政治发展进程中的价值性悖论

第一节　民主与效能:政治发展进程中的价值性悖论

威亚尔达在《民主与民主化比较研究》的开篇导言中写道:“在全球范围内，民主表面上取得了胜利，但这并未结束争论;历史并不像福山所说的那样‘终结’了。……一些权威主义政权设法用够多的‘民主’成分装点自己，以获得国际社会的认可(进而有资格获得国际贷款)，但却不足以被视为真正民主的政权。更有甚者，许多最近发生的向民主制度的转变是部分的或不彻底的，这些转变所带来的是将民主和权威主义以多种方式结合在一起的混合形式。”^[4]可这仅仅只是现象，民主化所带来的混乱并不意味着民主的价值导向有误，而在于广大发展中国家在其政治发展过程中不可避免地会遇到“民主与效能”这一价值悖论。

一、民主与效能的内涵

如果说在人类政治发展过程中普遍存在“民主与效能”这一价值悖论的话，那么首先就必须先弄清楚民主与效能的科学内涵及其与政治发展的关系。

1.民主的内涵

经过几千年的风雨沧桑，民主的形式及其内涵都得到了极大的扩展与丰富，民主已经成为全人类共同的追求，民主化正在成为一个全球现象。然而，当今世界上的民主有多种多样，而且相互冲突。“有这样两个重要的历史事实。第一，今天，几乎每个人都声称自己是民主人士。全世界所有的政治制度都把自己说成是民主制度，而这些制度彼此之间无论是在言论还是在行动方面都常常迥然不同。”“第二，今天，尽管许多国家可以被称之为民主国家，它们的政治制度史却显示了民主安排的脆弱性，仅仅20世纪欧洲的历史就清楚地表明，民主是一种非常难以创造和维持的政府形式:法西斯主义、纳粹主义和斯大林主义差点要了它的命。”^[5]因此，正确地理解民主是创造和维护好民主的前提。诚如萨托利所说，“在民主制度的诸条件中，至少可以想到的一个是，错误的民主观导致民主的错误。”^[6]

时至今日，在西方发达国家，民主已不能单纯地以“多数人的统治和对少数人权利的保护”来概括。随着共和主义的兴起、全民公决的复兴，公民直接参与政治决策的步伐在逐步加速，精英民主论者熊彼特所曾颠倒了的古典民主论者的观点又被重新颠倒过来。那种认为“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种制度安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”^[7]的民主观念又逐步让位于民主的首要问题是“人民的统治”。民主的价值与民主的方法在当代难解难分，诚如自由、平等一样，民主也具有某种乌托邦的性质，如何用民主的方法达到民主的最终价值目标，人类还没有完全走出这一困境。

然而，以上民主的最新发展是发达国家的现实。对于发展中国家而言，无论采用何种民主形式，最重要的是尽快达到民主的最低标准。威亚尔达指出:“我们相信，有某些普遍标准是民主所要求的——制度化的竞争性选举、政治自由、政府的定期更换，但与此同时，民主的确切含义、后果、重要性及文化底蕴又存在显著不同。”^[8]达尔认为，民主的必不可少的条件是所有的成年公民都必须拥有以下充分的机会:明确阐述他们的选择;通过个人行动和集体行动向其他公民和政府表明他们的选择;使他们的选择在政府行为中受到同等的重视，也就是说政府在考虑这些选择时不因其选择的内容或选择由谁提出而加以歧视。^[9]因此，本书所论及的民主，作为一种价值追求，它应该被理解为人民的自我统治。如果一定要作出体制上的选择，那么，它不是已经步入后现代社会的西方发达国家正在日益勃兴的协商民主，而是广大发展中国家目前最需要发展或完善的、满足民主最低要求限度的选举民主。正如李普塞特所定义的:“一个复杂社会中的民主，可以定义为一种政治系统，该系统为定期更换政府官员提供合乎宪法的机会;也可以定义为一种社会机制，该机制允许尽可能多的人通过在政治职位竞争者中作出选择，以影响重大决策。”^[10]

2.效能的涵义

效能，即效率与功能的统称。在英语文献里，大体与effectiveness同义。而且，在不同的学科语言中，它的涵义也有所差别。在政治学的具体语境中，效能往往是指整个政治体系的效能，而不仅仅是指行政系统。政治体系的效能往往是指政治系统的有效性。李普塞特指出:“有效性是指实际的行动，即在大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度。”^[11]在行政管理的具体语境中，它往往是指政府的工作效率和工作能力的统一体。有效的政府必须是既有效率又有能力的政府，效率和能力密不可分。而要提高政府的效能，行政效率是关键。有学者甚至认为，政府效能亦称“行政效能”，是指国家行政机关和行政人员为实现行政目标，在行政管理活动中所发挥功能的程度及其产生效率、效益、效果的综合体现。^[12]

本书的效能是政治学意义上的效能，是指整个政治体系的有效性。著名学者王绍光认为，没有一个有效的政府(指的是大政府，而不是专指行政机关)，任何民主都是毫无意义的。一个有效的政府必须有能力履行以下六项最重要的职能:(1)对暴力的合法使用实施垄断;(2)提取资源;(3)塑造民族统一性和动员群众;(4)调控社会和经济;(5)维持政府机构的内部凝聚力;(6)重新分配资源。其中，前两项职能适用于任何时代的政府，后四项职能是现代统一民族国家的特点。^[13]众所周知，民主即是一种价值追求，它意味着人民的统治，或至少意味着得到被统治者的同意的统治。没有一个有效的政府为民主界定边界，那么所谓的民主就可能畸变成无政府主义。因此，本书的效能是与民主相对应的效能，而且是指处于政治发展过程中的发展中国家政治体系的效能，即政治体系实际作为的效率与功能。

3.民主、效能与政治发展

民主与政治发展的紧密关系自不待言，没有政治民主就谈不上政治发展。桑巴特·钱堂冯认为，关于没有民主的发展是否符合意愿的问题是一种误导。如果没有民主——即没有自由，我们不可能进行真正意义上的发展。当人民学会如何管理自己因而社会变成自治性时，发展便完成了。以民主交换专制统治下的经济发展是一种糟糕的交易。^[14]而政治稳定对于政治发展而言同等重要，否则就会导致政治衰败。要实现政治稳定，政治体系的效能是关键。因此，效能与民主一样，同属于政治发展的必不可少的条件。

然而，在后发国家的政治发展过程中，民主与效能之间往往存在着悖论。拉里·戴蒙德认为，民主在发展中世界所经历的许多问题都是源自于内在于民主本性中的三种紧张和悖论:第一种是冲突与认同之间的紧张，第二种是代表性与治国能力之间的冲突，第三种是同意与效能之间的矛盾。^[15]事实上，我们可以将这三种悖论概括为一种，那就是民主与效能之间的价值性悖论。因为民主需要承认冲突，提高公民的现代政治认同则是政府效能的重要表现，但冲突过于激烈则会瓦解公民的政治认同，破坏政府提升公民政治认同的能力。在广大发展中国家，由于政府无法有效处理多元文化、民族的纠纷，往往一定程度的现代政治认同还没建立就走向了冲突。另外，民主需要代表与责任机制，要使政治领导人服务于民意，但它必须能够行动，充分发挥政治领导人的治国能力，因为政治领导人的治国能力是政府效能的有机组成部分。要促进民主，就要充分有效地控制政治领导人;要促进效能，又要求充分发挥政治领导人的治国能力。广大发展中国家的政治领导人要么因为民主机构控制过严而无法有效行动，要么撇开民主机构而走向个人专制或寡头统治。当然，更多的是后者而不是前者。阿尔蒙德认为，一个国家的发展包括两个政治变量及两个经济变量，其中两个政治变量是:(1)政府能力(或权力)，(2)人民参政情况(或民主化)。这两个变量也叫做两个“P”。(因为权力——Power，参政——Participation这两个词都以字母“P”起头。)而这两个标准，即政府的权力和效能，和公众对政府影响的程度，是两个衡量政治发展的标准。政治发展指国家的发展和国家的民主化。然而在政府效能与人民参政之间，又存在着矛盾。从阿尔蒙德所分析的发展中国家所采取的五种战略(包括民众主义战略，集权主义和专家治国战略，集权、专家治国和平均主义战略，动员人民的专家治国战略及新传统战略)来看，没有一种战略很好地同时实现这两大目标，政府效能与政治民主总是处于悖论状态。^[16]

总之，对广大发展中国家而言，要达到政治发展的基本目标，民主与效能缺一不可。但在其政治发展过程中，民主与效能之间又往往呈现出悖论状态:发展民主必须承认冲突，但民主往往无法有效地解决广大发展中国家的多元文化与民族冲突等矛盾，因为民主的功能也是有限的。发展民主必须控制政治领袖或执政党，但发展中国家的民主机制往往是某个领袖或执政党通过政治斗争的产物，缺少后者，民主机制将无法有效运转。发展民主必须尊重民意，然而，无法有效处理社会和经济问题，并达到适度的秩序与公正，民主将不会被看作是有价值的。

二、民主与效能价值性悖论的历史考察

即使对于当今西方发达国家而言，民主与效能也仍然存在矛盾与冲突，只是这种矛盾与冲突限制在一定的范围之内。一个民主的政府也可以是一个高效的政府，这已被西方发达国家当今的政治实践所证明。然而，除了英美等先发国家外，对包括德国、日本等国在内的后发国家而言，民主与效能孰先孰后，两者似乎鱼和熊掌不可兼得:它们要么在民主与效能之间徘徊，要么民主与效能严重失衡，要么既没有民主，也无所谓效能。“一个没有政治效率或政治效能很低的现代政治体系很难实现政治稳定或至少难以实现持久的政治稳定;一个没有政治民主或政治民主很低的现代政治体系，同样不可能实现政治稳定或至少难以实现持久的政治稳定。”^[17]在后发国家的政治发展过程中，民主与效能同等重要。因而，后发政治现代化国家在民主与效能之间，往往难以抉择。

1.在民主与效能之间徘徊——法兰西动荡之源

中国学者应克复在总结西方民主运动的历史时指出:“法国近代史上一浪高过一浪的民主运动是全世界民主化的楷模。在二百年的政治风雨中，共和制始终深入人心。反反复复地追求共和是法国民主史的特征。”^[18]然而，法国直到1958年戴高乐总统领导下的半总统制的确立，才使法国的民主得以最终确立并同享政治民主与政治稳定。

法国政治发展的逻辑起点是1789年法国资产阶级政治大革命。^[19]有学者指出:“1789年的法国大革命自它开始的那一天起，同时代的观察者就已经感知到这是一件重大的历史事件，因为它彻底改变了文明世界的社会和政治特性。”“法国革命造就了第一个共和政府来统治这个幅员辽阔、人口稠密的欧洲国家，并且它的法律和机构直到今天仍然是世界各地民主政府的一个样板。”^[20]巴林顿·摩尔也指出:“法国想通过民主的大门步入近代世界，那她就必须亲历革命的战火，穿越充满暴力和激进运动的长廊，这一点是万难否认的。”^[21]可以说，这场激进的民主革命打破了传统的专制政治，初步实现了政治发展的重要目标——政治民主;但政治发展的另一重要目标——政治稳定——却总是可望而不可及，革命最重要的政治成果——政治民主——常常被政治动荡一扫而光。可见，政治民主观念的深入人心并不等于政治现实中政治民主的唾手可得。自1789年起，法国陷入了民主与效能的悖论之中:“以帝国、复辟王朝为形式的强大、集权政府与民主的、不稳定的议会共和制政体相互排斥并交替出现。”^[22]

自1789年以后，法国的政体一直处于频繁更替之中。1791年，法国宪法规定法国为立宪君主制。1792年夏，法兰西第一共和国成立，实行公民大会与五人执政内阁政府体制，政府的效能被紧紧地束缚住。针对这种情况，通过政变上台的执政府在保留其共和制的外衣下进行专制集权控制，将公民大会一分为四，即国政院、议政院、立法院、参议院，削弱代议民主机关的权力。^[23]这种高度的行政集权直接导致了法兰西第一共和国的破产和第一帝国的产生。1804年，拿破仑称帝，法兰西第一帝国成立。接着又是波旁王朝的复辟，1830年路易·菲利浦的“七月王朝”的上台。1848年欧洲的革命烈火摧毁了法国专制王朝，专制的效率代替不了民主的需求，民主共和国再一次建立，这便是法兰西第二共和国。1852年，路易·拿破仑经全体公民“投票”建立帝国，第二帝国建立。1870年革命的烈火再次燃烧，法兰西帝制再次被历史所抛弃，1875年法兰西第三共和国成立。之后法国的民主发展又跌跌撞撞，进入第四共和国时期，直到1958年第五共和国开始，法国才开始真正告别政局动荡的历史。可以说在法国政治发展过程中，总是不停地从一个政治危机转入另一个政治危机，法国的民主发展是在革命与反动的交替中取得的。

对于法国式的政治发展模式，学界有着诸多不同的评价。不管它是卢梭的“公意”的产物，还是如摩尔所说的那样，一方面，“无套裤汉是革命的动力，而农民则成了决定革命能走多远的缰绳”;“另一方面，革命的任务没有完成，之所以如此的原因只能到18世纪晚期法国的社会结构中去找寻，这也意味着要在法国社会中完全建立起资本主义民主制度，还需有很长的一段路程可走。”^[24]我们可以看到，法国的政治发展总体上徘徊在政治民主与政治效能之间，它所建立起的民主共和国(包括第一、二、三、四共和国)往往因为民主的要求而政党林立，任何一个政党都很难在议会中取得单独执政的机会，这就大大削弱了民主政府的效能，总是因为过于脆弱而被专制所取代。而在其发展过程中的帝制及复辟王朝，又往往过于强调政府的效能，忽视早已因革命而根植于法兰西民众之中的民主需求，因而专制一次又一次地被民主所推翻，但民主所推翻的不仅是专制，同时还有政府的效能。因为取代专制的民主政府往往因为自身的结构的多元而在社会政治危机面前无能为力。丰塔纳在评析民主与法国大革命时指出:“有人认为，法国新宪法最严重的结构缺陷是把立法行为抬得太高，损害了行政职能，这多半是对的;换句话说，代表们雄心勃勃地想提出具有深远意义的法律而不是仔细考虑它们是否可行。”“为了使决策有效率，革命政府不得不沿袭旧制度下专制君主所惯用的模式，诉诸特殊的规定和法令，而这些严格意义上都是非法的。没有合法地位，实际只是革命党的最高行政机构的公安委员会，用自己迅速有效的干预，代替了国民议会中的讨论、协商。在雅各宾政权崩溃之后，从恐怖中死里逃生的政治阶层的成员急忙走向别一个极端，希望建立强大的行政权力，把它视为重建法律和秩序的惟一机会。在短短几年里，共和制的机构失去了所有的信誉，自愿落入一个胜利的将军，拿破仑·波拿巴之手。”^[25]因而，政治民主与政府效能在法国历史上总是陷入一种不可兼顾的恶性循环，法兰西政体始终处于飘摇不定之中也就是其自然结果了。

2.民主与效能严重失衡——德日法西斯主义之源

中央集权的国家政权，及其遍布各地的机关——常备军、警察、官僚、僧侣、法官(这些机关是按照系统的和等级的分工原则建立起来的)，是起源于君主专制时代，当时它充当了新兴资产阶级社会反对封建制度的有力武器。然而，在德国和日本早期的政治发展过程中，资产阶级还没有强大到运用中央集权反对传统的封建主义，但也已经强大到作为一个阶级足以与传统封建势力联手运用中央集权来剥夺农民与大众。摩尔将其称为“资本主义的反动形式”。他同时指出:“在这类国家里，资产阶级的力量相当薄弱，如果它采取彻底革命的方式，革命势必夭折。相对软弱的工商阶级日后的使命，依赖于依旧居主宰地位的旧统治者中的异端分子，他们主要来自土地，在准议会政府的支持下，促成了现代工业社会所需要的政治经济变化。在这种统治的庇护下，工业发展迅速，但结局是经历了短暂和脆弱的民主时期后便成为法西斯主义。”^[26]因此，在德、日政治发展进程中，政治民主因素先天不足，而由于专制日盛其政府效能却增长有余。在民主与效能的天平之间，政治民主的不足导致了政府效能的畸形发展。

如果说1871年统一的德意志民族国家的建立是德国政治发展进程中的标志性事件，那么这一巨大政治发展成果的取得也是在普鲁士的刺刀下获得的。这个统一的民族国家并不是新型的民主共和国，而是作为神圣罗马帝国的继承者，是一个只具有某些民主外衣的德意志第二帝国。在这种高效的专制政治的统治下，德国经济社会现代化飞速发展，很快成了经济上的巨人，却仍旧是政治上的“侏儒”。“在德意志帝国时期，贵族仍是国家政治生活中的实际统治者，资产阶级只是通过起装饰作用的帝国议会加入了统治阶级的行列。”^[27]经济的赶超型发展对政府效能不断提出新的要求，权力的扩张不仅加速了其国内的整合，也促使权力外溢，与其他资本主义强国的竞争不可避免。随着“一战”的失败，帝国的专制制度与帝国本身一起迅速走向崩溃。

魏玛共和国的建立使德国历史上第一次建立起了真正的共和国。魏玛宪法规定，德国为共和国，国家权力来源于人民。德国实行联邦制度，联邦法律高于各邦法律。在政治制度上，魏玛宪法采用三权分立的原则，即立法权属于联邦议会，行政权属于联邦总统及政府，司法权属于联邦法院。魏玛宪法还规定，人民享有充分的人身、言论、出版、结社、集会、通讯、选举等自由权利，贵族特权被废除，男女在政治权利上一律平等。可以说，按照魏玛宪法，德国是当时资本主义世界中最民主的国家。但由于实行高度比例代表制和多党制，政党林立，往往没有一个政党能在议会中获得多数席位，只能建立多党联合执政的松散政府。完美的民主政府无法提供有效的政治产品，政府效能的要求很快又重新超过民主。

政党的自由发展在英美等有着相当长宪政历史的国家是自然而然的，法律无需对其作出特别的规范。然而，在德国既没有宪政的传统，也没有政党政治的历史。因此，当法西斯政党出现时，民众出于对政府效能的需求放松了他们对法西斯政党专制的警惕。执政的法西斯政党造成了“民主”在德国的中断。直到“二战”以后，德国的民主政治才重新步入正常发展的轨道。

纵观德国的政治发展进程，其民主历史是相当短暂的，魏玛共和国昙花一现就被法西斯专制所取代。魏玛共和国的失败在于其民主政府不能提供德国作为一个后发国家所面临的国际国内压力对政府提出的高效能的要求。在政治发展的价值选择上，民主与效能总是严重失衡。1871年后的德意志帝国过于强调政府的效能而无视民主要求，“一战”以后的魏玛共和国过于强调民主的重要而忽视了政府效能的必要。之后上台的法西斯政权干脆抛弃民主，实行极权统治，政府效能走向畸形发展的道路。

与德国一样，亚洲的日本在其政治发展过程中也存在严重的民主与效能的失衡。为了快速实现现代化，政府效能被突出到极限，而政治民主却总是苍白无力。摩尔认为，自明治维新以来，日本的政治发展进程可以划分为以下三个阶段:第一个阶段是以土地自由主义失败，正式宪法的通过和1889年虚饰性的议会民主制的发展为特征的;第二阶段以民主势力力图打破制度束缚的失败尝试为下限，这是30年代早期大萧条的突然袭击所造成的明显后果;30年代的失败开创了第三阶段的战争经济和右翼极权主义政权的日本模式。^[28]由此看来，日本与德国一样也走过了由专制集权到民主尝试失败，再到极权主义统治这样一个曲折的政治发展过程。事实上，这不是政治发展，这恰好是政治发展失败的例证。也就是说，政治发展的失败不仅有亨廷顿所说的政治衰朽，而且还有专制集权特别是极权主义统治。前者来自于民主政治参与的过度扩张，而后者来自于政府效能的畸形发展。

纵观日本近代以来的政治发展进程，它在完成统一的现代民族国家的建构之后，基本上没遇到派伊等提出的认同危机、合法性危机、参与危机、命令贯彻危机及分配危机。因为日本作为一个世界上少有的单一的民族国家，并不存在民族认同危机。其政权在促进经济社会现代化方面获得了巨大的成功，不但没有遇到合法性危机，而且还增强了其自身的合法性。至于后三个危机即使存在也微不足道，因为政府效能的不恰当发展带给了广大民众虚幻的民族自豪感，民主要求被降至最低点。聂运麟认为:“日本政治现代化发端于明治维新，中经军国主义和军事法西斯独裁统治的肆虐，到战后在美军占领下实行民主改革才真正步入民主化轨道。”^[29]可以说日本战后民主化的改革不是基于其国内民主派别的政治要求，而是基于国际社会特别是美国的压力。因此，在日本政治发展的初期阶段，我们很难找到政治民主的影子，即使是明治宪制，也最多是二元君主制，而不是“二战”以后的现代君主立宪制。与德国相比，它甚至连魏玛共和制那样短暂的民主尝试都没有经历过。

总之，在政治发展过程中，我们既要防止因民主政治参与过度而导致政治衰朽，也要防止因政治效能的不恰当发展而导致专制集权甚至极权主义统治。日本和德国的政治发展进程表明，“一个强有力的保守政府在短时间运行中表现出明显的优越性。它既能促进也能控制经济的增长。”^[30]但政府效能的不恰当发展最终导致了人类政治发展史上的灾难。摩尔还认为，德国和日本试图解决一个本质上无法解决的问题:它们既要实现现代化，又不愿改变社会结构，走出困境的唯一出路是军国主义。^[31]事实上还有另外一方面，那就是它们既要实现经济社会的现代化，又不愿改变其政治结构，民主与效能的严重失衡的背后事实上是政治发展与经济发展的严重脱节。

3.民主与效能的双重缺失——发展中国家动乱之源

如果说发达国家已经基本上摆脱了民主与效能的价值选择困境，它们既不缺少民主，也不缺少效能;那么，对于广大发展中国家而言，它们既缺少民主，又缺乏效能。正如亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中所描述的:“在整个亚洲、非洲和拉丁美洲，到处可以看到政治秩序在下降，政府的权威性、有效性和合法性在遭到破坏。这些地区缺乏国民士气和公共精神以及能够体现和指导公共利益的政治机构。笼罩在这里的景象，不是政治的发展，而是它的衰朽。”^[32]亨廷顿同时认为，造成这种暴乱和动荡的原因，在很大程度上，是“社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的”^[33]。也就是政治参与的扩大超过了政治制度化的发展。

以上亨廷顿的观点虽然被广为接受，但也遭到了诸多的误解。许多学者将其观点转化为发展中国家的动荡之源在于其民主发展过度，而权威建立不足。要发展民主，就必须先建立起权威主义的政治制度，目前的专制是为下一步民主作准备。事实上，虽然亨廷顿毫不掩饰其权威主义观点:“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才能谈得上限制权威。”^[34]但亨廷顿并没有将政治参与扩大等同于民主，他在区分群众社会与参与社会时指出:“大众参与政治并不一定意味着大众控制政府。”^[35]可见，在亨廷顿看来，参与并不等于民主，民主不仅需要民众参与政治，还需要大众能最终控制政府。政治参与的扩大超过政治制度化的发展恰恰证明其民主政治在发展中国家的不完善。广大发展中国家的政治动乱并不是来自于过度的民主，而是缺少有效能的民主。在人类政治发展过程中，树立权威对保持政治稳定是必要的，但要保持持续的稳定，则必须树立起民主的权威。

广大发展中国家的动乱的确源自于它们普遍缺少有效能的政府，缺少权威。但同样源自于它们缺少真正意义上的民主。因为参与并不等同于选举，选举也不能等同于民主。科恩认为，民主的前提之一是理性。^[36]在广大发展中国家的政治参与中，我们很少能见到理性的政治参与，选民缺乏理性是发展中国家政治实践的普遍特征。另外，在广大发展中国家，它们大多只建立起了民主的外壳，而缺少民主的行为。有学者在分析拉美的民主化时指出，“事实上，所有拉丁美洲的威权独裁者，至少在20世纪(就我们所知曾经有很多)，都宣示建立或回归民主是他们最终的目标(一旦法治和秩序得到恢复)。他们其中大部分基于同样的理由，都感到被迫要举行选举，以证明他们对回归民主的承诺，尽管前提条件是选举被其无耻地操纵了，并被以欺骗的手段玷污了。”^[37]因此，造成问题的不是民主制度，相反，是对民主的错误理解或引入虚假的民主所导致的。不能将发展中国家的动荡归因于过度的民主，因为大多数发展中国家连基本的民主框架都缺乏，即使有也无意发挥它们的作用。其中有些国家压根就从未实行过民主。

在广大发展中国家，它们往往基于效能的要求而走向权威甚至独裁政治，但事实上权威主义政权和独裁政权的有效性并不能持久。“已有的证据并不证明威权体制在实行经济改革上比民主国家更有效率的判断是正确的。威权政府通常被假设比较可能进行经济自由化，因为它们的生存并不依赖竞争性选举，而且可以镇压其他不满意见的表达。然而，比较分析显示出，即使有些威权政府已经实施了成功的转型，仍很难证明这样的威权政权自身会增加转型的可能性。”“在拉丁美洲，很多最有成效及前景的改革计划，都是由后威权的民主政府所实施的。”^[38]事实上，威权主义的前提是将人首先看成是经济动物，认为只要威权政治体制能促进经济发展，满足人们的物质需求，就能保持最大限度的稳定。然而，他们忘记了经济发展并不是国家发展的唯一目标。这在当今的一些中东国家可以明显地看出来，国家财富还涉及一个公平分配的问题。而要解决这一问题，只有依靠同步推进政治发展才能解决。霍尔巴赫指出:“可以设想，国家富强，商业发达，物产丰饶，对邻国居于优势地位，使我们有可能判定它的政府是向善的。这是误解，对此我们应当加以舍弃。”“判断政府是否贤明要看它利用国家的土地和财富以及使用民力是否明智合理，使用明智合理就能保障臣民过幸福生活，这个幸福就成了判断政府好坏的唯一依据。善于集中公民意志，用以促进公共福利——能这样就证明国家有真实力量。”^[39]因此，在经济增长的同时就应该考虑分配，而分配问题最关键要靠政治发展来解决。

总之，对广大发展中国家而言，既要追求民主，又需要效能。它们的确缺少权威，但并不缺少专制的权威。它们需要民主，但更需要正确地理解和执行民主。因此，与其说它们需要有效能的政府，不如说它们需要一个有效能的民主政府。这种对效能的错误追求及对民主的错误理解，往往造成了民主与效能在这些国家的双重缺失。

三、民主与效能价值悖论的成因

后发国家在其政治发展过程中，往往面临着民主与效能的悖论。它们要么在民主与效能之间反复徘徊，要么民主与效能严重失衡，要么既没有切实地发展民主，也没有真正地建立起效能。民主与效能真的不可兼得吗?要突破这一政治发展进程中的价值悖论，同享民主与权威，就得先剖析这一悖论产生的根源。

1.合法性与有效性的冲突

合法性问题由来已久，任何一个政权都必须获得合法性支撑。罗伯特·杰克曼认为:“合法性是政治生命力的根本性、决定性因素，因为它反映了那些寻求统治(也就是说，实施权力)的人为被统治者接受和认可的程度。它限定了统治者和被统治者之间的关系的性质。”^[40]李普塞特认为:“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”^[41]可见，从本质上讲，合法性问题就是人民大众对政治共同体、政府当局及其政策的一个认知及评价问题，是一个政治认同问题。只是在不同的时代，人们有着不同的认知水平及评价标准。也就是说，随着时代的发展，合法性的基础在不断发生变化。马克斯·韦伯提出，合法性的基础主要有三种纯粹的类型:一是法理型;二是传统型;三是克里斯玛型(Chrismatic)。^[42]如果说传统的政权的合法性可以来自于领导人的“魅力型”权威，或来自于宗教神灵的启示，现代政权的合法性则主要来自于“法理基础”。

在近代以前，君主的权力来自于“上帝”，正所谓“君权神授”。而自启蒙运动宣扬人性否定神性以来，“君权神授”让位于“政权民授”，政府权力直接来源于人民的授予、委托或转让。洛克认为，“政治社会的创始是以那些要加入和建立一个社会的个人的同意为依据的;当他们这样组成一个整体时，他们可以建立他们认为合适的政府形式。”^[43]“在一个建立在自己的基础之上并按照自己的性质，即为了保护社会而行动的有组织的国家中，虽然只能有一个最高权力，即立法权，其余一切都是而且必须处于从属地位，但是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力，当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关;这是因为，受委托来达到一种目的的权力既然为那个目的所限制，当这一目的显然被忽略或遭受打击时，委托必然被取消，权力又回到当初授权的人们手中，他们可以重新把它授予他们认为最有利于他们的安全和保障的人。”^[44]托马斯·杰斐逊明确提出，“我认为构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉”，“我不知道除了人民本身以外还有什么储藏社会的根本权力的宝库”。^[45]因此，自近代以来，政权的合法性基础已经完全改变，民主成了现代政府合法性的唯一来源。正如杰克曼所说，在当今世界，“政体常常是通过它们的‘大众同意’的基础来判定(正如选举所表现的那样)，并通过民主原则来界定的，这样，拒绝采用选举准则的政府本身就不具有合法性”。^[46]由此我们可以看到，当今世界任何一个发展中国家在其政治发展进程中，都不可能拒绝民主这一最基本的价值，实施民主是获得现代政治合法性的必需。

如果说实施民主是基于现代合法性的要求，那么，使“民主有效运转起来”则是基于现代政治有效性的需求。“有效性是指实际的行动，即在大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度。”“有效性是工具性的，而合法性是评价性的。”^[47]一个政治体系的合法性与有效性是紧密相联的，政治系统的持续有效有助于提高它自身的合法性，反之，则会损害其合法性。

然而，合法性与有效性之间又存在着一定的矛盾。一方面，合法性并不仅仅求助于政治体系的有效性。系统论者伊斯顿在《政治生活的系统分析》中就提出，政治系统的维系与运转不仅仅是处理来自系统外的各种各样的“要求”，在对政治系统的输入中，还必须有大量的“支持”，尤其是“散布性支持”。这种“散布性支持”是政治体系合法性最稳定的基础。李普塞特也提出，“一般地说，甚至在政治系统有正常的有效性的时候，如果主要保守团体时时受到威胁，或者在关键时期，不允许新出现的组织接近政治，这个系统的合法性仍然会受到怀疑”。^[48]另一方面，追求合法性有可能损害政治体系的有效性。戴蒙德在提出发展中国家发展民主过程中的三个悖论时指出，“民主政治比任何其他政府形式更加依赖于普遍的合法性。这种合法性需要一种深刻的道德承诺和情感忠贞，但是，这需要时日方能成就，而且，部分地是作为有效率的运作的结果而成就的。除非民主政治能够有效地处理社会和经济问题，并达到适度的秩序和公正，否则，它将不会被人们看作是有价值的。”“假如民主不能起作用，人们则可能宁愿选择不经他们同意的统治，他们可能选择不再忍受去作出政治抉择的痛苦。因此，存在一个悖论:民主需要同意。同意需要合法性。合法性需要有效率的运作。但是，效率可能因为同意而被牺牲。”^[49]

通观世界各国，在民主程度较高的国家，合法性与有效性是相互支持的。而在广大发展中国家，合法性与有效性往往存在着矛盾与冲突。众多理论家之所以支持广大发展中国家选择权威主义发展道路，就是因为他们相信权威主义政权有助于推进社会经济现代化，为其提供政绩合法性，从而维护政治稳定，避免政治衰败。但他们所忽视的是，政绩并不是合法性的惟一基础，而且一个政权将其合法性完全建立在单一的政绩基础之上也是极端危险的。20世纪发展中国家的事实证明，一旦发生经济危机，则政权易手，军人上台，社会动荡又随之而起，仍然避免不了政治衰败，甚至重新走上专制独裁。而且，权威主义政权下经济社会现代化的成功最终会将权威主义政权自身埋葬。因为“产生政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。如果贫穷的国家出现动乱，那并非因为它们贫穷，而是因为它们想致富”。^[50]权威主义政权在经济社会现代化上越有效，它自身的合法性问题也会越突出。因此，对于广大发展中国家而言，选择权威主义政体，可以为其提供短暂的合法性，但并不能从根本上解决其自身的合法性问题。因为早在其建立民主政体之前，民主观念已经深入人心，国内外的民主压力迫使其最终面临合法性危机。

如果选择民主政体，它能满足现代政治合法性的要求，却可能满足不了有效性的需求。因为民主的功能也是有限的，它在解决发展中国家的民族冲突、宗教分歧、文化矛盾等方面往往显得无能为力，而这些恰恰是广大发展中国家动荡不安的重要根源。密尔甚至认为，代议制民主并不适合多民族国家。“凡是民族感情有效存在的地方，似乎就证明有把该民族的所有成员联合在同一政府，并且是他们自己的个别政府之下的根据。”而“在一个由不同的民族构成的国家，自由制度简直是不可能的。在一个缺乏共同情感，特别是语言不同的人民中，不可能存在实施代议制政府所必要的统一的舆论”。^[51]尽管密尔的观点遭到了阿克顿等学者的批评及被后来历史发展的事实所否定，但至少证明民主在解决诸如民族冲突等问题上的有效性是有限的。正如保罗·哈里森在《第三世界:苦难、曲折、痛苦》一书中所说:“在许多亚洲和非洲国家中，不要说政府形式，就连国家的领土完整也受到要求建立自己的国家的部族和其他集团的威胁”，再加上普遍的贫困与极端的不平等，“骚乱任何时候都可能爆发，有时以革命或者示威的形式，更多的则是没有组织的违法行为”。^[52]政治发展研究表明，建立起现代民族国家，为民主划定边界，才是政治发展的第一步。因此，民主政治对于发展中国家的政治发展而言也并非是灵丹妙药。尽管民主是政治发展的最终目标，一旦其在有效性方面不尽人意，它往往不会成为第一选择，反而会被权威政治或专制独裁所取代。

总之，对广大发展中国家而言，在政治发展过程中的“民主与效能的悖论”的原因之一就在于，任何一个发展中国家在其发展过程都会遇到合法性与有效性的双重压力。而在发展中国家，合法性与有效性之间又存在着一定的矛盾与冲突。发展中国家基于现代政权的合法性要求，不得不实行民主;基于有效性的要求又不得不追求政治体系的效能。追求合法性有可能损害政治体系的效能，而追求政治体系的有效性又可能放弃民主，导致合法性危机。正如亨廷顿在分析新兴民主国家的困境时所指出的，第三世界国家民主和其他政权不稳定的一个基本原因是“低合法性和低效能之间的结合和互动”，以低合法性起家的政权会发现，很难变得有效能。而缺少效能的政权，特别是在经济成长方面缺少效能的政权，只能持续维持低水平的合法性。由于缺少合法性，它们不可能变得有效能;由于缺少效能，它们又不能培养出合法性。^[53]正是合法性与有效性的双重压力，使得民主与效能对于发展中国家的政治发展同等重要;正是因为合法性与有效性之间存在着冲突与矛盾，民主与效能之间往往在发展中国家政治发展过程中呈现出悖论状态。

2.理想与现实的落差

博兰切利曾说，“政治应是现实主义的;政治也应是理想主义的。这两条原则相互补充时为真，相互分离时为假”。^[54]萨托利也认为，“每一项政策都是理想主义和现实主义的混和物。如果其中一个因素占了压倒优势，如果太多的理想主义消灭了现实主义或者相反，一项政策就有可能失败。永远不会有人能成功地制定真正纯粹的政策或严格的理想或道德的政策。”^[55]然而，对于广大发展中国家而言，在其政治发展过程中，在理想与现实之间，总是存在着巨大的落差，而这一落差又直接导致了民主与效能之间的紧张。

首先，从发展中国家政治发展的理想目标来看，政治发展的理想与实现理想的现实条件相冲突。

政治民主是政治发展理论研究者们对政治发展目标的最早概括。早期的政治发展理论研究者持有这样的观点，即政治发展就是政治民主化。后期的发展理论家质疑并检讨这个观点，认为民主只是政治发展的众多目标之一。其中最重要的还包括政治稳定。但无论如何，直到现在，绝大多数的发展理论家仍然把民主视为政治发展的基本目标。^[56]亨廷顿就曾提出，发展中国家的发展目标有五个:经济增长、经济平等、政治民主、政治稳定及国家自主。并指出，“广泛接受这些目标也意味着接受一种美好社会的理想:富裕、公正、民主、有秩序、自己完全掌握自己的事务，简言之，酷似西欧北美已经建立的社会。落后社会是贫穷的、不平等的、压制性的、粗暴和依附于人的。发展就是从后者转变为前者的过程”。^[57]事实上，早在一百多年前，马克思在《资本论》第一卷第一版序言中就写道:“工业较发达的国家向工业不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象。”^[58]因此，我们可以看到，对于发展中国家而言，发达国家的现状就是它们要努力实现的目标。其中涉及政治方面，那就是政治民主与政治稳定。

如果说以上目标的设定，仅仅只是政治理论家们的分析或处在西方发达世界的政治理论家们所反映的西方发达国家的愿望。那么，从发展中国家的目标选择来看，这也是它们的自主选择。尽管民主的实践在这些国家步履蹒跚，但这些民主的观念却一波又一波地冲击着这些国家的人民。因此，从政治理想上，它们普遍迫切希望实现民主与稳定，可是，从发展中国家的现实发展来看，它们又普遍缺乏实现政治民主与政治稳定的基本条件。美国民主理论家科恩在《论民主》一书中提出，民主政治需要具备五个条件:(1)物质条件(包括民主的地理条件、民主的设施条件、民主的经济条件:平等和福利);(2)民主的法制条件(言论、出版自由);(3)心理条件(社会成员的宽容和公平精神、掌权者的自我克制);(4)知识条件(运用智力解决社会问题);(5)防卫条件(有能力防御外来的威胁和内部对参与的威胁)。^[59]而诸多发展中国家根本就不具备以上这些条件。因此，理想上的民主受制于政治现实的制约，理想只能让步于现实。

其次，从发展中国家实现其政治理想的理想路径来看，理想的实现路径与现实的国际压力相冲突。

尽管广大发展中国家基本上以发达国家的发展现状作为它们的理想目标，但它们所走的道路却与发达国家大相径庭。它们不仅想实现这些目标，而且是在短时间尽快实现这些目标。而这些目标的实现在西方发达国家则已经经历了几百年的历史。“西方各国处于专制主义时代达两个多世纪，处于‘民主化时代’达一个半世纪，处于‘福利时代’达一个世纪。新兴国家必须设法把这三个时代缩短为一个。由于有现代国家的范例，这些新兴国家在建立起有效的中央决策机构和形成促进民众参政的组织之前，就受到了要求为民众参与决策开放渠道的压力。”^[60]所以，如果说广大发展中国家在经济社会发展方面具有某些后发优势，它们可以通过引进先进的科学技术在短期内实现经济社会现代化，那么，广大发展中国家在政治发展方面则没有那么幸运，它们往往具有“后发劣势”。因为它们处于一个对其政治发展不利的国际环境当中。

阿尔蒙德强调，这些新兴的发展中国家处在一个完全不同的世界里，并与西方现代化时代相比，所接触到的影响和条件，完全不同。首先，由于科学技术水平的提高导致了贫民的人口爆炸，加剧了经济增长过程中的不平等问题。而这必然要反映到政治诉求上来。其次，由于现代化通讯工具的作用，第三世界接触的是一个在生活富裕、人民参政的社会中的发展模式。因此，第三世界的领导人就不得不对工业增长、福利和迅速扩大的国民参政等作出反应。而且，当这些要求提出时，许多新独立的国家甚至还没有成为民族国家，还不具有高效率的行政机构，还没有能力实行统治，或者还没有普遍的国家忠诚感和义务感。第三，广大第三世界国家不得不在冷战的两大阵营中求生存。^[61]因此，按照政治经济发展的逻辑，政治经济有两条必然的基本原理:(1)要人民参政首先必须政府具有能力。如果没有办事的方法，参与办事就毫无意义;如果没有实施决定的方法和能力，参与作出决定就没有必要。(2)要分配就必须先有经济的增长，要有福利就必须先有财富。如果没有产品和服务用的资料，就没有什么可以分配的。^[62]但是，第三世界国家无法按照这一逻辑自如地应付由这种发展的辩证法所带来的冲突。它们已进入了由政治上有能力和经济上发达的民族国家所组成的国际社会。在这个国际社会中，参政和福利是突出的政治问题。“因此，尽管发展的逻辑意味着国家建设和经济建设要先期进行，但发展的政治却迫使第三世界国家同时面临人们对于参政和分配的要求及期望。”^[63]

从以上阿尔蒙德的分析可知，对于广大发展中国家而言，要实现其发展的目标和愿望，最理想的路径就是按照发展的政治逻辑先实现国家发展，再扩大人民参政。但这一理想的路径与现实的国际环境相冲突。全球化的浪潮不仅表现在经济市场化，而且表现在政治民主化。任何一个发展中国家对于民主化浪潮都不可能熟视无睹。

3.经济与政治的失衡

马克思主义认为，经济是基础，一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当在生产方式和交换方式的变革中去寻找;不应当在有关时代的想象中去寻找，而应当在有关时代的经济学中去寻找。广大发展中国家在其政治发展过程中所表现的民主与效能的价值性悖论只是一种表象，要剖析其原因，还必须深入到广大发展中国家的经济生活及其与政治生活的关系中去寻找。

众所周知，大部分发展中国家在经济社会上都处于传统的农业社会向工业社会的转变过程中。它们大部分经过西方发达国家的几十上百年的殖民统治后，有一定的工业基础，但仍然十分薄弱。它们往往在国内已经出现一部分致力于西方现代化的精英，但数量仍然十分有限。因此，在这些精英的领导下并取得国家独立后，它们的第一要务就是发展经济，实现社会经济的现代化，经济发展优先于政治发展，经济与政治呈现出失衡状态。这种经济优先的发展策略的后果之一就是民主与效能再一次呈现出价值性悖论状态。

政治发展的逻辑不同于经济发展的逻辑。对于广大后发国家而言，经济发展遵循着效率逻辑，它要求有高效的政府体制与之相适应;政治发展遵循的是民主逻辑，它要求政府最大限度地满足民众的意愿与要求。所以，在广大发展中国家，我们可以经常看到这样一种现象，“当民族主义领袖未取得政权之前，大多保持着民粹主义的见解，深入群众，以与群众相结合，但一旦他们掌握政权后，就视群众为达到‘现代’、‘统一’和‘富强’等国家目标的阻力，精英成为骑在民众背上的鞭策者，甚至迫害者”。^[64]经济发展的效率逻辑要求政府效能的快速提升，而政府效能的提升又往往与民众的意愿相冲突，绝大多数发展中国家的发展策略是将民众的民主要求束之高阁或推向遥远的将来。所以，经济发展优先于政治发展的策略要求效能优先于民主。

然而，要发展经济，又离不开一定的政治发展。20世纪60～70年代上台的威权政府或独裁政府普遍有心促进经济发展，可在经济发展到一定程度并开始与政治发展相冲突时，大多数却无心改革政治，政治与经济再一次失衡。事实证明，在经济社会现代化比较成功的东亚国家和地区，最关键的因素就在于在社会经济现代化发展到一定程度时，政治当局及时推进了政治改革。这些国家和地区并不是先现代化而后民主化的，它们的经济起飞是在自由市场经济、议会制、法治以及西方民主政治的压力和干预下完成的。这些国家和地区都有相对民主的政治环境和相对民主的经济环境。^[65]

另外，如果我们仔细考察一下西方发达国家所走过的历史也可以发现，一定的政治民主的发展是经济社会现代化起飞有利条件。英国的光荣革命早于工业革命，美国经济的快速发展始于内战之后，法国大革命后社会经济现代化也大大加快。德日虽然在专制集权下快速实现了现代化，但由于民主因素的严重缺失，最终导致了法西斯主义的恶果。马克思曾对君主立宪制在英国的功绩给予高度肯定，他说:“正是伴随着君主立宪制的确立，在英国才开始了资产阶级社会的巨大发展和改造。……在君主立宪制下，手工工场才第一次发展到前所未有的规模，以致后来让位给大工业、蒸汽机和大工厂。”^[66]列宁在称赞法国大革命的功绩时也指出，法国大革命“用真正革命的手段摧毁过时的封建制度，使全国过渡到更高的生产方式，过渡到自由的农民土地占有制，并且以真正革命民主主义的速度、果断手段、毅力和忘我的精神来实现这种过渡，——这就是那些用‘神奇的’速度挽救了法国，把它的经济基础加以改造、加以革新的物质经济条件。”^[67]因此，要实现有效的经济发展，又离不开一定的政治民主，政治发展可以大大促进经济发展。

总之，“二战”后许多新兴独立的发展中国家在西方发达国家的压力或支持下普遍建立起宪政民主政体，可这种政治上的民主体制缺少经济社会力量的支撑，最终纷纷倒台。因为在一个基本上还处于传统社会的国家建立起现代民主政治，无异于在沙滩上建大厦。政治与经济的失衡导致了民主让位于效能。然而，经济发展又离不开一定的政治发展，甚至以一定的政治发展为前提条件。没有一定的政治发展，经济发展又极具风险。“一旦‘强大的’政治体系瓦解，依附于它的经济体系就会顷刻瘫痪。同样，如果严重依附于它的经济体系瘫痪，则支撑它的政治体系迟早也会分崩离析。”^[68]因此，经济——政治发展的失衡往往导致了发展中国家在其政治发展过程中效能与民主的悖论:经济的优先发展导致效能不得不优先于民主;而要发展经济，又不得不以一定的政治发展为前提，这又导致了效能的持续稳定的发挥就必须以一定的民主为前提。