统一战线与社会治理

“社会治理”概念的提出，不是简单否定“社会管理”，更不是简单替代，而是进一步发展，要走出强力维稳的思维，走向现代国家的治理^[10]。

一、社会管理与社会治理

“社会治理”（social governance）概念来源于西方现代理论，西方社会和英语文献对这个概念的运用突出了现代社会在管理和控制上的多元性、互动性和动态性特点，强调现代社会治理不同于传统的政府统治，即它不仅仅依靠自上而下的政府行政权力，而要更多地容纳和依靠非政府主体的自治行动^[11]。国内学界对社会治理的研究直接借鉴了国外的相关理论成果，但基本问题意识则源于国内政治体制改革的需要，因而国内研究者普遍赋予社会治理模式转型以政治体制改革的内涵。

十八届三中全会的政治报告首次提出了“创新社会治理”的理念，并将成为下一步社会建设的重要方式，其与社会管理的重要区别在于：从国家角度出发，基于国家权力建构社会秩序的努力，视为社会管理；相反，从社会角度出发，基于社会自身力量建构社会秩序的努力，视为社会治理^[12]。社会建设不能仅仅依靠党和政府所推行的社会管理，还需要社会力量的主动参与和配合。国家与社会力量的互动需要社会治理体系的确立和健全。因此，不论社会管理还是社会治理，都内含有国家与社会的合作，只是强调的主体和方式不同。社会管理与社会治理并不冲突，强调社会治理的现代意义及其重要性，丝毫不否定社会管理的必要性与意义。

但是，长期以来我国社会管理还存在一些突出问题。强调创新社会治理，就是要走出社会管理的误区，从单向的、强制的、刚性的社会管理模式，向复合的、合作的、包容的社会治理模式转变^[13]。具体体现在以下几个方面。

第一，国家与社会共同承担社会稳定、社会安全、维持社会有序状态的责任。责任主体除了原来社会管理中的党和政府，还包括社会企业和社会团体，其中包括各类合法的民间团体和民间组织，以及公民个人。

第二，实现共治结构，社会治理就是要把企业、社会团体、民间团体和民间组织的作用发挥出来，这些社会组织和社会力量，汇同党和政府的政党力量和行政力量，共同维护社会稳定、安全和秩序，在法律和制度的框架内，明确治理参与主体，规范不同主体的角色功能，明确各方责任，明晰治理方式，明示相关行为的施展和约束制度条件。

第三，激发基层自治组织的积极性和活力，过去过分强调政府的作用，社会治理的意义，还在于激发基层自治组织在维护社会安全、稳定和社会秩序工作中的积极性和活力^[14]。

然而，客观地讲，到目前为止，社会建设依然是以国家主导的方式展开的，并没有将社会本身作为一个主体力量。虽然相比十七大报告，十八届三中全会报告多了许多“治理”的概念，但总体基调依然是国家主导社会建设。这其中有理论和观念的问题，但更主要的是，计划经济时代社会领域的闭合和缺失，对当今的中国影响深远。改革开放以后释放的社会空间，还在社会建设的初始阶段，远未形成和达到有力而成熟的社会力量。因此，当前社会成长所凝聚的力量、组织和机制，目前尚未达到能够有效化解国家主导的局面^[15]。尽管如此，还是应该承认，在社会建设方面，作为主导方的国家已经充分意识到社会建设必须充分发挥社会力量、组织和机制的独特作用。中国发展的下一步，关键在于能否使社会力量成为支撑国家全面发展的本源。这决定了当下中国社会建设必须解决两个问题：第一，使社会力量凸显，成为能够担纲的力量；第二，从国家主导的单向社会建设结构向国家主导与社会担纲的双向社会建设结构转化。这意味着我们不能仅仅局限于国家主导与社会参与相结合的局面，而应该创造国家主导、社会参与格局与社会担纲、政府协助格局双向运行有机结合的局面。为此，我们应该在培育和建设社会管理体系的同时，重视社会治理体系的培育和成长。

二、社会治理模式下的社会组织与统一战线

十八届三中全会确立了社会组织在国家治理中的重要主体地位，“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”^[16]这既是对社会组织作用的认可，也是对统一战线工作范畴的拓宽^[17]。

毋庸置疑，社会治理得以有效实施的前提是社会组织的完善。要推行社会治理，就必须建构具有独立支配自我行为能力的、基于法治而活动的社会组织，使社会组织具备填补市场不愿意也无法以市场方式满足的人民群众需要的功能。因此，党的十八届三中全会提出，“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”^[18]因此，社会组织将迎来一个全新的、具有划时代意义的发展机遇。政府从社会领域有关责任的退出应是渐进的，是伴随社会组织的成熟而为其赋权的，是基于一个历史过程而从社会管理转向于社会治理的。

社会组织的出现丰富和拓展了统一战线工作的对象和内容，而统一战线也为社会组织的有效政治参与提供了一个可行的渠道和途径。二者的衔接不仅符合我国社会发展的基本趋势，而且也符合现代国家的多元治理趋势的基本要求。当前，在社会组织和社会团体的统战工作尽管还处在摸索阶段，实际工作中也遇到了传统思维制约、体制和机制转换、法律依据不足等问题，我国大部分社会组织在登记注册、组织管理、经营运转、资金支撑等方面仍然存在着不少矛盾和问题，而统战部门以其协调体制内外的传统优势，在社会组织和政府之间形成了一个缓冲。只有突破所谓体制内外有别的旧思维，打破行政管理的框架制约，积极完备相关法律，将一些专业分工精细、有一定社会影响的社会团体和人士纳入统战工作范围之内，协助其健康发展，解决其发展难题，使之真正成为党和政府工作的有效补充，才能促进社会治理不断走向成熟^[19]。

统战部门可以通过政治资源整合、文化价值整合和组织整合为社会组织提供完善的服务。当前，二者的衔接最主要的是组织层面的。有组织的政治参与是克服被迅速激发起来的多元而分散的社会参与热情所导致的社会政治生活的无序与紊乱的有效手段，同时也是有效地整合社会力量、实现社会资源合理而有效配置的重要举措，因而有效的社会治理需要通过组织化的方式来进行。组织化的首要前提是要有一个体制化的组织体系，将不同的社会力量纳入体制内，使它们成为非正式然而相对稳定的群体，获得体制化的资源，从而得以在统治决策中发挥持久的作用。从我国目前的政治体系架构来看，统一战线是实现有组织政治参与的有效途径，克服了单一组织的局限性，其内部构成几乎包括各社会阶层、各民主党派、不同民族、不同信仰的所有社会主义劳动者、建设者和爱国者在内的社会力量，体现出组织上的广泛性和政治上的包容性，使之具备了成为一个能够连接公、私、自愿部门的体制化阵地的天然优势，从而获得了强大的社会整合力。同时，统一战线是一个开放的体系，随着社会的发展，统战对象可以不断扩大，任何新兴的社会团体、行业组织、社会阶层、宗教组织等社会自组织，只要他们是社会主义的建设者、爱国者，就都是统战工作的重要对象，统一战线都可以将他们纳入参与社会治理的体制化轨道，这种强大的组织力和覆盖面，使统一战线成为社会公共资源最大的整合力量，在促进和完善社会治理多元化方面发挥重要作用^[20]。

三、社会治理模式下的协商民主与统一战线

协商民主作为自由、平等的公民或群体之间进行讨论、对话和争辩的多元互动机制，能够在不同公民和群体之间实现求同存异，达成共识与认同。协商民主也是统一战线的重要原则和要求。更好地发挥统一战线中的协商民主的积极作用，也是实现社会治理模式的重要途径，有利于实现多元治理的社会目标。

当前，多党合作和政治协商制度是统一战线实现协商民主的主要制度形式，各级政协组织是协商民主的基本组织形式，这种制度和组织坚持统一战线“求同存异、体谅包容、协调关系、化解矛盾”的指导方针，在成员结构、机构设置、角色功能、运作机制上为不同背景的社会各阶层、各界别人员之间的政治协商提供制度的渠道，是不同社会阶层、不同利益群体发表意见、提出诉求和批评建议的重要场合。因此，让大多数社会成员都有参与政治、发出声音的机会和渠道，一定程度上能减少产生社会摩擦的可能性，提升社会共识^[21]。

除了基于党派合作与人民政协所形成的政治协商以外，中国的协商民主还体现为基于群众自治所形成的公民协商，以及基于党的群众路线与政府民主决策所形成的社会协商。这三个层面的协商，都有其各自深厚的价值、制度与组织基础，在一个政治体系内相互补充、相互促进，从而构成一个完整的协商民主制度体系。

从社会协商的内容看，协商民主主要体现在国家与社会在建构与维护旨在促进社会进步与发展的社会秩序中所形成的沟通、协调与合作机制^[22]。这与在国家层面展开的政治协商不同，它是在社会层面展开，其主体不是政治协商中的各政治与社会力量，它是执政党、政府与社会、民众之间形成的协调与协商，也就是把协商精神拓展到社会领域。基于区分社会管理与社会治理所形成的视角可以看出，社会协商是实践与深化中国协商民主的关键，也是推动中国社会变革的杠杆。通过社会协商，社会管理能够深入社会生产和生活的中心，与此同时，社会治理也能够凝聚社会力量与政府力量形成社会建设的合力，从而创造出社会管理与社会治理共强共治、国家与社会良性互动的格局。

随着社会建设的逐渐展开，公民协商的逐步发育在中国已呈现为四种形态：决策性公民协商、听证性公民协商、咨询性公民协商和协调性公民协商^[23]。同时，以公民协商为主要形式的基层民主协商也迅速成长。目前，我国基层协商民主制度建设取得长足进步，如温岭“民主恳谈会”就是其中比较成功的范例。基层协商制度面向社会大众，有利于处理民众的切身利益和涉及社会公共利益问题，具有灵活、开放、有效的特点，有利于凝聚基层社会的共识，化解基层社会矛盾，确保基层社会和谐发展。今后，创新基层协商民主，应是统一战线完善协商民主的重要形式，通过改进群众大会、民主恳谈会、民主评议会等方式，使协商渠道更为多样和丰富，确保普通民众具有参与相关问题的协商机会。

统一战线的协商民主精神，推动形成了国家与社会、政府与民间的良好互动格局，能为民众提供一个有效的利益诉求渠道。统一战线作为协商民主的基本形式与载体，如何发挥统一战线联系、沟通、团结的传统优势，丰富协商民主的形式与内涵，形成政府和民间共同治理的多元模式，成为当前统战工作社会化改革的基本方向之一^[24]。同时，统一战线与协商民主具有内在的同一性，通过提升协商民主理性，可以增进统一战线的价值认同；通过培育协商民主伦理，可以强化统一战线的效能；通过夯实协商利益基础，可以巩固统一战线的稳定性；通过完善协商民主程序，可以构建统一战线的有效运行机制。因此，协商民主也能够有效推动统一战线的发展壮大。