简论坚持和完善人民代表大会制度

坚持和完善人民代表大会制度是一个具有重大理论意义和实践作用的问题。下面就这个问题简要地谈几点看法。

一

要坚持和完善人民代表大会制度，首先要明确认识这个制度的含义及其在我国政治体制中的重要地位和作用。

我国的人民代表大会制度是以人民代表大会为主体的、由人民代表大会作国家机关体系的核心实现人民的国家权力的制度。它首先包含着全国人民代表大会和地方各级人民代表大会一套完善的内部组织系统。这个组织系统是人民代表大会制度的主体。如果没有这个主体，就不可能有人民代表大会制度。但是，人民代表大会制度不仅包含人民代表大会，它同时也包含着人民代表大会在整个国家机关体系中的地位。按照宪法的规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这就说明人民代表大会在国家机关体系中处于核心地位。此外，人民代表大会制度还包含着人民代表大会所具有的国家权力机关的性质及其所行使的国家权力的渊源。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法还规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这些规定说明人民代表大会是国家机力机关，它所行使的国家权力来自人民。

人民代表大会制度是我国根本的政治制度。我国有许多制度，诸如立法制度、行政管理制度、司法制度等，但都不如人民代表大会制度那样能够直接体现我国的人民民主专政本质，反映国家生活的全部面貌。只有人民代表大会制度才能通过它的组织与活动全面地反映我国社会各阶级在国家中的地位，体现工人阶级对国家的领导，巩固工农联盟，团结一切爱国力量，发扬社会主义民主，加强对反对派的专政。也只有人民代表大会制度才能根据国内外阶级力量对比关系和人民群众的实际需要决定国家的历史任务和大政方针，确定政治、经济、文化、社会等各方面的活动规范。同时，在我们国家里，凡是属于国家范围内的一切制度，不论是立法、行政、司法制度或者是其他什么制度，都由人民代表大会直接组建，或由它授权的机关组建并经它审查批准。而人民代表大会制度则是中国人民在中国共产党领导下在长期革命斗争中创建出来的。它是人民革命政权建设经验的总结，也是党的领导和人民群众的创造性相结合的产物。它的产生不以任何其他制度为依据，可见这个制度在我国国家范围内的各种制度中居于首要地位，是我国根本的政治制度。由此可以认定：我国目前实行政治体制改革的首要任务是在坚持人民代表大会制度的基础上，不断地完善这个制度，离开坚持和完善这项根本的政治制度，单独地进行其他政治体制方面的改革，都是舍本求末，都难以开展，更难收实效。

人民代表大会制度也是我国实行社会主义民主的基本形式。人民代表大会代表人民行使国家权力。它的代表来自人民，它在行使国家权力的过程中要向人民负责。这个制度无疑是实现人民当家作主、实现社会主义民主的一种形式。除此以外，在我国还有多种多样的实现社会主义民主的其他形式。宪法所宣布的“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”就说明了这一点。在实现社会主义民主的各种形式中，人民代表大会制度是我国实现社会主义民主的基本形式。列宁曾经说过：“彻底发展民主，找出这种发展的形式，用实践来检验这些形式等等，都是为社会革命进行斗争的任务之一。”^[2]在这里，列宁要强调发展民主形式的重要意义。我国现行宪法确认发展社会主义民主为国家的一项重要任务。就目前的实际情况而言，我国的社会主义民主已经是最高类型的民主。它在内容上的发展存在的余地不多，它的发展主要地应该是形式上的发展。由此可以认定：要完成宪法确认的发展社会主义民主的任务，必须在坚持人民代表大会制度的基础上，不断地完善这个制度。离开坚持和完善这一基本的实现社会主义民主的形式，就难以实现社会主义民主，更谈不上发展社会主义民主。

二

坚持人民代表大会制度和完善人民代表大会制度好比是同一链条上的两个紧密相连的环节。坚持是完善的前提条件，完善是坚持的预期结果。不坚持人民代表大会制度，就不可能完善这个制度，坚持人民代表大会制度，就能不断地总结经验，使之日臻完善。但是，在这两个环节中，却各有一些重要的问题必须加以解决。这里先说坚持人民代表大会制度所应重视和解决的问题。

要坚持人民代表大会制度，必须排除干扰，反对各种不利于坚持这个制度的思想和行动。目前这方面的思想和行动表现为轻视和淡化人民代表大会制度。其中危害性最大的是有人宣扬三权分立制，无视其时代局限性和阶级局限性，妄图用它取代人民代表大会制度。对此应该加以严肃的批评和有力的抨击。

三权分立制包含分权与制衡两方面的内容。所谓分权是指把国家权力分为立法、行政、司法三个部分，分别由三个国家机关独立行使；至于制衡则是指这三个国家机关在行使权力的过程中保持着一种互相牵制、互相平衡的关系。三权分立制是绝大多数资本主义国家确立的国家机关组织与活动的指导原则，它不能适用于中国。

首先，三权分立制赖以建立的理论基础在哲学体系中属于唯心主义，在国家学说中属于超阶级的国家论。它和我们以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导的国家的哲学思想体系与国家学说根本对立。

三权分立的理论基础是和近代自然法学派学说相结合的社会契约论。其倡导者洛克和孟德斯鸠都信奉近代自然法学派的学说。前者认为在国家产生之前人类生活于自然状态之中，人人享有生命、财产、自由等自然权利，个人遵守自然法并接受理性的指导。后者也承认自然状态和自然法的存在，并认定生活在自然状态下的人们之间存在着和平、寻找食物、互相爱慕、愿过共同的社会生活四条自然法原则。在谈到自然状态的结果和国家的起源时，洛克崇尚社会契约论。他认为自然状态中人们的自然权利受到不遵守理性和不遵守自然法的人的侵犯得不到保护，于是人们便相互组织国家。孟德斯鸠不像洛克那样直接断定国家产生于人们相互协议的社会契约，却认为国家起源于一条维系人心的感恩知情的纽带。而这种感恩知情的主观愿望要变成组织国家的现实，必须通过相互之间的意思表示，因而也接近于社会契约。洛克和孟德斯鸠在论述国家起源于社会契约的基础上谈到国家的目的。洛克认为人们相约组成国家的目的是为了保护他们的自然权利。孟德斯鸠认为一切国家都以自保为其共同目的，此外每个国家又各自有其独特的目的，而英国政制的目的则是政治自由。由是他们进一步认定国家要符合其建立的目的，必须建立权力分立的体制。这样就为他们倡导的三权分立制奠定了理论基础。很显然，这种理论基础十分脆弱。它的根本谬误在于：不符合历史唯物主义原理，没有从社会生产的发展变化、私有财产和阶级的出现中探索国家产生的根源，没有根据国家的阶级本质阐明国家的目的。

其次，三权分立制确立以后，在资本主义国家里，理论上出现许多争议，实践中遭受巨大冲击。如果中国采用此制必然引起混乱。

就理论而言，主要争议有国家权力能否分割、权力分立有无确切含义等。其中争议最为剧烈、延续时间最为长久的是司法审查有无道理，即司法机关对立法机关制定的法律的合宪性进行审查是否合理？肯定方的主要理由是司法权在三权中最弱最小，应赋予它以司法审查权，使之足以自保免受其他两权的侵犯。否定方的主要理由则是三权的地位和关系应是平等的，司法审查权实际上构成一种否定的立法权，它使司法权高踞于立法权之上，破坏了这种平等关系，构成对分权原则的明显侵犯。

就实践而言，三权分立制遭受的最大冲击是行政权力的扩大和政党政治的渗透。资本主义制度在经济上的发展演变规律是从自由竞争到集中垄断，而经济上的集中垄断反映到政治上便是要求国家权力集中。这时垄断资本与国家权力融合，垄断资本集团实际上操纵了国家权力。他们选择政治上的代理人时考虑到议会人多嘴杂、不易控制，而政府的领导成员较少且由政府首脑统一领导，容易操纵，于是行政部门便成为和垄断资本融合的国家权力的重点。行政权力的扩大即属必然的发展趋势。行政权力的扩大破坏了国家机关之间的分权与制衡关系，从而使三权分立制受到巨大冲击。与此同时，资本主义国家建立以后，政党在国家政治生活中的作用日益显著。这种政党政治对三权分立制起着渗透的作用。其具体表现有两个方面：第一，使国家机关体系之间的分权与制衡关系变为执政党内部的权力分配与协调关系，或政党之间为争夺国家权力而进行的各种复杂的互相斗争、倾轧，相互联合、妥协的关系。第二，使国家机关体系运用三权分立的具体形式发生变化。这种情况多发生于存在多党制而又实行责任内阁制的国家，因为这些国家的内阁难于在会议中获得稳定的多数议席，经常因议会不信任内阁导致内阁倒台，政府更替、政局不稳定。

最后，有人认为三权分立制在历史上起过反对封建专制主义的进步作用，中国封建遗毒的影响尚未彻底清除，如果采用三权分立制可以根除封建特权思想和特权行为。这种观点具有片面性，也是错误的、有害的。

分权学说对其以权力约束权力的中心思想在反对封建专制主义的斗争中起过历史进步作用；三权分立制度在确立资产阶级民主、防止封建专制主义复辟的政治实践中建立历史功勋；中国由于受封建主义的影响，还有少数人存在特权的思想和谋求特权的行为。但是，我们应该明确认识：三权分立制的进步作用具有时代局限性，它要受一定历史范围的局限；我国现行的人民代表大会制度则因实行民主集中制而处于更高境界，它的进步作用一直能够发挥到国家自行消亡之际。我们更应该充分理解：封建专制国家内封建主义特权思想和特权行为占统治地位，属于合法存在；资本主义国家只是以资本主义的特权取代了封建特权，而且这两种特权都建立在生产资料私有制基础之上，从而存在着极大的封建特权复辟的可能性。至于我们国家则是工人阶级领导的社会主义国家。工人阶级按其阶级本质和历史使命来说，是不谋求也不允许谋求任何特权的。社会主义制度下建立了占统治地位的社会主义公有制并以完全消灭私有制为根本目的。目前封建遗毒的影响尚未彻底清除，但毕竟不占统治地位，属于非法存在。在这种情况下，我们可用加强政治思想教育的办法肃清封建主义的思想流毒，运用法的强制力量制止封建主义的特权行为。我们已经建立了符合自己国情的、实行民主集中制更为优越的人民代表大会制度，决不能舍弃此制而代之以三权分立制。

三

要进一步完善人民代表大会制度，中心问题是要加强人民代表大会行使国家权力的能力。围绕着这个中心问题需要处理的事情很多，现仅就充实人民代表大会的组织机构这个问题简述于后。

我国的人民代表大会已经建立了一套较为完整的组织，为有效地开展工作奠定了基础。但是，它仍须进一步加以充实，在进一步完善原有机构的同时，增设若干机构。这里只就增设监督宪法实施的专门机构问题提点建议。

宪法的监督实施包括审查法律、法律性文件的合宪性，审查国家机关及其工作人员和全体公民的行为的合宪性，解决国家机关之间的权限争议等内容。当代世界各国监督宪法实施的机关有国家权力机关、司法机关和专门机关三种类型。我国现行宪法规定由全国人民代表大会和它的常务委员会行使监督宪法实施的职权，属于由国家机关体系行使宪法监督权的类型。我国现行的监督宪法实施体制有两大优点：一是由全国人大行使监督权符合人民民主精神，全国人大常委会也有监督权，能把监督宪法纳入经常工作，不至因全国人大闭会而中断；二是对法律、行政法规、地方性法规和其他法律性文件的合宪性审查按照宪法的规定形成了一套纵横交错的完整体系。此外，中国共产党的领导和人民群众维护宪法尊严的自觉性，更是我国监督宪法实施的突出特点和优点。但是，尽管如此，仍有完善现行监督宪法实施体制、增设专门机关的必要。新时期以集中力量进行社会主义现代化建设为根本任务，全国人大和它的常委会面临着繁重的立法任务。在这种情况下，将法律和法律性文件的合宪性审查工作交由专门的宪法监督机关，对于减轻最高国家权力机关系统的工作压力，可能是较为有利的。新时期的一个重要特点是实行改革开放。我国现行宪法体现了改革开放精神，规定了国家实行改革开放方针所应遵循的原则和重要条款。我们的改革开放工作毫无疑问应在宪法规定的范围内进行。但改革开放工作的进程十分复杂，其中许多具体活动是否符合宪法须由监督宪法实施的机关作出权威解释，才能决定是否可以继续进行；同时，改革开放又是开拓性很强的工作，其中有些活动虽在宪法中没有明文规定作为依据，但行之有效，能够促进社会主义建设事业的发展，甚至对宪法的补充修订起着推动作用。如我国宪法关于土地问题、私营经济问题的修改补充规定，即是在总结这类活动的经验基础上产生出来的。然而这类活动的合宪性也应由监督宪法实施的机关进行解释，予以确认。在全国人大和它的常委会立法任务极为繁重的情况下，增设专门机关审查实行改革开放方针中各种具体活动的合宪性也很有必要。此外，其他关于国家机关及其工作人员和全体公民的行为的合宪性审查、国家机关之间权限争议的解决，也都十分繁杂，更有必要增设监督宪法实施的专门机关。

至于专门机关的名称可采用“宪法委员会”；其隶属关系可从属全国人大及其常委会；其组成人员可由全国人大选举产生并可聘任少数法学专家；其职权专管属于监督宪法实施的各项工作。这样就既能保持我国原有宪法的监督体制的优点，又可加强监督宪法实施的实际工作，从而进一步维护宪法权威，提高人民代表大会制度的效能。专门机关的设立还有一个立法技术问题，根据世界各国经验，可在宪法中设置专门章节或专门条款加以规定，就我国情况而论以只设专门条款为宜。可以考虑在宪法第69条与第70条之间，增设一条“全国人民代表大会设立宪法委员会主管监督宪法实施工作；宪法委员会受全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的领导，其组成、职权、工作程序由法律规定。”这样既不增加很多宪法条文，又不和宪法关于全国人大和它的常委会行使监督宪法实施职权的规定相冲突。这样的建议，似应具有可行性。

四

中国共产党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证。离开党的领导就不可能坚持人民代表大会制度，更不可能完善人民代表大会制度。

我国宪法确认了中国共产党在中国革命和建设事业中的领导作用；它宣布了我国坚持四项基本原则；它规定了工人阶级是我们国家的领导阶级。宪法所宣布的坚持四项基本原则以坚持党的领导为核心；宪法所规定的工人阶级领导通过工人阶级的先锋队共产党来实现。所有这些都说明党对国家的领导是一项坚定不移的宪法原则。由于国家的职能主要是通过国家机关实现的，因此，党对国家的领导主要是对国家机关的领导。这就决定着中国共产党对人民代表大会制度的领导也是一项坚定不移的宪法原则。

党对人大制度的领导的实质，是把党的意志变为国家意志，即通过对人民代表大会制度的领导把党的路线、方针、政策变为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会制定的法律和决议。这种意志转化的过程，有它特定的严格要求。首先，它要求被转化的意志具有正确性；同时，它要求转化的程序具有合理性。

关于被转化的意志的正确性：国家意志通过党的领导由党的意志转化而来，它的正确与否完全取决于党的路线、方针、政策是否正确。历史证明，中国共产党是一个伟大的、光荣的、正确的党。由于党的路线、方针、政策正确，我国的人民代表大会制度才得以正常运转并逐步发展，才能表示出正确的国家意志，我国的革命和建设事业才能取得伟大的胜利和光辉的成绩。

关于转化程序的合理性：由于党的领导实质上是把党的意志上升为国家意志，而党的意志又表现为党的路线、方针、政策，因此党对人大制度的领导是路线、方针、政策的领导，而不是一般的行政领导。这就决定着意志的转变程序不能采用行政程序，不能使用指挥命令方式。同时我国宪法确认了人民代表大会的国家权力机关的地位，并赋予它以行使国家权力的各种职权；我国宪法还规定一切国家机关和武装力量、各政党、各社会团体，各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。中国共产党也必须以宪法为根本活动准则。这就决定着实现党的领导、实现意志转变的程序应该符合宪法的规定，尊重人民代表大会的地位和职权。根据人民代表大会实行民主集中制、合议制的特点，合理的程序应该是由党的领导机构就涉及路线、方针、政策的各种具体事项向其同级人民代表大会提出建议，由人民代表大会中的党员代表阐明党的意图进行说服工作，争取与会代表的法定多数赞同，使党的建议纳入人民代表大会制定的法律和作出的决议之中。同时为使党的正确意志得以合理地转化为国家意志，人民代表大会也应诚恳地接受党的领导，积极地争取党的领导。

党对人民代表大会制度的领导实质上也是一种党政关系。在处理这种关系时，正如党和国家的领导人和专家学者们所一再阐述的：必须反对一切企图摆脱和削弱党的领导的错误言行；反对以党代政、以党令政的不良倾向。这些论述可以说是正确处理党政关系的基本准则。要贯彻执行这个基本准则，必须弄清党权政权的渊源，探索党权领导政权的根据。

党权、政权来自人民。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是宪法明确规定的。党对国家的领导是一项坚定不移的宪法原则，是人民在长期的革命和建设实践中作出的选择，并以国家根本法的形式加以确认。国家权力、党的领导权来自人民。两权并存，其间没有根本的矛盾冲突，两权统一在人民的意志和利益之中，都按人民的意志和利益行使。

党权领导政权决定于党的组织性和先进性。全国人民代表大会是最高国家权力机关，既云最高，为何还要受党的领导？有人提出疑问。正如前面所说，党的领导是路线、方针、政策的领导，而且党的路线、方针、政策是否能够由全国人民代表大会以法律、决议的形式表现出来，在程序上还要取决于全国人民代表大会是否赞同认可。可见党的领导并不妨碍全国人民代表大会行使其最高国家权力，无损于其最高国家权力机关的地位。至于党的路线、方针、领导的必要性，则取决于中国共产党是一个按照民主集中制原则建立起来的具有严格组织纪律的统一体，它洞察国家社会各种事物发展的规律，并且善于按照发展规律的要求指明国家社会前进的方向道路。有了中国共产党的领导，我国的人民代表大会就能正确地、有效地行使国家权力。

【注释】

[1]本文载于《法学评论》1991年第1期。

[2]《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年版，第238页。