论依法治市

从哲学意义上说，整体和部分是相辅相成的辩证关系，一国民主与法制建设也同此理。然而，尽管我们提出依法治国已近十年，但依法治省、依法治市，对于很多同志来说，则还是新名词。因此，把依法治市作为一项基本市策无疑具有重要意义。但依法治市的目的和核心是什么，如何才能真正实现呢？本文即想就此谈点看法：依法治市是指在一个城市的行政区域内，通过实施宪法、法律、行政法规、行政规章等，对城市的各种社会关系进行调整，从而把城市政治、经济和各项事业的管理纳入法制的轨道，为推动深化改革，加快发展社会生产力创造一个安定团结的社会环境。简言之，依法治市就是依照宪法、法律和法规等治理城市。

一、依法治市的目的在于推动改革开放，发展社会生产力

由此可见，第一，依法治市在地域上限于一个城市。但我们认为：依法治市是依法治国的具体体现，没有依法治省、依法治市等，就无所谓依法治国；第二，依法治市，一方面包括城市国家权力机关和行政机关根据宪法和地方人大以及地方人民政府组织法的规定，保证国家宪法、法律、行政法规等在本行政区域内的贯彻落实，同时另一方面也包括城市国家权力机关和行政机关根据宪法、法律的原则，结合本城市的具体情况，颁布、实施地方性法规和行政规章等；第三，依法治市涉及城市生活的各个方面。我们认为，这三个方面是依法治市的主要内涵。而提出依法治市的动机和通过依法治市所要达到的目的，则是推动、深化改革，发展社会生产力。

首先，从法律的作用看，我们认为，法律的作用可以归为两类，即专政作用和服务管理作用。在不同的历史时期，其侧重点是不一样的。在新的统治阶级掌握国家政权之际，其运用法律的目的主要在于镇压被统治阶级的反抗，巩固国家政权；随着被统治阶级力量的日趋削弱，法律则主要为组织经济、文化建设服务。就我国来说，在社会主义改造完成以前，法律的作用主要侧重于对敌对阶级实行专政；在社会主义改造完成以后，特别是随着党和国家工作重点的转移，法律的作用则主要侧重于经济方面，也就是主要在于推动社会生产力的发展，这一点在社会主义初级阶段尤为明显。

其次，从建设与法制的关系看，邓小平同志提出：搞四个现代化一定要有两手，一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。我们认为，经济建设和法制建设也是相辅相成的关系，经济建设是法制建设的基础，但法制建设是经济建设的保障。换句话说，要健全法制，必须有良好的社会物质生产条件，要发展经济、发展生产力，又必须充分运用法制手段，通过法制保障经济的稳步发展。

再次，从提出依法治市的背景看，就我们所掌握的材料，提出依法治市比较早、行动比较快的是辽宁省本溪市。但本溪市也是始于1986年。依法治国提了近十年，而依法治省、依法治市则还是近来的事。随着改革开放的深入，客观实践越来越强烈地昭示人们，只有将法制建设和经济建设一起抓，国民经济和社会生产力才能得到稳步发展，依法治国才能落到实处，社会主义民主和法制建设也才能真正得到加强和健全。可以说，是改革开放的深入，促进人们增强了对法制建设重要性的认识，从而提出依法治市的市策。

二、依法治市的核心是依法行政

行政是指行使国家权力，从事国家事务的管理活动。依法行政是指国家行政机关在进行国家事务的管理过程中都有法可依，都依法办事，使行政管理牢固地建立在法制化的基础之上。我们认为，依法治市的核心即在于依法行政，实现城市行政管理的法制化。

依法治市的核心在于依法行政，这是由城市国家行政机关的地位和作用决定的。我们认为，城市国家行政机关实际上具有双重身份，既是执行者，又是管理者。作为执行者，城市国家行政机关必须执行国家宪法，法律，行政法规和上级国家行政机关的命令、决定；同时还要执行同级国家权力机关制定的地方性法规和决议、决定。作为管理者，城市国家行政机关管理着城市政治、经济等社会生活的各个方面，它自身也有权制定行政规章等，以顺利实现这种管理。正是因为城市国家行政机关的这种双重身份，决定了它的作用。作为执行者，如果城市国家行政机关不切实贯彻执行宪法、法律、法规、决议和命令，那么，这些法律、法规等制定得再好也只能是一纸空文；作为管理者，如果在管理、调整各种社会关系中，无章可循、有章不循，势必政出多门，各自为政，造成混乱。这样，所谓管理好城市只能是一个美好的愿望。因此，只有城市国家行政机关真正实现了依法行政，依法治市才能得到贯彻落实。

另外，值得一提的是，我们有些城市国家行政机关的干部，天天在同自己的业务密切相关的各种行政管理法规打交道，脑子里大多是政策观念，而在自己主管的行政工作中，根据有关行政管理法规的规定依法办事的法制观念却不太强。在谈到依法办事时，他们立即想到的是人民法院，或者再扩大一点，联想到其他政法部门。他们认为，只有这种国家机关才是执法机关，才有严格依法办事的问题。而误认为他们自己所在的国家行政机关不是执法机关，他们自己也不是执法者。这种观念是极其错误的。我们要改革开放，要发展社会主义有计划的商品经济，因此，我们必须依法治国，而要依法治国就必须依法治省、依法治市，而要依法治市就必须依法行政。

三、实现依法治市的主要环节

我们认为，要实现行政管理的法制化，实现依法治市，必须抓好以下几个环节：

首先，必须树立“法治”观念。我们认为，所谓“法治”即指一切国家机关及其工作人员的权力来源于宪法、法律，任何人不得超越于宪法、法律之上。在力倡“依法治国”，加强社会主义民主与法制建设的今天，必须坚决厉行法治。要树立法治观念，必须要做到：第一，必须树立“法律至上”的观念。自20世纪50年代开始至今，我们在批判资产阶级“法律万能”时，将“法律至上”与“法律万能”简单地相提并论、一起批判是没有道理的，因为“法律至上”与“法律万能”二者并不是一回事。“法律万能”是指有了法律，就可以什么都不要，就可以一劳永逸，因而是绝对的、排斥其他的；而“法律至上”则是指法律所处的地位，是指在各种行为规范中，法律的地位最高。因此，对资产阶级的“法律万能”我们必须坚决批判和抛弃，但对资产阶级的“法律至上”我们则可借鉴、吸收，将其改造成为无产阶级的“法律至上”。如果在一国的各种行为规范中，不是法律的地位最高，还有其他的东西在法律之上，那么依法治国、依法治市只能是空谈。我们认为，坚持法律至上，与坚持马克思列宁主义和党的领导并不矛盾。因为我们的宪法、法律就是在马克思列宁主义指导下制定的，其内容即是党的路线、方针、政策的规范化。因此，坚持“法律至上”，实际上就是坚持了党的领导，坚持了马克思列宁主义。同时，坚持“法律至上”，也不排斥社会主义道德规范的作用。第二，必须树立行政也是执法的观念和依法行政的观念。行政也是执法，而且，国家行政机关的地位和作用决定了它们必须依法行政。

其次，要实现依法治市，不但要更新观念，而且要有法可依。宪法、法律等是依法治市中必须坚决贯彻执行的。但有许多具体的城市管理方面的工作，还有待于城市国家权力机关和行政机关根据宪法、法律赋予的职权，进行规定。在加强行政立法的同时，必须对大量已有的行政管理法规进行认真编纂、整理。由于以往忽视了这项工作，以致在城市行政管理中，规章林立、层次不清，前后左右上下往往存在矛盾，有时甚至某些主管部门自己也闹不清在它主管范围内，就某一项行政管理工作，各级有权机关这些年来到底制定、发布过哪些行政法规、行政规章？闹不清哪些是因为时过境迁，已不再适用的？哪些是虽然基本可用，但已迫切需要加以补充和修改才能继续发挥作用的？哪些是前后左右上下存在矛盾的？哪些是需要明令禁止的？等等。在这种情况下，又如何进行依法治市呢？因此，我们认为，目前的当务之急主要还在于认真整理、编纂已有的行政法规、行政规章。

再次，有法必依也很重要。目前我国法制建设过程中，还存在有法不依的现象。这一点在城市行政管理方面尤为明显。这一方面是由于有些行政规章的规定不切实际，实施起来比较困难。当然这方面的原因还不是主要的，关键还在于没有明确规定执法机构，以致有关部门相互推诿，使许多规定执行起来非常困难。比如市容管理，就涉及城市管理、治安税务、物价等许多部门，这些部门都与此有关，但到底应该由哪个部门全面管理则不明确。因此，必须明确主管的执法机构。也就是说要将市政府及其职能部门经常的管理工作与执法工作联系起来，从而将行政责任和法律责任结合起来。

最后，既有法可依，又有执法机构，如果没有相应的监督机制也难保证有法必依。监督机制主要由城市党委监督、城市国家权力机关监督和人民群众监督以及专门机构监督等组成。但必须明确的是，监督并不等于包办。因此，城市党委的监督主要是指对城市国家机关及其工作人员的工作予以检查和督促，指出存在的问题，提出改进的意见，对违反国法政纪的工作人员，建议有关方面予以处分（如属共产党员，则由党的组织予以处分；如构成犯罪，则建议司法部门予以追究）；城市国家权力机关的监督主要通过视察、检查由其产生的其他国家机关的工作、听取其工作报告，组织对特定问题的调查，办理公民来信来访，改变或者撤销其他国家机关违法和不适当的法律性文件、决定和命令，罢免国家机关工作人员等途径来实现；人民群众的监督则主要是通过批评、建议和申诉、控告、检举的形式以及各种社会监督形式实现的。此外还有国家机关内部的监督等。必须提及的是，目前在国家机构体系中已经设立的监察机构对于充分发挥监督职能有重要意义。事实上，监察机关是专门监督机构。但如何充分发挥它的作用，则还有许多工作要做。只要组成监督机制的这些监督机关、组织充分有效地运行起来。那么，我们的监督机制就能发挥重要作用，我们的依法治市也就有了切实的保障。

总之，我们认为，真正贯彻依法治市的市策，既有赖于明确依法治市的目的和核心，更新诸多传统观念；同时又有赖于健全和协调立法、执法、监督等方面的体制，从而使依法治市这一全方位、多层次的社会系统工程得到健康、顺利地运转！

【注释】

[1]本文载于《依法治市》1989年第3期，与周叶中合著。