分权、制衡的貌似公正合理的形式掩盖着国家权力的阶级实质。马克思总结的议行合一则是和无产阶级专政紧紧相联的，它和三权分立形成鲜明的对照，它使这个原则的本质昭然若揭。

三权分立原则倡导者和完成者的立论目的简单地说是为了反对封建专制主义。

洛克的主要理论活动是在英国资产阶级革命取得胜利的时期进行的。他的《政府论》下篇发表于1690年，即英国“光荣革命”胜利后颁布《权利法案》的第二年。在这部著作中，洛克力图从英国现实的君主立宪政制中探索巩固资产阶级革命胜利成果、防止封建势力复辟的途径。当英国君主立宪制已经确立，近代宪政体制、议会民主制已初具规模的时候，法国政治正趋向反动。当时法国的封建专制主义猖獗到了极点。1661年路易十四执政以后，他把国家权力集中在自己一个人手中，大言不惭地指着自己的鼻子宣称“朕即国家”。孟德斯鸠对此深恶痛绝，他决心借英国的君主立宪抨击法国的专制制度，为改变法国的政治制度制造舆论，为拯救自己的祖国找到济世良方。

为了有效地反对封建专制主义，洛克和孟德斯鸠提出了以权力约束权力的主张。他们首先认定权力具有诱惑力，往往导致掌权者进一步扩展权力和滥用权力。洛克说：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力。”^[6]孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”^[7]在这种认识的基础上，他们进一步提出限制权力的主张。洛克反对无限权力的君主制；孟德斯鸠认定“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”^[8]这样就使洛克和孟德斯鸠反对专制主义的立论目的直接表现为以权力约束权力。

至于马克思的议行合一原则的立论目的则是为了使政权组织形式服务于无产阶级专政。前面已经说过，马克思的议行合一原则是从总结巴黎公社的经验中提出来的。他在《法兰西内战》一书中指出：“公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的结果，是终于发现的、可以使劳动在经济上获得解放的政治形式。”^[9]马克思在这里既阐明了公社的性质，也指出了公社的目的。议行合一原则是由公社的性质决定的，为公社的目的服务的。

工人阶级从它的阶级本质来说，是不谋求任何特权的，从它肩负的历史使命来说，更不能被允许谋求任何特权。关于前一个论断，已由巴黎公社的实践所证明。马克思说过这样一件事情：当巴黎公社领导革命时，当普通工人在空前艰难的条件下虚心诚恳而又卓有成效地执行了管理工作，而所得报酬的最高额不及伦敦国民教育局一个秘书所得最低薪额的五分之一时，旧世界看见巴黎市政厅上空飘扬的红旗就气得发疯。^[10]这件事就足以证明工人阶级大公无私不谋求特权的本质。关于后一个论断，马克思也有所说明。他认为公社应该成为根除阶级和阶级统治赖以存在和维持的那些经济基础的工具，^[11]即成为消灭阶级、消灭国家、实现共产主义的工具。他还认定工人阶级充分认识到自己的历史使命，满怀着完成这种使命的英勇决心，能用鄙视的微笑回答资产阶级宗派主义的臆造。^[12]工人阶级理所当然地不能允许谋求任何特权。

既然工人阶级不谋求、也不允许谋求特权，就不必担心权力的滥用，没有必要以权力约束权力，实行三权分立；既然工人阶级肩负着实现共产主义的历史重任，就有必要发挥本阶级的智慧和才能，在发扬民主的基础上，集中力量管好国家，完成自己的历史使命。议行合一原则就是为适应这种需要而提出来的，其目的就是服务于无产阶级专政，完成无产阶级专政的历史任务。

从以上关于立论目的的比较研究中可以得出两点结论：一是两个原则都具有进步性，但三权分立原则的进步性只表现在反对封建专制主义方面，受一定历史局限；而议行合一原则的进步性则处于更高的境界，它不受今后的阶级、国家历史发展的限制。二是两个原则各自适应特定阶级本质国家的需要，它们不能彼此融合，也不能相互取代。

三

理论来源于实践并服务于实践。我们曾经遇到国内外同行学者、专家提出的一些有关三权分立和议行合一的实际问题。这些问题很有意义，也很有商讨解决的必要。

1986年，我们发表了《分权学说》的小册子。这本小书很荣幸地引起了国内同行学者的重视，但也有人认为联系到中国的实际其中的观点就显得有些保守。因为我们在小册子中认定三权分立属于资产阶级理论体系，它同无产阶级思想体系如同黑与白、水与火那样不能相容；我们现在的政治制度的指导原则是民主集中制、议行合一制，它和三权分立相对立、有原则区别；民主集中制、议行合一制较诸三权分立制具有无比优越性。^[13]照我们的看法，三权分立制只适用于资本主义传统。有人认为中国也可以用权力约束权力，吸取西方国家的经验，实行三权分立原则。我们不同意这种批评。

首先，我国现行宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”在我们国家里全国人民代表大会是最高国家权力机关。它体现全国人民的意志，代表全国人民统一地行使国家主权。它高踞于其他中央机关之上，不和它们分权，也不受它们制约；其他中央机关都由它产生、对它负责、受它监督。我国国家机构实行的是民主集中制、议行合一制而不是三权分立制。

其次，由于受封建主义思想的影响，我国干部中确实有极少数人存在特权思想和谋求特权的行为。但是，这种思想和行为并不是工人阶级本质的表现，也不是社会主义制度的产物。它们不像封建社会那样占踞统治地位，也不像封建社会那样被视为合法存在。我们可以用加强政治思想教育的办法肃清那种思想流毒，也可以运用法的强制力量抑制这种非法行为。我们用不着采取资产阶级那种以权力约束权力的办法，更不应该修改宪法、舍弃宪法所确立的人民代表大会制度。

近年来我们在国外访问讲学和在国内接待外国学者的过程中，一些外国专家学者曾就我国人民代表大会制度的实际运用问题向我们提出质疑。其中的一个问题是：你们的宪法规定由全国人民代表大会和它的常务委员会分别制定国家的基本法律和其他法律；同时又规定由全国人大监督宪法的实施，由全国人大常委会解释宪法、监督宪法的实施。如果全国人大和它的常委会发生错误，制定出违反宪法的法律如何纠正？

监督宪法实施的重要内容之一是对法律是否合乎宪法的原则精神和具体条款进行审查。西方国家采用三权分立原则，除少数国家建立专门机关之外，多由司法机关负责审查法律的合宪性。也就是说，西方国家多由议会制定法律、由司法机关负责审查法律是否违宪。这位外国学者是根据他们的制度进行质疑的。

要解答这个问题，除了说明我国的全国人民代表大会由各方面的优秀人物、代表人物组成，能够如实地反映和代表人民的意志之外，还应说明我国的全国人民代表大会在立法过程中是采取一些什么方式使自己制定的法律符合人民利益、符合国家宪法的。一项法律草案在全国人大和它的常委会审议通过之前，要由全国人大的工作机关在进行充分的调查研究的基础上拟定法律草案初稿，然后邀请和这项法律草案有关的实际工作者和理论工作者参加各种座谈会，提出修改意见，如此反复多次，最后形成正式的法律草案，提交全国人大或它的常委会审议、修改、通过。这种民主的立法过程给法律的正确性提供了重要保证。倘若在经过周密的调查研究、广泛地征求意见的基础上制定出来的法律仍然出现个别的违宪条款，就应该由全国人大或它的常委会加以纠正了。但这种情况是极为罕见的。

要解答这个问题，还应对两种不同的宪法监督制度进行对比分析，鉴别它们的优劣。从理论上说，卢梭认为立法权是一种主权权力，洛克也认为立法权是国家的最高权力，即使是最彻底的分权理论家，也不能否认议会是一个立法机关，也是一个代表民意的机构。按照西方国家的宪法监督制度，议会制定的法律要由司法机关对其合宪性进行审查。连西方学者也认为这是对分权原则的明显侵犯，会引起更多的违宪事件。至于我们国家的宪法监督制度则是把立法权和法律是否违宪的审查权统一交给全国人大及其常委会行使。这种制度既保持了全国人大和它的常设机构的最高国家权力机关的地位，又能避免理论上的纷繁复杂的争议，避免实践中可能出现的失误。两相比较，即可清楚地看出我们的宪法监督制度比西方国家的宪法监督制度优越。而这种优越性正是我国民主集中制、议行合一原则的优越性的具体表现形式之一。

从政治体制上说，我们坚持议行合一原则，排斥三权分立原则，反对按照三权分立原则改革我们的政治体制。但是，从政治理论的角度说，我们不应完全否定三权分立学说。正如我们在前面所说的，这个原则在反对封建专制主义的斗争中起过进步作用，它推动了资本主义生产关系的发展，促进了资产阶级民主制度的建立。它的历史功绩不宜轻易加以抹杀。同时，在当代的一些资本主义国家里，这个原则仍不失为这些国家的进步力量用来进行斗争的一种暂时手段。即使在从根本上排斥这个原则的社会主义国家里，也可借鉴其中某些具体经验加以改造利用，明确国家机关之间的内部分工，加强国家机关之间的协调配合。社会主义国家的政治体制在其建立与发展过程中，有它自己独特的根本不同于资本主义国家的理论原则。我们反对“全盘西化”，但并不拒绝吸收西方国家政治体制中可以为我所用的某些具体经验。

【注释】

[1]本文载于《法学评论》1987年第3期，与许崇德（第一作者）合著。

[2]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第52页。

[3]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第433页。

[4]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第336页。

[5]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第434页。

[6]［英］洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆1964年版，第89页。

[7]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。

[8]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。

[9]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第378页。

[10]参见《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第379页。

[11]参见《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第378页。

[12]参见《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第379页。

[13]参见何华辉、许崇德：《分权学说》，人民出版社1986年版，第6页。