精准扶贫进展有序

李静 郎利锋 刘蕊萱 张鷟

党的十八届五中全会中提出 “五大发展” 理念, 明确指出要坚持共享发展,不断增强人民福祉, 对贫困地区、 贫困人员实施精准扶贫、 精准脱贫, 坚决打赢脱贫攻坚战。 习近平总书记指出, 不让任何贫困地区、 贫困人口成为全面小康社会进程中的 “孤岛”。 面对新目标和新压力, 吉林省委、 省政府全面部署, 积极行动, 出台 《关于全面推进脱贫攻坚的实施意见》, 成立产业精准扶贫工作领导小组, 统筹抓好全省扶贫工作。

尽管吉林省脱贫基础比较好, 但任务仍然艰巨。 龙城镇位于国家级贫困县和龙市中西部, 下辖23个行政村, 其中重点贫困村11个。 基础设施落后, 生态环境脆弱, 生产条件恶劣, 脱贫难度大, 返贫压力大。 为了解精准扶贫的政策措施效果, 国家统计局吉林调查总队联合吉林大学成立调研组, 以龙城镇为例, 对贫困地区的现状、 致贫原因、 扶贫措施效果以及脱贫难点进行专题调研。

一、 积贫比例高, 致贫原因多样化

龙城镇位于延边朝鲜族自治州国家级贫困县和龙市的中西部, 截至2015年底, 全镇共有8247户, 户籍人口24325人。 贫困人口 (国标) 2640户、5152人, 占总户数的32%, 占总人口的21.2%。 其中, 因病致贫的比例占贫困整体的47%, 是贫困户形成的最大原因; 其次是缺少发展资金无力生产经营, 占16.1%; 缺少劳动力影响正常生产经营占13.4% (见图1)。

图1 致贫原因

(一) 因病致贫比例较高

长期以来, 吉林省农村地区社会保障体系不发达, 保障手段少, 农民保障能力和保障意识较差, 遇到重大疾病而产生高额医疗费用, 成为农户支出负担过重而导致贫困的重要原因之一。 同时, 由于疾病原因丧失劳动能力, 也成为农村脱贫的主要阻碍之一。 据龙城镇对贫困农户的调查显示, 致贫原因中因病致贫比例最高, 占贫困总数的47%。 其中, 富兴村因病致贫123户, 占全村贫困户的88%; 百里村因病致贫19户, 占全村贫困户的80%; 工农村因病致贫67户, 占全村贫困户的75.6%。 即使全镇因病致贫户占比最低的和南村, 因病致贫户也占全村贫困户的26.6%。

(二) 人均耕地面积小, 制约农业收入水平

龙城镇幅员面积1720平方千米, 林地面积约2.6万公顷, 耕地面积仅为5798公顷, 占全镇总面积的3.6%, 人均耕地资源短缺, 仅有3.57亩/人。 由于地处高寒山区, 无霜期短, 积温低, 山坡地较多且零散不集中, 农业机械化利用率较低, 种植业效益不高。 龙城镇五明村因地致贫41户 (76人), 占该村贫困户的41.8%; 土山村因地致贫43户 (12人), 占该村贫困户的38.4%; 合新村因地致贫34户 (104人), 占该村贫困户的20%; 泉水村因地致贫24户 (53人), 占该村贫困户的19%。

(三) 劳动力外流, 缺乏产业经营能力

由于耕地资源少, 农业生产不足以支撑家庭支出和改善生活, 龙城镇外出务工人员比例高。 空心村现象突出, 无劳动能力的人口比重较高, 青壮年劳动力尤为短缺, 无力发展生产和经营。 据调查,2015年, 全镇外出务工人员占总人口的42.75%。2016年5月末, 龙城镇实际在家人口中,60岁以上人口占60%以上,35—45岁在家人口比例仅为13%。 青壮年劳动力的严重缺乏, 导致各村新技术新产业应用能力差, 发展受限, 对贫困户的扶持带动能力弱。

(四) 发展潜力低, 脱贫能力差

村镇发展缺少优势产业支撑, 农户受自身文化水平和见识阅历限制, 创新经营意识差, 发展潜力小, 加上资金和技术不足的客观制约, 使贫困户没能力承担风险, 不敢轻易尝试新生产形式, 自身脱贫能力差。 贫困家庭80%以上为初中以下学历, 仅个别接受高等教育。 受教育水平较低, 不容易接受新观念、 新技术。 和南村因缺少资金和技术致贫57户, 占全村贫困户的44.5%; 合新村因缺少资金和技术致贫41户, 占全村贫困户的25%。

二、 精准扶贫主要措施及效果

根据吉林省三年脱贫攻坚计划, 龙城镇以发展特色种植产业, 助推农村产业结构转型升级, 以带动贫困户产业脱贫。2016年计划陆续投资5000万元, 带动贫困户进行杂粮种植, 预计实现农户收益300万, 带动2000人走上脱贫发展之路。 截至5月末, 有15个整村推进项目开工实施, 完成投资1050万元, 年末预计获益73.5万元, 带动贫困户1300余人; 实施扶贫贷款项目4个, 投资440万元, 预计年底收入29.4万元, 带动贫困户300余人; 自主谋划产业12个, 已投入100万元, 带动贫困户50余人。

(一) 发展特色产业, 激发自生能力

1. 扶持贫困户发展种植和养殖业。 利用土地资源发展经济作物种植和特色养殖业, 是促进农民增收特别是提高贫困户生产经营效益的主要手段。 龙城镇通过产业扶持、 贷款帮扶、 生产项目资金投入以及农业合作社带动等形式, 积极解决贫困户发展生产的资金门槛、 技术阻碍, 带动贫困户生产脱贫。 兴西村预计延边黄牛项目计划总投资500万元, 购买基础母牛250头。 项目建成后, 村集体增收50万元, 贫困户每人每年可增收4500元以上。 牛心村发挥3个养牛合作社、1个苏子种植专业合作社和4个产业大户的带动作用, 吸纳有劳动能力和意向,但缺少技术、 资金和产业基础的34个贫困户 (86人) 参加专业合作组织共同发展产业, 提高农户造血能力, 努力现实脱贫致富。 大成村发挥两个养牛合作社和村产业大户的带动作用, 吸纳60户贫困户 (140人) 参加专业合作组织共同发展产业, 实现脱贫致富。 大成村争取落实金融支持农业发展政策, 为有劳动能力缺少资金的34户 (83人), 争取贴息贷款, 鼓励发展种养产业。

2. 通过产业投资和经营分红方式提高贫困户收入。 针对因病致贫、 因缺劳动力致贫等一些特殊群体无法正常从事生产经营的实际困难, 龙城镇通过筹集项目资金、 专项资金和扶持资金, 定向投入到重点产业发展和典型经营主体中, 以资本分红方式取得定期收益, 拓宽贫困户收入来源。 土山村争取项目资金购买黄牛80头, 通过转包养殖大户的方式解决贫困户劳动力少、 养殖技术不过关难题,每年贫困户可得到分红500元; 成立土山木耳合作社、 玉米种植专业农场以及苹果梨种植合作社, 利用投资、 人工、 分红的方式计划带动因缺土地的贫困户脱贫致富, 其中有劳动能力, 意愿参加合作社的有6户 (15人), 通过投资参加分红的有21户 (47人)。 合新村争取金融支持, 为有劳动能力缺少资金的29户贫困户, 争取贴息贷款发展种植、 养殖产业, 确保贫困户脱贫。

(二) 生产服务、 就业帮扶、 医疗保障等多管齐下

龙城镇政府专门设立了电商服务站, 把药材和食用菌等当地农特产品包装上线, 在网上以及实体店出售, 扩大销量, 提高收益。 土山村通过黄牛承包款为贫困户参加新农合补贴100元/人, 实现了应保尽保。 工农村通过村级公益林管护资金和村环保项目资金, 开发防火巡逻、 绿化美化和环境卫生等30个就业岗位,优先聘用贫困户, 为就业贫困户增加收入3000元以上。 兴西村针对山区边远村屯实际情况, 通过实施易地搬迁解决发展瓶颈, 实现帮扶脱贫, 计划将青头上屯居民进行异地搬迁, 涉及总户数37户, 实际进行异地搬迁共30户全都是扶贫户(其他7户为工人户口)。

(三) 发放直接补助解燃眉之急

除了按月发放贫困户最低生活保障金之外, 龙城镇政府以及帮扶单位, 经常探望走访贫困户家庭, 送去慰问金和生活用品, 以缓解贫困户生活困难, 改善生存条件。2016年春节以来, 牛心村对口帮扶单位向贫困户发放慰问金和慰问品8万余元; 兴西村的帮扶单位为贫困户和贫困学生发放慰问金、 助学金和生活用品; 青山村的帮扶单位市工商联, 为村里安装路灯, 向贫困户发放慰问金。 这些资金和实物在一定程度上对贫困户的生活条件有所改善。

(四) 加强脱贫工作宣传, 激发贫困户内生脱贫动力

针对具备一定的劳动能力, 但是由于思想观念落后, 对新技术、 新事物接受能力差, 从而致贫的贫困户。 龙城镇政府致力于进行思想教育, 观念引导, 实例讲解等方式, 促进其解放思想, 发挥其劳动能力, 在政府的帮助下再加上自己的努力逐渐脱贫。 通过慰问走访、 典型宣传、 村干部讲解和大户带动等形式, 向贫困户宣讲和传递各级党委政府的扶贫决心和脱贫措施, 提振贫困户信心, 激发其奋斗意识和脱贫渴望。

三、 精准扶贫工作中存在的难点

在全面推进精准扶贫工作, 措施效果初步显现的同时, 仍然存在着一些扶贫规划不够精准、 农户思想僵化、 主观热情不高等困难问题亟需关注并加以解决。

一是扶贫政策缺乏精准性。 不同贫困户在贫困表现、 贫困根源、 贫困特点和减贫需求等方面存在差异甚至区别显著, 精准帮扶就是要找对 “穷根”、 解决好“扶持谁” 的问题, 确保把真正的贫困人口弄清楚, 把贫困人口、 贫困程度、 致贫原因等搞清楚。 但是目前的帮扶措施仍是笼统的以发放慰问金、 修建或改造贫困群体住房, 甚至只是提供一些日常生活必需品为主。 在生产经营帮扶方面, 有些仍然停留于根据农户发展方向不同而赠送一些种牛、 种羊、 果树苗等, 在宏观的产业规划和经济群发展方面仍是构想多, 实施少, 效果弱。 扶贫仍然缺乏精准性, 帮扶效果缺乏有效性。

二是农户的积极性不高。 为了促进产业扶贫, 降低贫困户产业发展的前期投入压力, 龙城镇政府出资修建了很多大棚。 但是, 对贫困户来说, 承包大棚的年租金较高, 收益具有不确定性和风险性, 因此, 积极性不是很高。 在项目选择上, 政府认为发展灵芝、 木耳、 蘑菇等野生菌类产业是前景、 收益都很好的项目, 积极帮助农户打造农产品电商产业平台, 提供致富方向。 但是, 龙城镇的贫困户认为这些生产方式太复杂、 收益不稳定, 对进入这些产业缺乏热情。

三是扶贫项目资金管控严, 缺乏自由度。 扶贫资金的有限性是制约龙城镇精准扶贫工作的重要因素, 特别是各村自身脱贫发展资金太少, 单纯依靠上级政府项目资金或帮扶资金, 不仅难以为继, 更受到各具体项目要求所限, 资金使用自由度和利用效率不高。 龙城镇贫困户数量较多, 没有产业支撑, 村级集体经济增收缓慢,2015年农村集体收入最高的为富兴村, 纯收入为19.42万元, 而收入最少的为泉水村, 纯收入仅为2万元。 村财政能力有限, 导致带富帮贫的能力弱。仅仅依靠中央财政下拨的扶贫专项资金远远不够, 精准扶贫资金仍有较大缺口。

四是帮扶对象思想观念僵化, 创新发展难。 在精准扶贫工作中感到最大的困难是转变帮扶对象的思想观念。 帮扶对象科技文化素质不高, 很难转变其固有的对经济产业发展的观念, 思想僵化。 有些贫困户自身具备劳动能力, 但缺乏从自身实际想办法脱贫的主动性, 等靠要思想较重, 过度依赖政府的帮扶。

四、 对策建议

一是深化认识, 增进共识, 形成合力。 一方面, 开展对县、 镇村干部精准扶贫工作的专题培训。 通过培训增进共识。 着重解决对精准扶贫工作内容和要求理解不透, 无从下手的问题。 精准扶贫工作是一项系统工程, 它需要各级各部门通力合作, 精准扶贫工作目标任务才能实现。 另一方面, 建立科学的考核激励机制。 为调动精准扶贫工作的积极性, 要针对具体工作制定更具操作性、 可行性的考核机制, 采取考核积分制, 增加扶贫分值等。 强化负责人制, 协调督促, 检查落实工作, 避免各层级工作分离脱节问题。

二是因户施策, 调动农户脱贫积极性。 精准扶贫, 讲究精准施策, 应该进行有区别的调查研究, 改变帮扶措施平均化的做法, 做到具体问题具体分析, 掌握不同致贫原因, 因户施策, 对症下药。 可以对贫困户的具体需求, 统一在帮扶单位中招标, 有针对性的提供 “点对点” 的帮扶, 真正发挥精准扶贫的 “精” 和“准”, 切实做到扶上马送一程, 争取贫困户早日脱贫。

三是拓宽精准扶贫资金渠道。 要落实精准扶贫的政策, 需要大量资金保障。目前, 扶贫资金来源包括财政专项资金、 银行贷款和群众自筹。 在当前经济新常态背景下, 财政收入增速放缓, 如何提高资金使用效益、 撬动更多社会资本投入精准扶贫至关重要。 应结合实际, 积极争取落实金融支持农业发展政策, 协调做好种植业、 畜牧业、 新型经营主体贷款工作, 强化金融服务能力, 为有劳动能力缺少资金的贫困户, 争取贴息贷款, 鼓励发展产业经营, 确保贫困户脱贫。

四是抓教育, 转民风, 增信心。 精准扶贫也应当帮扶贫困户 “精神上的脱贫”, 要重视宣传动员工作。 通过会议动员、 入户引导、 参观学习等形式宣传政策, 发动群众。 促进其转变观念, 鼓励其积极肯干, 调动其主观能动性。 只有在帮扶对象自身和政府的双重合力下, 注重使脱贫致富, 建设美好家园成为帮扶对象的自觉行动, 增强自我求变, 自我发展的志气和信心。