湖南农村金融扶贫的背景

一、经济政治背景

改革开放以来，中国经济发展迅速，科学技术的进步推动了社会的发展，尤其是中国大城市的发展非常快，北上广等一线城市已经成为国际大都市，深圳等城市的崛起推动了国家的发展。这些年，国家城镇化的进程，开始推动了一些城区的发展。湖南省在泛珠三角的带动下，城乡一体化发展快速。长沙、岳阳等地区GDP增长迅速，但是湖南省依然存在很多贫困地方。21世纪，我国加入WTO之后，国内城市的发展受到了经济全球化的影响，湖南省大城市遇到了新的机遇与机会，老百姓的收入大大提升，生活得到改善。但是部分地区的老百姓生活依然比较窘迫，收入比较低下，而且收入增长比较缓慢。贫困是全球的重大难题，也是一直困扰中国发展的难点。在邓小平同志提出了要解决贫富问题，就要先让一部分人先富起来，然后通过一部分带动其他人发展致富。三十多年过去了，中国的贫富问题得到了有效解决。中央在支持贫困地区发展方面，采用了各种政策，例如中央对四川大凉山等地方，每年都拨了不少的财政补贴。湖南省也有很多地方贫困问题比较严重，多年来通过财政扶贫，虽然表面上改善了部分老百姓的生活水平，但是这种改善仅仅是暂时的，一旦离开国家的支持，老百姓的生活状况将回到贫穷。

贫困作为影响全球发展的重大问题，金融扶贫是全球各个国家解决贫困问题的有效工具。与普通财政扶贫相比，金融扶贫的对象是那种有发展意愿、同时具备生产能力的贫困老百姓，而不仅仅是经济上贫困群体。从上个世纪八十年代开始，中国就开始尝试金融扶贫，并且在部分地区取得一定成绩，但是国内的金融扶贫得到不到重视，一直以来都没有构建完善的体系，相关的保障制度也尚未建立起来，金融扶贫在很多地方都没有得到显著效果。湖南省在扶贫方面，也积极响应中央的政策，在很多地方推行金融扶贫政策，但是每年都会出现一些问题。金融扶贫未能发挥到应有的作用，同时在一定程度上阻碍了金融机构的发展，出现了许多不良贷款。如今，金融扶贫的问题已经引起全球各个国家的政府以及学者的关注，虽然金融扶贫依然不成熟，但是在解决国家贫困问题上依然给予了很高的期待。特别是在全世界都面临着贫困问题的时候，金融扶贫成了面对贫困问题的重要举措。

中国是世界人口大国，也是贫困人口最多的国家，而国内贫困人口最多、贫困程度最严重地省份是贵州省，其中2015年减少的农村贫困人口就接近150万人，占了全国的9.3%，也是减贫最多的省份。湖南省的减贫工作相对缓慢，贵州省取得如此好的成绩，金融扶贫等方式发挥着重要的作用，这也是湖南省在扶贫工作需要努力的地方。扶贫贷款是我国相关银行或者其他金融机构承担的一项政策性贷款业务，也是国家扶贫开发工作的重要组成部分，一般来说扶贫贷款的发放方式有两种，一种是到户的小额扶贫贷款，另外一种是发给当地领头公司以及基础设施建设的扶贫贷款。

中国国务院扶贫办主任刘永富在贵州省第二次扶贫战略行动大会上就提到了“金融扶贫是我国现在解决贫困问题的两点，要用活、用足、用好”。

据相关统计，我国现在还有7000多万人口没有脱贫，而湖南省也有几百万贫困人口。经过这些年的努力，一些地区与人口已经基本脱贫了，剩下贫困人口由于历史原因以及贫困程度较严重，自身发展能力非常薄弱，脱贫的成本更高，难度更大。目前国内的扶贫工作依然难度较大，“缺资金，贷款难”始终是阻碍贫困老百姓发财致富的绊脚石。而金融扶贫刚好解决了这个问题。国内已经有很多省力推金融扶贫，例如青海省就借助扶贫风险资金去耗动10倍银行贷款，大力推动当地农牧业的发展，东北吉林省借助保险业推动农业贷款抵质押担保物范围，缓解当地贫困老百姓融资难的困境，而西藏等偏远地区，采用创新的金融服务方式，设立了“马背银行”“摩托车银行”“汽车银行”等。

二、理论背景

（一）国外理论背景

关于贫困问题的研究，世界包括中国都有许多学者致力研究。例如关于贫困原因的研究中，英国的经济学大师马尔萨斯，关于贫困问题研究的成果，为世界贫困问题的研究打开了先河。在他的研究中，世界人口的持续增长会大大引起劳动生产率的下降，世界的生态环境开始恶化，社会的总储蓄量降低，非常不利于经济的发展。所以，贫困问题的出现是无法避免的。20个世纪50年代，世界上很多经济学家就开始对世界贫困原因以及解决贫困问题的手段进行研究与探讨了，并提到了资源的稀缺是阻挡世界经济发展的最根本原因，如果要从根本上解决贫困问题，就要最大限度地提升资源的利用效率以及投资的高效率，从而解决“贫困恶性循环”的贫困怪象。而美国学者在20个世纪60年代末就通过研究发展中国家资本人均构成的问题，提出了“低水平均衡陷阱理论”。印度学家马蒂亚提到了贫困是由于生产方式的低下造成的。亚洲部分学者则提到了循环因果关系，在研究中提到了贫困地区越来越贫困的原因主要是低收入状况引起的。奥地利学者保罗则提到了要解决贫困问题，就要借助国家的手段，在全国范围内开展投资这样才能解决贫困地区的落后问题。

关于扶贫模式的研究 ，国外的扶贫模式主要以下几点，在罗斯福时代，采取的是国家投资以工代赠模式，有效地缓解了当时严峻的失业问题，并全面改善了生态环境，大力进行公共服务设施建设以及基础设施建设等。而在英国方面，采用的是福利国家模式，这种模式是通过国家财政政策，例如失业保险、养老金计划、医疗卫生等保证所有社会成员都可以公平地享受相应地福利。另外一种是亚洲方面，主要采用的是政府主导公众参与扶贫的方式，例如韩国的新村运动，实现了人口、就业、收入分配以及社会保证待相关方面的协调发展。还有一种小额信贷的发展模式，最早出现在孟加拉国，如今这种扶贫模式对于帮助当地解决贫困问题有着非常重要的意义。最后一种是均衡发展消除贫困模式，这种模式主要是为了借助政府干预，促进社会均衡的发展，从而在发展中消除相应地贫困问题。最后一种是区域发展模式，也就是根据不同区域的不同情况，制定不一样的发展对策，促进社会均衡发展。世界上很多国家都采用不一样的扶贫模式，很少国家采用单一扶贫模式，通过各种扶贫模式，沉淀了丰富的扶贫经验。首先是美国方面的经验，上个世纪就通过立法的方式将扶贫法定下来，保证国家扶贫开发工作。另外，扶贫方面的内容相对很全面，提到了现在国家可以通过医疗卫生、养老、教育、就业、住房保障等方面的直接帮扶，也可以通过社会的非营利性单位对贫困人口进行帮助。最后，在保证贫困地区老百姓的社会保障的同时，要确保当地青少年儿童能够接受完善的教育，关注对贫困老百姓能力的提升问题。有学者提到了“弱势群体表达诉求的渠道比较畅通”，而南美洲的巴西方面，当地政府制定了一系列的扶贫政策，这些政策体现了经济发展与保护资源、环境方面进行了有效地结合，通过完善税收改革以及社保体系，加强与国际各银行的外部合作，强化农村贫困问题的解决，对于不同经济水平的贫困家庭，也执行不一样的救助标准，以确保贫困老百姓的最基本生活问题。制定科学的农村发展计划，充分调动贫困老百姓自身的技能与积极性，从本质上解决各类贫困问题，强化国民素质教育。印度方面的经验，在政府鼎力支持之下，进一步健全社会保证制度，确保贫困老百姓最低生活需要，借助国外扶贫经验，加大力度引进国外优良品种，并通过先进的技术来增加农作物的产量，增加农产品收入以及时解决当地老百姓的贫困问题。有学者提到，要进一步强化基础设施的建设，为农民提供低息贷款并引导老百姓进行发展农业经济活动，全面提升老百姓的经济水平。

（二）国内理论背景

国内关于扶贫研究，已经有几十年历史，我国扶贫历程也经历三十多年，在这期间积累与沉淀了丰富的理论成果。例如有学者提到了贫困问题始终是阻碍中国往发达国家迈进的关键因素，唯有科学地解决好这个问题，减少贫富差距，这样才能保证社会的长远稳定发展，方能提升老百姓的幸福感，维持民族之间的团结与发展。学者范增玉就提到过“扶贫是中国特色社会主义优越性的重要体现”。而朱坚真等学者提到了“以生态建设作为基础来组织扶贫开发工作，让其有效利用各种资源，加强项目开发，并强化经济发展与资源保护、环境保护等有效结合起来，实行可持续发展”。在过去三十多年的扶贫中，中国基本上走出了一套拥有本土特色的扶贫之道，积累了丰富的扶贫经验。研究员刘娟提到了“中国扶贫工作体现了农村本身改革问题，与三农建设大大结合起来。强调了扶贫工作，要充分调动贫困性以及社会各组织的积极性”。也有学者提到了“解决扶贫问题，从战略上要将扶贫开发工作作为中国三农工作的关键性问题，加大力度改善老百姓基本生活状况、全面提升老百姓基本素质等问题，有效加强造血型扶贫与输血型扶贫的结合，关注近期扶贫与长期扶贫等，全面打开扶贫开发新局面”。学者鲁超提到了要推进我国扶贫工作的发展，首先要加大力度发展农村金融市场，政府要完善农村金融的相关制度，健全农村金融体系，培养农村金融市场，为扶贫开发工作营造良好的环境。这是我国农村金融扶贫理论研究的重要依据。同时提出了要完善农村社会保证体系，改进与创新农村老百姓的思想观念，强化扶贫机制方面的创新，全面提升扶贫成效。

一些学者提到了我国金融扶贫工作很大的困难，首先是扶贫机制不完善，缺乏完善的金融扶贫制度，扶贫项目工作的推进比较困难，扶贫效果不显著，其次，我国的扶贫范围较大，贫困人口规模大，贫困程度很深。贫困地区始终存在着基础设施较差、市场体系不完善、经济结构没优化、产业带动力不强等问题，在三农建设中，有些地方纯粹为了发展经济，出现破坏生态环境，进而影响了当地的可持续发展。我国贫困问题还体现在，贫困地区老百姓受教育程度比较低，思想观念比较陈旧，老百姓自身脱贫能力比较弱，部分农民总是希望依赖国家政府的支持改变自己的生活状况。从政府的角度上看，我国国家扶贫资金在管理与分配中出现较大的漏洞，资金的运用很不科学，并没有将钱运用在刀刃上面。所以，一些学者根据中国具体情况提出了适合本国发展的具体的扶贫措施，同时加强与世界接轨，吸收各个国家先进的技术与经验。学者赵晓晨提到了“做好我国扶贫工作，就要同时做好扶贫与扶智有效结合起来，增加科学文化教育方面的资金投入”。在研究中提到了，要进一步完善我国的扶贫政策，探索出适合本国国情与特色的工作机制创新。国内学者在研究中同时强调了要提升扶贫对象的科学文化素质，引导贫困老百姓加强思想观念的创新，提出特色产业发展，加强扶贫资金管理等。

精准扶贫，最早是由习近平总书记提出来，早在2013年，习总书记在多次调研中关于精准扶贫相关问题提出了一些重要的论述，并且将这些理论形成一个科学的理论体系。习总书记的精准扶贫思想，对于我国的贫困理论进行了改进与创新，同时提出国家精准扶贫战略实施具有深远的意义。精准扶贫问题，也是2020年中国全面建设小康社会的根本保证。目前我国的贫困人口数量比较多，贫困程度较大，要实现全面建设小康社会，就不能有大量地贫困人口，虽然我国的扶贫工作取得了较好的成绩，可是依然有很多问题需要我们去解决。要满足2020年小康社会要求，就要精准识别出贫困老百姓，实行针对性地精准帮扶工作，这样才能完成全面建设小康社会的宏伟目标。

关于农村金融扶贫的研究比较多，例如学者刘静在《河北省农村金融扶贫问题研究》概括了金融扶贫的定义及内涵，以及国内农村发展金融扶贫的问题。在研究中，学者提到了金融扶贫从三个层面的问题，首先全球层面，不管国内还是国外，都有着一样的国际背景，也就是面临着贫困这一问题，而湖南省的贫困问题也是非常严重。其次，国内方面，从扶贫的任务、扶贫的方式、扶贫的力度以及扶贫的效果等方面去分析湖南省农村金融扶贫的发展存在问题。最后，从国内与国外相结合的层面，提到了国内金融扶贫方面可以借鉴国外的金融扶贫经验，同时结合各省自身的实际状况，提出适合自己省发展的金融扶贫政策。

吕国范在《中原经济区资源产业扶贫模式研究》提到了改革开放二十多年来，中国先后进行了多次的扶贫计划，实施了大规模、强有效地专项扶贫开发计划，探讨了一条符合国情、颇有特色的扶贫开发道路，体现了“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的内涵。研究中提到了目前我国的扶贫开发任务非常困难，贫困人口规模十分巨大，贫困发展不协调，一些贫困地区自然灾害严重，甚至湖南省、广东省等地区也有出现严重贫困问题。在研究中提到了，国家在扶贫工作，不能盲目简单地发放资金，要转变扶贫开发思路，有效实现自然、人力、交通以及龙头企业等优势资源的整合，实现贫困地区从“外部输血”到“自身造血”的本质性改变，这也是未来解决中国贫困问题的关键工作，也是实现2020年全面建成小康社会的重要路径。

夏盛杰在《金融支持湖南省罗霄山片区扶贫攻坚的建议》提到了湖南省近些年经济发展迅速，旅游业、金融业发展较快，但是湖南省的贫困问题依然比较严重，例如湖南省罗霄山片区等地方，由于地理位置问题，是中国新一轮扶贫工作的重点地方，当地受到自然环境的制约，发展受到重大的阻碍，面临着较大的困难与难点。2012年中央出台了《罗霄山区域发展与扶贫攻坚规划》为湖南省贫困地区发展提供了指导，尤其是为罗霄山解决贫困迎来了历史机遇，在研究中针对罗霄山等贫困存在发展的问题，对金融支持扶贫攻坚，大力推动湖南省罗霄山片区加快发展提出科学建议与对策。阳建在《湖南：探路金融扶贫》提到了湖南省作为经济大省，依然存在严重贫困问题，为了解决救济式问题，这些年当地政府开始探索金融支持产业扶贫的新方法，这种方式有效推动扶贫方式由输血功能向造血功能转变，在研究中发现了金融扶贫在湖南省的推行中出现一些典型问题：政策跟进不到位、资金供求矛盾十分突出、区域融资能力比较薄弱、金融服务创新工作比较缓慢，要解决扶贫问题，就要完善金融扶贫的顶层设计，有效融合各种融资资源，进一步加大力度对信贷服务创新。如今湖南省一共四十多个重点贫困县，需要加大力度解决当地贫困问题。

龙耀海、李思源在《“金融扶贫”助力湖南武陵山片区发展》提到了为了推动武陵山片区域的发展与扶贫攻坚试点，进一步探索以金融支持扶贫开发方式，近期，湖南省国家开发银行湖南省分行在长沙举办《湖南省武陵山区系统性融资规划》举办研讨会，为湖南省当地解决贫困问题提出了科学措施。

张松柏、周助青在《农业政策性金融助推贫困地区经济发展的调研》提到了湘西自治州是中国西部大开发、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚先行先试地区，也是扶贫的主战场。作为全省唯一的农业政策性金融机构,农发行湖南省分行认真落实扶贫政策,加大信贷支农,在全省农村金融中发挥了骨干和支柱作用。

李佳花等人在《怀化市扶贫开发中的金融支持研究—以靖州苗族自治县为例》提到了扶贫开发是中国为解决贫困问题的重要决策，怀化市作为湖南省当前阶段扶贫的主要战场，在怀化市扶贫开发中，金融是解决扶贫困难的主要力量，应该给以支持。因此在研究中以靖州苗族同族作为研究对象，进一步研究靖州扶贫开发存在的问题，并分析金融支持扶贫开发存在的问题，构建农村金融体系，进一步开发新的金融产品、放宽贷款担保方式，强化金融解决贫困的作用。

周孟亮、彭雅婷在《我国特困地区金融扶贫体系构建研究》中提到了国内的贫困问题比较严重，借助市场化手段，有助于提升扶贫对象的积极主动性，这是中国将来连片特困地方金融扶贫的主要手段。因此，要借助构建健全的金融扶贫体系，尽最大可能地发挥大型商业性金融、微型金融、合作性金融以及政策性金融的各方面的优点，有效组合各方面资源做好扶贫工作。政府，要始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，在连片特困地区金融扶贫中要坚持完善扶贫政策，发挥激励与引导的价值，作为贫困老百姓，要树立以诚信为本的原则，强化信用意识，改变自身的思想观念，树立全新的金融理念。

金运、韩喜平在《扶贫开发的金融制度安排》中提到了金融作为现在扶贫开发的核心手段，要做好金融扶贫，国家要建立与金融相适应的制度规定，根据扶贫开发的性质与贫困地方金融市场的特殊问题，应该先在信贷对象的特点进行金融供给方面的调整，同时要关注信贷市场方面的层次性以及金融扶贫的连接手段，认真理顺宏观市场与微观市场两者的关系，保证要同时发展以农户扶贫作为导向的微型金融与以项目扶贫为引导的政策金融两个方面同时迈进。王敬力、刘德生、庄晓明在《金融扶贫机制的新探索：拾荷模式》提到了小额农贷与扶贫工作是改革开放以来直接阻碍与干扰中国“三农”工作发展的两大困难。在研究通过参与驻村扶贫工作与设计、运作“拾荷模式”成功运作的各个要素，重点研究中了这种模式对于国内小额农贷以及扶贫工作的促进作用，对金融扶贫机制开展了十分有利的探索。

黄承伟、陆汉文、刘金海在《微型金融与农村扶贫开发——中国农村微型金融扶贫模式培训与研讨会综述》中提到了为了实现扶贫开发工作与农村金融制度创新的有效组合，强调我国农村微型金融扶贫的有效方式，提到了经历一阶段的扶贫攻坚之后，贫困地区的精准扶贫开始出现了许多新的问题，金融服务特别是针对贫困地区的金融服务质量比较差。学者从需求、供给、收入、成本要素分析目前金融机构精准扶贫面对的“四个增加”“四个不足”等困境，指出了金融服务精准扶贫“四个确定”，为完成共同富裕的目标，实现资金供给与需求的平衡。

（三）方针政策上的背景

1.方针方面

为了切实加强对国家扶贫资金的管理，提高扶贫资金使用效益，根据《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（中发〔1996〕12号）和《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》（国发〔1994〕30号）精神，制定本办法。

第二条 国家扶贫资金是指中央为解决农村贫困人口温饱问题、支持贫困地区社会经济发展而专项安排的资金，包括支援经济不发达地区发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫专项贷款。

第三条 国家各项扶贫资金应当根据扶贫攻坚的总体目标和要求，配套使用，形成合力，发挥整体效益。

第四条 国家各项扶贫资金必须全部用于国家重点扶持的贫困县，并以这些县中的贫困乡、村、户作为资金投放、项目实施和受益的对象。非贫困县中零星分散的贫困乡、村、户和省、自治区、直辖市确定的贫困县，由有关地方各级政府自行筹措安排资金进行扶持。

第五条 支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金，重点用于改善贫困地区的农牧业生产条件，发展多种经营，修建乡村道路，普及义务教育和扫除文盲，开展农民实用技术培训、防治地方病等。

2.政策上的背景

2016年，湖南省政府通过电视电话会议告知《金融精准扶贫规划（2016—2020）》的出台，为了扶贫攻坚提供全方位的金融支持。这个规划也为湖南省的金融扶贫指明了方向。湖南省金融机构将借助建设金融扶贫服务站、加大扶贫小额贷款、扶持特色产业等11个专项行动，使51个贫困县5年内融资总量翻一番，新增融资4000亿元以上。

金融扶贫实际操作上，湖南省为让贫困户方便地取得了扶贫贷款，金融机构将于八千多个贫困乡村建立金融扶贫服务中心（又称金融扶贫服务站），任意一个服务站都是由某家银行为主联系对接。这些服务站开展的综合性业务包括有扶贫方面的小额贷款、贫困用户信任等级评估、扶贫产业对接以及建立金融扶贫信息库等，为广大贫困老百姓提供优质的服务，同时也为老百姓脱贫致富提供帮助。根据相关统计，目前湖南省正式的驻村金融服务站已经达到了598个人，这些服务站覆盖了贫困户达到了6.4万户，已经为贫困老百姓发放贷款11亿元。在政策方面，湖南省相关金融机构对于具备劳动能力、有发财致富的梦想以及信用状况良好的贫困户发放五万元以内的无抵押、无担保扶贫小额贷款，进一步支持贫困地区发展特色产业，同时鼓励与支持贫困老百姓重新就业与创业，并为一些新型农业经营主体提高贷款额度。建档立卡贫困户需要实施异地搬迁的，其建设或购买安置房，可获金融机构贷款支持。其贷款期限最长为20年，且由中央财政给予90%的贷款贴息。另外，在贫困地区基础设施建设、基本公共服务提升、农村金融支付环境建设、农村信用体系建设、金融消费维权等方面，均提出了具体举措和工作目标。