服务与维权

习近平同志强调：“要正确处理最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，切实把人民利益维护好、实现好、发展好。”在宗教工作领域，要切实保护好人民群众的利益，就是要依法管理宗教事务，维护信教和不信教公民群体的合法权益。宗教信仰是公民个人的自由，但是包括宗教活动、宗教场所、宗教组织在内的宗教事务却会影响到社会共同利益，因此必须遵守一定的社会规范。2004年国务院颁发的《宗教事务条例》是迄今宗教事务管理最完整的综合性法规，之后又相继出台了七个配套法规，使宗教事务的管理纳入法制化轨道，成为依法治国方略的一个重要体现。同时，对宗教事务的管理也要分清层次，厘清责任主体。首先，对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务，政府宗教工作部门要切实履行行政管理职责，加强对宗教团体、活动场所和教职人员的有效引导和监督；其次，对宗教人士、宗教组织涉及其他社会公共领域的行为，要尽可能纳入一般社会管理，政府各主管部门依照相关法律法规对其进行管理，形成分工负责、协调运转、齐抓共管的工作机制和责任追究机制；再次，对宗教内部事务，由爱国宗教团体承担管理主体职能，并广泛吸纳教职人员和信徒参与，在遵守国家法律法规的前提下，按照各自宗教的教义、教规和传统，完善内部民主管理制度，党和政府也要把帮助宗教团体提升自我管理能力作为一项重要任务^[17]。

中共中央政治局常委、全国政协主席俞正声2013年走访在京全国性宗教团体时指出，各级党委、政府要关心和支持宗教团体建设，帮助宗教团体和宗教界人士解决各种实际问题。宗教工作部门形成基本共识，要进一步增强群众观点和服务意识，最大限度地把宗教界和信教群众的根本利益、长远利益、具体利益协调好、维护好、发展好，最大限度地把他们服务大局、造福社会的积极性调动好、引导好、发挥好^[18]；国家宗教事务局通过《读本》的形式，要求各地各级宗教工作部门“坚持执政为民，强化服务意识，对宗教界人士和信教群众应当政治上团结、信仰上尊重、感情上贴近、生活上关心，真心实意为他们办实事、办好事，切实维护他们的合法权益。要把依法管理宗教事务和为宗教界提供优质服务有机结合起来，寓管理于服务之中，在服务中体现管理”^[19]。本节由此出发，从“服务”和“维权”两个关键词切入，概述新时期宗教事务管理的理念思路，并聚焦宗教财产的使用管理这一热点问题加以探讨。

一、把依法管理宗教事务与服务宗教界相结合

宗教工作是政府工作的重要组成部分，宗教信仰是广大信教群众的基本权利，宗教工作要体现服务型政府的理念、贯彻服务型政府的要求，政府也理应为信教群众提供应有的公共服务。在宗教工作中要切实贯彻服务型政府的要求，就必须大力弘扬服务精神、切实履行服务职责、努力培育服务作风。在当前的工作实践中，政府宗教事务管理职能定位，以及管理体制、管理方法和方式等方面，还存在一些不清晰、不到位、不顺畅、不协调的问题。从观念上、思想上厘清这些问题，对于推进宗教事务管理创新具有根本性、方向性的意义^[20]。具体可从以下几个方面改进。

（一）进一步提升宗教界自我管理、自我服务的意识、能力和水平

在宗教事务管理实践中，还相当程度地存在着一些地方行政权力过多介入宗教内部事务的现象，不仅损害了宗教界自办、自传、自养的积极性，还导致宗教团体对政府和行政权力过度依赖。社会管理创新在宗教工作方面的重要内涵就是引导宗教界自我管理、自我服务。自我管理和自我服务水平得到了提升，对政府、宗教界和社会来说是多赢的事情：一方面，可以解决政府宗教事务管理资源不足的难题，减少政府直接参与管理的事项，符合简政放权的大趋势，并且有助于化解宗教矛盾，降低宗教事务管理成本和风险；另一方面，提升自我管理、自我服务的水平有利于增强宗教界的自律意识，调动宗教教职人员和信教群众的积极性、主动性，发挥宗教服务社会的积极作用，既可以推动宗教自身的健康有序发展，也会助力整个社会的和谐稳定。因此，在尊重基本国情和宗教传统的前提下，进一步理顺宗教事务管理体制，明确政府宗教事务管理的职能定位，从根本上避免政府宗教事务管理的越位或缺位现象，是宗教事务管理创新的必然要求。

（二）进一步提升依法管理宗教事务、服务教职人员和信教群众的水平

近年来，我国在宗教法规规章制订方面取得了明显成效，尤其是《宗教事务条例》的颁布施行，标志着宗教立法工作取得重大进展，有力地推动了宗教事务管理由主要依政策管理向主要依法管理的深刻转变，这也是宗教事务管理创新的关键所在。要切实强化宗教事务管理的法治观念，充分认识依法管理宗教事务是贯彻依法治国大政方针的本质要求，也是宗教事务管理工作适应现代社会发展需求、实现科学发展的必由之路。要进一步建立健全宗教事务管理方面的法律法规，为落实宗教政策、维护宗教界合法权益、遏制不良宗教活动和行为提供坚强的制度支撑和法规保障，从而能够有力地构建和谐宗教关系，打击邪教滋生苗头，发挥宗教在加强和创新社会管理中的正能量。要增强依法管理宗教事务的自觉性，提高依法管理宗教事务的能力和水平，使宗教事务管理始终在法治的轨道上健康运行。

（三）进一步提升宗教教职人员的社会保障水平

树立宗教事务管理方面的服务意识，最重要的是要寓管理于服务之中，通过服务来实现管理。长期以来，一些地方的宗教工作部门，特别是基层部门在宗教事务管理方面防范、管控意识强，服务意识淡薄甚至缺失，一定程度上导致宗教教职人员的社会保障工作成为民生建设的短板。近年来，在完善社会管理、健全医疗养老等社会保障体系的过程中，中央和各级政府都开始积极关注宗教教职人员的社会保障问题。2010年2月，国家宗教局等五部门联合发布《关于妥善解决宗教教职人员社会保障问题的意见》，对妥善解决宗教教职人员的医疗、养老等社会保障问题作出了原则规定。三年来，这一工作已经取得了明显进展。实践说明，按照宗教事务管理规律办事，调动和保障宗教界自我管理、自我服务的积极性，是提升宗教事务管理法制化水平的重要途径，这方面工作的力度还需要不断加大。

（四）把宗教事务管理纳入社会管理创新整体格局

一方面，要以公益慈善事业为基础，促进和扩大宗教界参与社会建设的空间。2012年2月，国家宗教事务局等六部门发布《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》，进一步促进了中国宗教慈善事业的可持续健康发展。政府宗教事务管理部门应以此为契机和基础，通过制定出台相关法规、政策，进一步扩大宗教的社会参与，特别是拓展宗教参与社会建设的空间，提高其社会参与能力，使宗教真正成为社会管理、社会建设的重要力量。另一方面，要切实淡化、弱化、消弭对宗教的工具性认识。比如，随着市场经济体制的建立，宗教以其信仰和地利资源凸显出其作为经济工具的独特价值，发挥宗教的积极作用被庸俗化为“宗教搭台，经济唱戏”。这不仅损害了宗教界的合法权益与形象，也扰乱了正常的宗教活动和宗教事务管理秩序。因而，逐步弱化、淡化直至消弭宗教的工具性，还宗教以其应有的“神圣”特征，也应当成为宗教事务管理观念创新的一个方面。2012年10月，国家宗教事务局等十部门发布《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》，严禁党政部门参与或纵容、支持企业和个人投资经营寺庙道观，不得以任何方式对寺庙进行“股份制”“租赁承包”等经营活动，在清理宗教乱象方面迈出了重要一步。

二、把依法管理宗教事务与维护宗教界合法权益相结合

新形势下，随着经济社会发展，宗教领域出现了新情况新问题。宗教工作者应该积极践行中国特色社会主义共同理想，引导宗教界人士和信教群众将智慧和理想凝聚到中国特色社会主义伟大事业上来，仍然需要依靠依法管理宗教事务这一“宗教工作最重要的经验”，继续探寻宗教工作的规律并不断提高其法治化水平。依法管理宗教事务要求保护宗教界的合法权益，主要应注意以下几方面^[21]。

（一）对合法宗教团体的认定与管理

在我国，对合法宗教团体的认定与管理主要依据《社会团体登记管理条例》（1998）和《宗教事务条例》（2004）两项法规。前者从保障公民结社自由角度出发，对包括宗教团体在内的社会团体登记管理制度作了规定。后者则进一步规定了宗教团体自身的权利和义务，明确合法宗教团体在章程规定的范围内开展活动应当受到法律的保护，任何组织和个人都不得非法干涉。要切实保证宗教团体、信教群众知法、懂法、守法，必须加大法制宣传教育力度，例如，在宗教团体中开展“六五”普法规划，启动“宗教政策法规学习月”等活动，都有助于提高宗教团体的法律意识，帮助宗教团体学会用法律手段维护自身合法权益。

（二）对合法宗教教职人员的认定与备案

在我国，对合法宗教教职人员的认定与备案主要依据《宗教事务条例》（2004）、《宗教教职人员备案办法》（2007）和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》（2007）来完成。2012年出台的《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》中还进一步要求宗教教职人员必须经宗教团体认定，并报县级以上政府宗教事务部门备案。制订、规范教职人员的认定与备案制度，并以法律形式加以确认，既能促进宗教教职人员队伍建设，提高教职人员的综合素质和专业水平，也便于将合法教职人员纳入社会保障范围，有助于充分保障教职人员合法权益，减少社会矛盾和不稳定因素。

（三）对合法宗教院校的认定和管理

支持和帮助宗教团体实现宗教院校的规范化建设，是我国宗教工作的重要组成部分。此前，我国对合法宗教院校的认定和管理主要依据《宗教院校聘用外籍专业人员办法》（1998）、《宗教事务条例》（2004）和《宗教院校设立办法》（2007）进行。但是由于种种历史原因，宗教院校的教师资格认定、专业技术职称评定、聘任及学位授予制度长期缺失，一定程度上影响到宗教院校的正常教学秩序、教师队伍的稳定和师生生活待遇。为了不断提高宗教院校规范化、制度化管理水平，国家宗教事务局作为宗教院校的行政主管部门，在2012年11月5日公布了《宗教院校教师资格认定和职称评审聘任办法（试行）》和《宗教院校学位授予办法（试行）》，不仅为保障宗教院校师生合法权益提供了法律依据，也有助于提高宗教院校教师队伍的整体素质和宗教专业人才的培养质量。

（四）保护正常的宗教活动

保护正常宗教活动可从以下三方面理解。其一，对宗教教职人员来说，受法律保护的宗教活动可以是“主持宗教活动、举行宗教仪式、从事宗教典籍整理、进行宗教文化研究等活动”；其二，对信教群众来说，在宗教活动场所或自己家中进行拜佛、诵经、烧香、礼拜、祈祷、讲经、讲道、弥撒、受洗、受戒、封斋、过宗教节日、追思等宗教活动，也都受到法律保护；其三，根据《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》（1994）和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》（2010），外国人也可以依法在中国境内举办、参与各种宗教仪式，与中国宗教界进行宗教事务方面的联系、活动。

三、规范宗教财产的使用管理

依法管理宗教事务，财务管理是“牛鼻子”。宗教活动场所财务监督管理是《宗教事务条例》规定的一项重要制度。2010年，国家宗教局将宗教活动场所财务监督管理列为专项工作进行部署，要求各宗教活动场所按规定成立财务管理小组，实行财务民主管理，重要事项通过管理组织集体讨论决定；落实场所财务管理负责人、会计、出纳的分岗设置和回避制度，明确各自职责，形成互相监督和制约机制；执行《非营利组织会计制度》，普遍建立资金管理制度、固定资产管理制度和财务公开制度，开设单位银行账户等。据2013年年末的不完全统计，全国经依法登记的132　370个宗教活动场所中，按照《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》，120　906个场所通过了财务监督管理工作验收，验收达标率为91．3%，基本实现了场所财务管理的规范化、民主化、现代化，完成了预期目标^[22]。

（一）宗教财产使用管理体系的现状问题

近年来，各地为数众多的宗教活动场所纷纷建立健全财务管理制度，开展财务监督管理，有效提高了场所管理水平，解决了一些宗教活动场所长期存在的财务制度不健全、财务管理混乱等问题，保障了宗教界的合法权益。但是，从依法管理宗教事务的角度看，当前我国宗教财产使用和管理体系建设还存在若干不足，相关的法律规范还有待进一步加强和完善。具体而言，有以下几方面问题^[23]。

1．宗教财产管理规范层级效力低，规范不足

宗教财产与一般财产相比有其特殊性，在财产的占有、使用、收益以及转让上多有区别于普通财产。目前，《民法通则》《物权法》《合同法》《会计法》等相关法律等未对作为特殊性质的宗教财产做出特别规定。《民间非营利组织会计制度》的主体是较宽泛的“民间非营利组织”，也并非专门面向宗教组织、宗教活动场所，在实际操作中难以体现宗教事务的特殊性。就专门法规而言，《宗教事务条例》（下文简称“《条例》”）作为行政法规，是宗教事务管理方面层级效力最高的规范性文件，专项规定宗教财产管理的《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》（下文简称“《办法》”）则是国家宗教事务局发布的部门规章。地方立法如《河北省宗教事务条例》《山西省宗教事务条例》等，层级效力低，而且公益性有限。从条文数量来看，《条例》以第五章专章规定宗教财产，共计八个条文；《办法》主要内容包括总则、会计制度、预算管理、收入管理、支出管理、资产管理、监督管理和法律责任，正文文本的八章内容仅有39条，法律规范较为粗疏。

2．宗教财产管理、使用的规范体系尚未形成

《条例》和《办法》均将宗教财产分为“宗教活动场所的收入（包括捐赠、门票收入、出版物收入、从事社会公益慈善事业和其他社会服务收入、政府资助、其他合法收入）”和“宗教场所（财产实物）”进行分类规定。《条例》第34条及《办法》第20条要求收入的支出符合宗教团体和场所宗旨相符合的活动以及社会公益事业，《办法》第20条对具体支出情况作了列举。两项法规既未明确规定使用原则，又未反面列举宗教财产不合法使用的情形，难以限定宗教财产使用的范围和方法，更无法控制实际使用中的不法行为。在宗教场所实物管理方面，《条例》仅在第32条规定“不得转让、抵押或者作为实物投资”，第34条规定“宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业”，《办法》第六章资产管理对宗教场所实物的规定则侧重于财产登记造册和财产保值增值。实物资产使用管理不仅缺失原则，财产的具体使用性质、方法等也均缺乏具体规定。总体而言，宗教财产使用管理尚未形成较为完善的法律规范体系。

3．宗教财产使用的监督体系不完整

《办法》第32—35条规定，宗教场所的收支监督主体包括登记管理机关、财会人员和信教公民，在具体执行上以上级登记管理机关监督为主，财会人员和信教公民监督为辅；登记管理机关以审查宗教活动场所财务报告的形式进行直接监督，宗教活动场所会计人员可就该场所的财务问题向登记管理机关和其他有关部门反映，信教公民也有权向场所管理组织提出意见和建议。该监督机制已较先前有明显进步，但仍存在几点缺陷：其一，监督主体不完全，排除了其他主体尤其是非信教公民和其他团体主体的监督资格；其二，监督内容不全面，登记管理机关仅依据《民间非盈利组织会计制度》对财务报表进行审查，宗教场所的财会人员仅依据《会计法》对会计财务违法的情况行使监督，无法对宗教场所、团体使用宗教财产进行商业活动的情况进行有效监督；其三，监督意见反馈渠道缺乏，民众缺少直接向宗教管理机构机关的通道，相关的管理部门难以及时获悉宗教财产的违规使用情况。

4．捐赠性宗教财产的收管存在缺失

捐赠性财产主要指信教群众基于对所信奉教派的信仰，而将其个人财产赠予相应的宗教场所，例如信教群众所捐献的不动产、动产以及现金支票等。其中，捐赠性不动产在使用过程中主要存在两个问题：其一，佛教和道教的庙观及所属房屋为社会所有，伊斯兰教的清真寺及所属房屋为信教群众集体所有，这样模糊的归属原则不能形成明确、肯定的法律关系主体，不利于宗教财产保护；其二，捐赠性不动产所有权人与不动产的实际使用人存在错位，由于受赠不动产的所有权人是当地宗教团体，团体对相应不动产享有占有、使用、收益、处分的权利，而作为实际使用人的相关宗教活动场所却不享有这些权利，这种错位可能不利于宗教财产的保护以及宗教财产的合理使用；其三，受赠动产与资金的接受和管理尚存在制度空白，相关法律法规细化不够，可操作性不强，可能造成宗教场所的账目混乱不清，财产去处不明，并且导致相关监管部门自由裁量权过宽，执法随意性过大；其四，社会公众与信教群众的监督处于真空状态，无法保证受捐赠的宗教财产得到合规合理使用^[24]。

（二）宗教财产使用管理监督体系的构建

宗教财产数量不多，但关系到众多虔诚信教公民或一般信教公民的精神和物质利益。要构建完善宗教财产使用、管理的监督体系，归根结底还是要走法治化的道路，通过法律规范来管理宗教财产，进而抓住宗教工作的“牛鼻子”，具体包括以下几方面^[25]。

1．把党和政府的宗教财产保护政策上升为一般法律制度

党的现行宗教政策具有一定的灵活性和实用性，在法制不健全时期，对保障我国宗教事业的恢复和发展起到了重要作用。但是，随着社会主义市场经济不断发展，社会经济生活变得越来越复杂，宗教团体、宗教场所的发展、运作模式也发生了巨大变化。如果一直沿用宏观政策和行政性指令来保护宗教财产，不但不能起到良好的保护效果，还可能引发更多纠纷，造成不稳定因素。只有把宗教财产的政策性保护上升为一般法律制度，明确“宗教财产权”概念，妥善回答“宗教财产权归属”等问题，才能更好地解决宗教财产保护困局，适应创新社会管理的需求。

2．在物权法上明确规定宗教财产归属于宗教财团法人所有

我国《物权法》没有规定宗教财产的归属，《民法通则》对宗教财产保护做出了法律规定，但却没有明确宗教财产的归属，均不利于宗教财产的保护和民族、宗教政策的执行。为此，可允许宗教财产独立参与民事活动，形成事实上的法人资格，并将宗教财产包括房产的所有权依法赋予宗教财团法人——财产独立的寺院宫观，这样既符合财产捐助人的主观意愿，也符合宗教教规。国家立法部门应适时修订法律，明确规定宗教财团法人所有财产的范围，并对宗教财产与私人财产的边界进行合理划定，为保护宗教财产提供坚实可靠的法律依据。

3．在法律上规范宗教财产的管理制度

在宗教财产的实际管理过程中，一些宗教事务管理部门顾及宗教问题的敏感性，不愿或不敢过多介入宗教财产问题；由于缺少相关依据，不少宗教团体也因循旧有的财产管理办法，没有像其他接受公益捐赠的非营利组织那样主动建立健全财务制度并接受财务监督。为此，应从法律上加以强制规范，要求宗教界建立严格的财产管理制度，在不干涉宗教自由的前提下，对宗教财产进行审计监督，消除传统宗教财产管理制度的弊端。

4．对出现的新问题进行前瞻性预估和防范性规范

我国政府对宗教一直坚持“独立自主自办”原则，避免过多介入而形成“官办宗教”。但随着市场经济的发展，政府为发展地方经济、振兴旅游产业而投资修建宗教场所、宗教造像等，产生了大量具有宗教外部投资背景的宗教财产。这些财产如果不加以明确的法律归属界定，就有可能在将来发生纠纷。为此，有学者从宗教的特殊性以及宗教活动的良性发展出发，建议法律确认政府投资兴建的寺院、造像为政府对宗教团体的捐赠，其财产权归属于宗教财团法人所有。这一问题的解决还有待政府部门、宗教界、法律界的持续关注和研究论证。

5．严格执法，加强对宗教财产的行政保护和司法保护

政府机关应当依法加强对宗教财产的管理和使用监督，防止宗教财产被非法侵占和滥用，避免对宗教团体或者宗教活动场所合法的财产行为进行非法干预。此外，还应严格依据政教分离原则，禁止地方政府参与宗教相关的经营活动，将此类活动交由宗教团体或宗教活动场所举办或者承担，从而避免损害宗教团体的合法宗教财产。

6．进一步完善宗教财产使用的监督体系^[26]

现有的宗教财产使用监督主要是登记管理机关、宗教场所的财会人员对特定场所、特定财务的监督，以及信教公民的事后监督，而民间监督的范围还有待着重拓宽。应当探索制定、完善宗教组织、活动场所的财产公示制度，对财产收支状况进行及时和有重点的公示，更好地将财务管理纳入公众监督范围。在宗教活动组织举办、宗教场所设施建设、宗教财产投资等重大的宗教财务收支上，要赋予公众更多监督权，达到事前、事中、事后的全面监督。此外，有必要明确有监督权限的组织或行政机构，开辟畅通、便捷、全天候的监督渠道，直接接受公众监督意见。