农民工参加养老保险主要有两难

七、特别关注:农民工参与新农保和城镇职工跨地区就业时养老保险关系转移接续的问题

（一）《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》

1.为什么要制定这两个“办法”？

改革开放30年来，我国经济持续快速发展，社会保障体系初步建立，覆盖面不断扩大。到2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险的已有2.19亿人。但同时也要看到，30年来，我国社会结构发生了巨大变化。城乡二元结构逐步打破，大量农民工进入城镇务工；劳动力市场的流动性大大增强，跨地区流动就业成为常态。而我国的养老保险制度是在县级统筹的基础上发展起来的，并以城镇企业职工为重点，难以完全适应这种大规模流动状态，出现了一些劳动者特别是农民工因跨地区、跨城乡就业而养老保险权益得不到有效维护的问题。因此，党中央、国务院明确提出，在加快扩大养老保险覆盖面、提高统筹层次的同时，制定适合现实需要的农民工参加养老保险办法和参保人员跨地区流动就业的养老保险关系转移接续办法。从根本上讲，制定实施两个办法，是适应我国现阶段社会结构变化和运行特点的状况，更好地保障劳动者的养老保险权益。

2.农民工和城镇职工都有流动就业时养老保险关系转移接续问题，为什么不能制定统一的办法，而要制定两个办法？

两个办法所针对的人群及其流动特点，既有共同点，也有不同点。共同点在于:第一，都是跨地区流动就业；第二，都有养老保险关系如何转移接续的问题。因此，两个办法要遵循一些共同的原则并大体平衡。比如，在各地区就业的养老保险权益都应累计计算，个人账户资金都要全部转移，养老保险基金都转移规定的缴费工资基数的12%。

不同点在于:第一，城镇职工一般是在城市之间转移就业，最后在城市养老，而农民工除了在城市之间转移外，还在城乡之间流动就业，其中一部分要返乡养老；第二，职工跨地区转移就业一般有确定的目标地，而农民工在离开一个就业城市时往往没有明确的下一个就业目标地，因而中断参保的情况较为普遍。因此，需要在总体原则一致的基础上，针对不同情况分别制定政策措施。

3.目前我国农民工总数已近2.3亿人，其中进入城市就业的约1.3亿人，在本地乡镇就业的约0.9亿人，成为我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，为促进城乡经济的发展做出了重大贡献。目前农民工参加养老保险主要问题是什么？

现行的城镇企业职工基本养老保险（以下简称城保）在制度上规定覆盖所有在城镇企业就业的劳动者，也包括农民工，但在实际执行中，农民工参保的比例很低。截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占在城镇就业农民工的17%。主要原因是现行城保制度的有些政策难以完全适应农民工的特点。

综合各方面反映，目前农民工参加养老保险主要有两难:一是缴费难。农民工工资收入普遍较低，使用农民工集中的企业经济承受能力也普遍较低；而现行城保制度规定缴费标准较高（用人单位缴纳工资总额的20%，个人缴纳工资的8%），许多农民工及使用农民工集中的企业感到难以承受，因而导致大量的农民工没有参保。二是转移难。农民工就业的流动性很强，而且转移目标地不确定，2011年在这个城市打工，明年可能转到另一个城市，也可能回到家乡；而现行城保制度规定养老保险关系转移时只转个人账户资金，不转移用人单位交纳的社会统筹基金，许多参加了城保的农民工不能肯定自己现在交了费今后能不能领到养老金，因而在离开一个就业城市时往往选择退保，只把个人账户的钱领出来，这实际上损害了农民工的养老保险权益。

4.怎么解决农民工参加养老保险的“缴费难”和“转移难”的问题？现在制定的《农民工参加基本养老保险办法》主要的原则是什么？有哪些新的政策、措施？

2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）就提出“低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接”，这是解决农民工参保并实现养老保险关系跨地区顺畅转移问题应遵循的基本原则。我们按照这样的原则，在统一的基本制度框架内制定适应农民工特点的政策，目标是使广大农民工都能实际进入养老保险制度覆盖范围，使履行了同等义务的农民工与城镇职工在养老保险方面享有同等的权利，还要使跨地区就业以及返乡农民工的养老保险权益能够通过接续和累计得到切实保障。

针对农民工收入普遍偏低的特点，办法规定:用人单位交费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点，农民工个人缴费比例为4%～8%，可以根据本人的收入情况合理选择和确定。过去已经参加城保的农民工及用人单位，可以按照本办法的规定调整交费比例。这样规定，可以大大降低农民工及其用人单位的经济负担，以最大限度地将农民工纳入养老保险制度覆盖范围。

针对农民工就业流动性强的特点，办法明确了农民工养老保险关系转移和权益累计、接续的政策:农民工离开就业城市时，当地社会保险经办机构一方面要为其开具参保交费凭证，证明他在本地参保的时间和累计缴费情况；另一方面暂时封存其权益记录和个人账户。农民工回到原就业城市就业并继续参保的，其权益记录和个人账户自然解封，养老保险权益得以延续；农民工到其他城市就业并继续参保的，只要向新就业地社会保险经办机构出示参保交费凭证并提出转移申请，就可以转移接续养老保险关系，其养老保险权益累计计算；农民工由于各种原因未能继续参保的，其权益记录和个人账户一直封存，个人账户继续按国家规定计息，直到其继续参保或达到领取待遇年龄，已经参保交费的权益不受损失。采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理“退保”。

5.农民工参加了基本养老保险，能不能与城镇职工享受同样的权利？

只要履行了同样的参保交费义务，就享有同等的养老保险权益。达到领取养老保险待遇年龄的农民工，按照与城镇参保职工一视同仁的原则计发相关待遇:交费满15年以上的，按月领取基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金；交费不满15年的，而参加了新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）的，由社保机构将其养老保险关系及资金转入其家乡的新农保制度，按规定享受新农保待遇；没有参加新农保的，比照城镇同类人员，一次性支付其个人账户养老金。国家正在组织开展新农保试点，农民工在城镇参保与新农保之间的具体衔接转移办法，将按照切实保障农民工合法权益的原则另行制定。

（二）城镇职工跨地区就业时养老保险关系的转移接续

1.城镇职工反映跨地区就业时养老保险关系转移接续难问题的突出矛盾是什么？

总的说来，与农民工相比，城镇劳动者跨地区流动就业的规模比较小。据调查统计，2007年跨统筹地区转移养老保险关系的人数占全部参保人员的1.14%，其中跨省转移的只占全部参保人员的0.26%。现行政策规定，参保人员跨统筹范围流动，只转移个人账户储存额，不转移统筹基金，不同参保地的缴费年限合并计算，由最后参保地负责办理退休。但在实际执行中，少数转入地考虑到本地区的基金支付能力，特别是担心临近退休的参保人员转入后，交费少而领取待遇时间长，因而不愿接收；有的地方自行出台了户籍、年龄限制条件，或不承认参保人员在其他地区的缴费年限和视同缴费年限等，致使一部分参保人员符合规定条件后不能及时办理退休手续和享受养老待遇。这种现象虽然是少数情况，但也损害了参保人员的养老保险权益，必须尽快解决。

2.现在制定的养老保险关系转移接续办法重点解决什么问题？

国家正在积极推进养老保险省级统筹，并将在条件具备时实行基本养老保险全国统筹。随着省统筹的全面实施，参保人员在本省的各城市流动就业，养老保险关系转移接续将更加顺畅，因此，当前的重点是解决跨省流动就业的养老保险关系转移接续问题。随着将来全国统筹的实施，解决跨地区转移接续问题也会有更好的基础，因此，现在制定的是具有过渡性的暂行办法。

3.解决跨省流动就业的养老保险关系转移接续问题，应遵循哪些原则？

一是以切实维护参保人员养老保险权益为基本出发点；二是统筹考虑转入地与转出地之间的资金平衡关系，明确各地养老保险事权责任；三是考虑中心城市的人口承载力，防止道德风险；四是制定全国统一的政策和操作实施办法，以保证参保人员在哪里就业就在哪里参保缴费，其养老保险关系可转移接续，达到国家规定的退休条件时能够如期享受养老待遇。

4.解决养老保险关系跨省转移接续的主要政策是什么？

一方面明确了资金转移结构和转移量。规定参保人员跨省流动就业，除转移个人账户储存额外，再按本人缴费工资的一定比例转移统筹资金。个人账户储存额的转移，基本维持了现行政策规定，以体现政策的连续性。统筹基金的转移量，确定为本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资的12%左右。确定这个时点，主要是因为1997年以后全国各地基本养老保险制度及缴费比例归于统一。

另一方面明确了退休办理地点确定原则，以厘清地方养老保险事权，保障参保人员的养老保险权益。跨省流动就业的参保人员达到国家规定的退休条件时，首先依据其户籍所在地办理退休手续，享受基本养老保险待遇。当户籍所在地与参保地不一致时，如果在最后参保地参保满10年，在最后参保地办理退休手续，核发基本养老金。如在最后参保地参保不满10年，以此向前推至满10年的参保地办理退休手续；如在各地参保都不满10年，则在户籍所在地办理退休手续。

对于年满50周岁的男性和年满40周岁的女性跨地区转移就业，由于按现行退休年龄规定，一般已不可能再在新参保地连续交费满10年并在该地办理退休手续，因此规定对其在新就业地建立临时养老保险交费账户，便于其继续参保交费；待其达到国家规定退休年龄，将临时养老保险交费账户中的全部交费，转移归集到原保留基本养老保险关系所在地或办理退休手续所在地。这样规定，使年龄偏大人员异地就业参保不再有后顾之忧，保障他们的累计权益，也可适当减轻中心城市人口承载和养老保险基金压力。

（三）“农民工养老保险办法”应注意的几个方面

农民工退休养老的地点应该是可选择和可调换的，他们的退休金就由他们选择的“退休养老地”发，待遇水平按各“参保地”的省级平均水平和缴费年限（具体到月）计算。

实施《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》应注意以下几个方面。

1.在“（农民工）办法”关于“转移接续”的规定中，没有涉及资金怎么走。农民工带走的是“参保交费凭证”，此凭证是不是“有价证券”的问题。其实，按照此前的相关法律，并没有不许“转移接续”的规定。在2001年出台的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中规定:“参加城镇企业职工养老保险的人员，不论因何种原因变动工作单位……社会保险经办机构应为其妥善管理、接续养老保险关系，做好各项服务工作。”但是，因为对资金的“转移接续”没有个明确的说法，甚至还有这样匪夷所思的规定:“城镇企业成建制跨省搬迁……资金只转移个人交费部分，转入地社保机构……按时足额发放离退休人员基本养老金。”这意味着转入地接收的是“个人交费部分”，而支付的是“离退休人员基本养老金（个人账户＋社会统筹）”，而且还要保证“按时足额”。从这项规定也许可以推及全面，正因为养老保险制度的“诸侯割据”而且资金转移受阻，所以到后来各地一般都不会接受“转移接续”。

2.“（农民工）办法”要求农民工要有15年的累计交费年限才能按月领取养老金，这是合理的。但是，规定“农民工达到待遇领取年龄而交费年限累计不满15年，参加了新型农村社会养老保险的，由社保机构将其基本养老保险权益记录和资金转入户籍地新型农村社会养老保险，享受相关待遇。”其合理性还值得研究探讨。截至2008年底，全国只有300多个县（市、区）建立了新型农村养老保险，占全国3000多县（市、区）的1/10。所以，至少是近几年，“没有参加”的居多，而“没有参加”的只能“比照城镇同类人员，一次性支付其个人账户养老金”，这就不合理了。累计交费不到15年的，可以减少养老金金额，但千万不要简单地“一次性支付个人账户养老金”。有个最低限度也是合理的，譬如美国《社会保障法案》初建时，规定参保3年以下的一次性支付，但是支付的是包括雇员、雇主交纳的保险费以及利息。

3.“（转移接续）办法”中关于“退休地点”的规定也值得商榷。这涉及“户籍所在地”和“最后参保地”两个概念，“办法”规定，在“最后参保地”要有10年的参保记录才能按此地的待遇水平领取养老金，否则就要找上一个有10年参保记录的地方，按那里的待遇水平领取养老金。如果都不满10年，要按户籍所在地的待遇水平领取养老金。为什么要这样计算呢？在一个地方工作若干年，那段时间就按那里的退休当时的待遇水平计算，这样不是很明确吗？如果这个“最后参保地”和“户籍所在地”按省级单位计还好说，要是具体到市、县会很麻烦。更为合理的办法可能是，农民工退休养老的地点应该是可选择和可调换的，他们的退休金就由他们选择的“退休养老地”发，待遇水平按各“参保地”的省级平均水平和缴费年限（具体到月）计算。这对解决“异地养老”问题也有好处。