谈中国不能实行三权分立

1986年许崇德教授和我合写的《分权学说》小册子问世以后，国内有同行专家学者评论这本小书，说它联系中国实际认定中国不能实行三权分立的观点太保守。但我仍然坚持许崇德教授和我原来的观点。下面再作一些论述。

一

所谓三权分立，简单地说是指把国家权力分为立法、行政、司法三个部门，由三个机关分别行使；这三个机关在行使权力过程中既是彼此分离独立的，又保持着一种相互牵制平衡的关系。现代资本主义国家中除瑞士之外，都采用三权分立作为国家机关的组织与活动的基本原则，只不过它们具体的分权与制衡形式不尽相同而已。

我认定在中国不能实行三权分立是因为三权分立本身存在缺陷，不能为社会主义中国所采用。

（一）三权分立学说赖以建立的理论基础属于唯心主义哲学思想体系。

三权分立学说赖以建立的理论基础是与社会契约论相结合的近代自然法学派学说。近代三权分立学说的倡导者和完成者都信奉近代自然法学派学说。洛克认为在国家产生以前人类生活在自然状态之中。人人都享有生命权、财产权、自由权等自然权利，个个都接受理性指导，遵守自然法。孟德斯鸠也承认在国家产生之前人类曾存在过自然状态和自然法。生活在自然状态下的人们存在着和平、寻找食物、互相爱慕、愿过共同生活的关于社会生活的四条自然法则。洛克和孟德斯鸠都谈到了国家的起源。洛克崇尚社会契约论，认为自然状态中的人们便相约组织国家。孟德斯鸠则认为国家的起源是人们之间存在一条维系人心的、感恩知情的纽带。他虽然没有直接主张社会契约论，但是他所谈的纽带只能说是人们组成国家的主观愿望，要把这种主观愿望变为现实，便必须有相互之间的意思表示，因而接近于相互协议、社会契约。洛克和孟德斯鸠还谈到了国家的目的。洛克认为人们相约组成国家的目的是为了保护自然权利。孟德斯鸠则认为一切国家的共同目的是自保，但各国又有其独特的目的。他认为英国政治的目的是政治自由。他们两人根据当时英国的宪政体制，认定一个国家要符合它建国的目的，必须建立像英国君主立宪制那样的权力分立体制。

洛克、孟德斯鸠所论及的自然状态、国家起源、国家目的都没有和社会物质生活条件相联系，都不符合社会经济基础决定上层建筑的历史唯物主义基本原理，这种建立在唯心主义哲学体系之上的分权理论，是我们以马克思主义作指导的社会主义国家所不能接受的。

（二）三权分立制在实际运用过程中不断遭受冲击。

自从资本主义进入垄断资本主义阶段以后，资本的集中要求国家权力的集中。议会人多嘴杂，对国家集中权力产生影响和阻碍。掌握国家权力的垄断资产阶级便把他们集中权力的欲求寄托于人员比议会要少得多的行政首脑部门。于是行政权力的不断扩大就成为资本主义国家权力运用的必然趋势。不论美国的总统、英国的首相或其他资本主义国家的行政首长，都能采取各种方式扩大行政权力。有许多事例简直是对分权制衡的讽刺。如美国宪法规定总统应时时向国会报告国务情况、条陈政策，以备审议。这一规定的原意是使国会得以牵制总统。但实践的结果是，总统的国情咨文、经济咨文等向国会的报告竟成为指导国会的立法依据，倒转过来成了总统影响和控制国会立法的手段。行政权不断扩大的结果，自然是立法、司法两权相应地日益削弱。三权分立制在资本主义国家中虽然还没有完全丧失作用，但已遭受巨大的冲击和严重的破坏。除了行政权不断扩大之外，政党政治也冲击着三权分立制。随着政党政治的发展，资本主义国家的国家机关体系之间的分权与制衡关系已演变为政党内部的权力分配、政党之间的权力分配与协作关系，甚至导致政党之间的权力斗争，进而产生政府危机、宪政体制的改变。在两党制的责任内阁制国家里，内阁首脑必然是议会多数党领袖，其立法与行政的关系实际上已演变成执政党内部的权力分配关系。在两党制的总统制国家里，总统所在的政党虽不一定是议会中的多数党，但立法与行政的关系仍然具有政党关系的性质，它表现为政党内部的权力分配、或政党之间的权力协作与权力斗争。特别是在多党制而又实行责任内阁制的国家里，由于很难有一个政党在议会中获得多数席位，不得不由几个政党联合组阁。但参与组阁的政党却往往因处理某些具体问题而发生矛盾以致互相倾轧、产生分裂。这样就容易导致议会对内阁的不信任，产生政府危机。

（三）三权分立从学说的倡立到体制的运用都不断发生争论。

洛克倡导分权理论之后，其最早的反对者是卢梭。他认为分权论者的主要谬误在于没有形成主权权威的正确概念，把主权权威所派生的东西误以为是主权权威的构成部分。在他看来，人民的公意一经宣布就构成主权行为，并且构成法律，而其他权力都只是法律的运用，不能构成主权权威。他从公意的不可分割性、主权的不可分割性的观点出发反对分权学说。卢梭的论述引起了国家权力是否可以分割的争议。直到20世纪初两位日本学者提出三权分立不是分割国家权力而是分配实现国家权力的权能或权限的观点，才勉强解决国家权力是否可以分割的争论。争论的焦点转入权力分立有无确切含义。现代美国宪法学家柯尔文在他的《美国宪法》一书中把三权分立的含义总结为四个要点。^[2]他的说明具有一定权威性。但是，另一位西方宪法学家马歇尔在他的《宪法理论》一书中却认为柯尔文的说明既不符合传统的权威著作中的标准思想，也不一定适合以往的和现行的宪法中所规定的实际情况。他认为分权概念面临着难以弥补的缺陷，并且指出了这些缺陷的要点。^[3]本文虽因篇幅关系不能详细列举他们所谈的要点，但可见权力分立的含义确实难于有一个统一的理解。在争论中最引人注目的是司法审查是否合理的问题。所谓司法审查是指司法机关通过审理案件来审查适用于该案件的法律的合宪性。它确立司法权对立法权的牵制，是三权分立在实际运用中的一个重要组成部分。可是它的合理与否却存在争议。认定其合理者的主要理由是：司法权是三权中最弱的一个，应有足以自保免受其他两权侵犯的手段；否认司法审查，让违宪的法律生效，会使立法机关超越其被授予的权限。否认其合理者的主要理由是：洛克主张立法权应受限制，但没有说它应受司法权的限制；孟德斯鸠确认司法权是三权中最弱的一个，但没有主张用司法审查加强司法权；三权的地位应该是平等的，司法审查构成否定的立法权，使司法权高踞于立法权之上，破坏了这种平等关系。

分权学说的创立、分权原则被宪法确认已有两三百年的历史。可是它的确切含义是什么，它在实际运用的某些方式是否合理却无统一认识，还在进行喋喋不休的争议。如在中国实行三权分立定会引起混乱，出现麻烦。

二

我们认为中国不能实行三权分立制，是因为它不适合中国国情。

（一）中国建立了适合自己国情的人民代表大会制度，人民代表大会制度以民主集中制、议行合一制为基本的组织与活动原则，它否定了三权分立制。

按照宪法的规定，我国的人民代表大会制度包含着以下内容：国家的一切权力属于人民；人民在民主选举的基础上选派代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为代表人民行使国家权力的机关；其他国家机关由人民代表大会产生，受它监督，向它负责；人民代表大会向人民负责。

人民代表大会制度是中国人民在中国共产党的领导下，在长期的革命斗争中创建起来的。中国人民早在20世纪20年代就在上海、湖南建立了市民大会、农民协会，出现了人民代表大会制度的萌芽形态；其后在30年代，建立了苏维埃制度；在40年代又建立了参议会制度、人民代表会议制度，为建立人民代表大会制度积累了经验；最后在1954年制定的中华人民共和国成立以来的第一部宪法中正式确认在中国实行人民代表大会制度。中国人民政权建设的历史充分证明：人民代表大会制度不是从任何其他国家抄袭的，它是中国人民革命政权建设经验的总结，是人民革命创造性的产物。这种由人民自己创建的制度扎根于人民之中，当然是符合国情的。人民代表大会制度适合中国国情，还因为这个政权组织形式方面的制度适应我国国家性质，适应人民民主专政的需要。它的这种适应性为我国产生人民代表的选举制度所保证。通过民主选举，我国的工人、农民、知识分子、人民解放军、一切爱国者以及各民族等各个方面的优秀人物和代表人物被选为人民代表，并且有适当数量的工人、农民代表体现工人阶级的领导，加强工农联盟，从而保证人民代表大会所制定的法律、作出的决议能够反映和体现以工人阶级为领导的全国人民的意志和利益。

适合我国国情的人民代表大会制度以民主集中制、议行合一制作为基本的组织与活动原则。民主集中制、议行合一制的运用保证了国家权力的统一。从国家机关的相互关系说，人民代表大会高踞于其同级的其他国家机关之上，其他国家机关均由它产生，并受它监督、向它负责。从中央和地方的关系说，我国中央和地方国家机关职权划分的重要原则之一是遵循中央的统一领导。这就说明我国地方的权力集中于各级地方人民代表大会，整个国家的权力集中于全国人民代表大会。不仅如此，民主集中制、议行合一制的运用还保证了人民权力的统一。它通过人民代表的民主选举让广大人民群众参加国家管理，它通过人民对人民代表大会的监督保证人民代表大会完全遵照人民的意志办事。这是人民代表大会制度的主要优点。由于它是由人民群众创建的，并能适应人民民主专政的需要，体现国家的阶级本质，它便成为我国的根本政治制度。

人民代表大会制度的建立，民主集中制、议行合一制的运用是对三权分立制的否定；而其所产生的优点则为三权分立所不可能具备。我们决不能舍弃一种适合国情而又具有优越性的根本政治制度，而代之以从外国引进的、陌生的制度。

（二）必须坚持和完善人民代表大会制度，中国的政治体制改革应坚持在这个制度的基础上进行，不能引进三权分立制。

人民代表大会制度在我国正式确立和实施已有三十多年的历史。这段时间内，我们国家经历了一段艰苦曲折的路程，取得了巨大的成就，也总结了一些重要的经验教训。人民代表大会制度也跟着整个国家走过了一段艰苦曲折的路程。自从党的十一届三中全会、全国人大第五届首次会议以后，我国的人民代表大会制度已经进入正常运转和充分发展的新的历史时期。在这个时期里，它不断得到完善。人民代表大会制度的新时期是同我国政治体制改革的时期同步到来的。由于四项基本原则是我国立国之本，人民代表大会制度是我国根本的政治制度，因此，我国政治体制改革的基点应该是在坚持四项基本原则的前提下，坚持人民代表大会制度。

目前，我们应该根据自己的国情，在坚持人民代表大会制度的基础上，采取进一步健全国家机关的监督机制、提高人民代表的素质、提高全民族的素质，以进一步提高和加强人民代表大会行使国家权力的能力，使之成为具有充分能力的国家权力机关。如果不顾国情，引进三权分立制，其结果必然会削弱人民代表行使的权力，必然破坏人民代表大会制度，从根本上震撼我国的根本政治制度。这是和我国政治体制改革中所应坚持的原则背道而驰的，也是全国人民绝对不能容许的。

（三）我国的封建遗毒具有不同于其他国家的特点，只能用加强政治思想教育、运用法的强制力量的方法进行整治，不能因此而实行三权分立。

有人说：三权分立学说主张以权力约束权力，以权力对抗权力，能够防止权力滥用，三权分立体制曾经起过反对封建专制主义的进步作用；中国是一个具有长期封建主义历史传统的国家，封建特权思想的影响目前仍然存在，因此应该实行三权分立，整治残存的封建遗毒。这种说法好像言之成理，实际上并不正确。

三权分立制确实因其建立了以权力约束权力、以权力对抗权力的机制，而起过反对封建专制主义、防止封建势力复辟的历史进步作用。中国确实因受封建主义的影响，至今仍在少数人中存在封建特权思想和谋求封建特权的行为。但是，中国的封建遗毒和资本主义国家建国初期的封建遗毒却有所不同。资本主义国家建国初期封建主阶级还有一定的力量，还梦想恢复自己的天堂；同时资本主义私有制和封建主义私有制一脉相承，其相互转化并不困难，特别是私有土地的转化更为容易。在这种情况下，封建主阶级复辟是可能的。而中国则已经建立了社会主义国家，社会主义制度的建立消灭了封建主阶级赖以存在的物质基础，社会主义公有制是与封建主义私有制完全不同的所有制，失去了赖以存在的物质基础的封建主作为一个阶级已被消灭。同时，我们的社会主义国家是由工人阶级领导的。工人阶级按其阶级本质和历史使命来说是不谋求特权也不容许谋求特权的。因此，封建特权思想、封建特权行为的存在被视为一种非常明显的非法存在。

中国的封建遗毒既有不同于其他国家的特点，自然也应有不同于其他国家的整治方法。历史和现实都告诉我们，中国可以用加强政治思想教育的办法整治封建特权思想，可以运用法的强制力量抑制封建特权行为。中华人民共和国成立以后，凡是加强政治思想教育的时候，封建特权思想必然受到打击。党的十三届四中全会决定办几件实事，惩治贪污腐败之后，已经收到良好的效果。但是，应该明确认识，封建遗毒的影响在我国仍然存在，加强政治思想教育，运用法的强制力量予以整治仍有其长期性和艰巨性，我们应该坚持到底，决不半途而废。

中国封建遗毒的特点也是中国国情之一，我们不能不顾国情，希图运用三权分立加以整治。三权分立之所以能够起反对封建专制主义的历史进步作用，主要是由于它建立了以权力约束权力，以权力对抗权力的国家机关运行机制。而我国的国家权力属于人民，不能采用这种运行机制。人民创造了人民代表大会制度，决定全国人民代表大会作为最高国家权力机关，人民于国家机关之外，选择了中国共产党作为领导，由中国共产党行使对国家权力的领导权。全国人民代表大会的最高权力，中国共产党的领导权两者均来自人民，体现人民权力的统一。除了接受人民的监督之外决不能接受其他任何权力的约束，更不容许其他任何权力和它们相对抗。而人民的监督则是为了使全国人民代表大会更好地行使国家权力，使中国共产党更好地行使对国家权力的领导权。

我反对在中国实行三权分立，并且认为凡是既否定四项基本原则，又盲目崇拜西方民主制度、主张全盘西化，包括引进三权分立的人都是搞资产阶级自由化，应该加以批判清算。我从原则上否定三权分立，认为在中国不能实行此制，但原则上的否定并不排斥细节问题的可取性，我国国家机关之间的分工、协调与配合仍然可以借鉴其中若干具体经验。

【注释】

[1]本文载于《法学评论》1990年第1期。

[2]参见［美］柯尔文：《美国宪法》，1968年英文版，第9～10页。

[3]参见［美］马歇尔：《宪法理论》，1980年英文版，第124页。