政治发展进程中的体制两难

第一节　分权与集权:政治发展进程中的体制两难

王绍光在《分权的底限》一书中写道:“集权招人厌恶，如今是分权的时代。现在世界上恐怕找不到一个国家不高唱分权的调子。前社会主义国家脱离中央计划体制后，经济决策权随着私有化和市场化转到了企业经理和地方官员手中;第三世界国家为摆脱经济困境，纷纷搭上分权的快车。发达国家也不例外。”^[2]然而，恩格斯早在《集权与自由》一文中指出:“集权是国家的本质、国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要求实现集权，每个国家，从专制君主政体起到共和政体止，都是集权的。美国是这样，俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫不亚于已经发达的集权国家。只要存在国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”^[3]可见，对于广大发展中国家和地区而言，在政治体制构建过程中，必将面临集权与分权的选择困境。

一、分权、集权与政治发展

本书认为，政治发展包括两个方面:一是国家的发展，二是社会的发展。国家的发展主要表现为国家权力与效能的增长，社会的发展主要表现为公民权利与自由民主的扩大。阿尔蒙德认为，政府的权力和效能，和公众对政府影响的程度，是两个衡量政治发展的标准。政治发展是指国家的发展和国家的民主化。^[4]因此，一个国家或地区要实现政治发展，既要集中和扩大国家权力，又要保障和扩大公民权利。为了促进政府的权力和效能，一定程度的集权是必须的。但要保障和扩大公民权利，权力的分立与相互制衡也不可或缺。

(一)分权与政治发展

如果说“现代政治体制与传统体制的差异在于权力的总量的不同，而不在于权力分配的不同”^[5]，那么民主政治体制与专制政治体制的差异恰恰在于权力分配的不同。亚里士多德早在两千多年前就提出，“一个政治制度原来是全城邦居民由以分配政治权利的体系”^[6]。公正地分配权利，保证公民的权利不受公共权力的侵犯，最关键的是要使权力分立并相互制衡。政治民主作为政治发展的重要目标之一，其实现必然要求政治体系在权力分配上建立起分权体制而不是集权体制。

首先，分权是实现政治民主化的必要条件。政治发展的一个重要目标就是政治民主化。要实现政治民主，摆脱政治专制，就必须建立起分权制衡的政治体制，尽管其具体形式会因具体国家的国情而不同。西方各发达国家在经历短暂的专制时期后，无不走向了分权制衡的道路。如果说集权是实现政治发展的一个必经阶段，那么分权则是政治发展不可缺少的组成部分。现代民主是自由民主，只有在公民的言论、集会、结社、投票等基本自由得到保障的前提下，才可能真正实现现代民主。要保障公民自由，就必须建立起分权制衡的体制。分权并不是实现民主的充分条件，但是其必要条件。在政治发展初期就开始注意利用一定程度的分权以防止集权过度而导致专制的国家或地区更容易实现政治发展的基本目标。在英国政治发展的初期阶段，英国的资产阶级一方面为了打破贵族的封建特权，促进其自身的资本积累而支持加强王权;另一方面，为了限制王权的高度集权又拿起贵族与王权斗争的武器，通过议会来限制王权。而反观德国，在其建立民族国家后主导其现代化发展是科层化和工业化的结合，民主化始终是缺乏的，因而最终走向了法西斯道路。可以说，集权越盛，实现政治发展的道路就越艰难。

其次，分权是提高政治体系能力的必要手段。政治发展的一个重要方面就是政治体系能力的增强。在现代社会，要提高政治体系的能力，并不能完全依靠传统的专制手段。相反，分权是其重要途径。阿尔蒙德认为:“从历史看，不断分化和专业化的政治组织和角色(其目标和内部结构旨在直接执行政治功能)始终是同政治体系能力的增强联系在一起的。”^[7]伴随这种结构分化的，事实上是权力的分化。在一个传统的政治体系中，统治者可以直接掌握着政治、军事、司法、宗教等全部大权。随着现代政治结构的发展，不同的结构也开始履行不同的功能，并逐步走上专业化。原来高度集中的权力逐步分散开来，由不同的专门机构来掌管。这一方面是因为现代自由民主观念的深入，另一方面也是适应现代化发展的需要。因为在传统社会，政治体系所面临的任务非常少;而随着现代化的发展，社会经济事务的增多，传统的权力一体化的政治体系难以应付新的挑战，机构和功能的分化成为必然。在机构功能分化的背后，事实上是权力的分散。

再次，分权是传统专制国家实现政治发展所面临的迫切任务。权威主义理论普遍认为，广大发展中国家所面临的主要任务不是考虑如何限制权力，而是如何创设权力，以建立起一个有效的政府。这一结论并不适合于传统专制非常发达的东方社会。西方社会在其政治发展过程中所经历的专制集权比起古代东方社会的专制来说，无论是在其程度还是时间延续上都望尘莫及。安德鲁·韦伯斯特认为，权力分散的欧洲封建结构是建立在“三权分立”基础上的，即君主政体、贵族集团和教会三家分权。由于16世纪专制政府的建立，才改变了三权分立的状况。政府把权力集中于朝廷。到了16世纪晚期，由于商业和制造业领域的“资产阶级”力量日益壮大，专制君主政体被推翻(如在法国)或受到钳制(如在英国)。然而，资产阶级总要寻求资本主义自由竞争的天地。于是，资产阶级通过造反和革命同王室进行斗争就导致了新型政府，即资产阶级的君主立宪制政府的出现。^[8]如果说集权在西方社会政治发展初期是进步因素，那是因为当时处于封建割据的西方社会的权力过于分散。而且其专制集权也远没有达到东方社会那样的程度。其集权作为进步因素既是相对于分封割据，又是相对于过度集权而言的。恩格斯在分析封建制度的瓦解和民族国家的产生时指出:“在这种普遍的混乱状态中，王权是进步的因素，这一点是十分清楚的。王权在混乱中代表着秩序，代表着正在形成的民族而与分裂成叛乱的各附庸国的状态的对抗。”^[9]因此，集权作为政治发展的一个必经阶段，对于不同的社会就具有不同的意义。对于西方社会而言，在其政治发展的初始阶段是具有进步意义的，因为传统的西方社会是一个封建割据的社会。而对于古代东方社会而言，则不一定具有积极意义。传统的东方社会在专制集权上已经达到了历史的高点，它们所面临的问题不是缺少集权，而是过度集权。这样一种高度集权的政治体制不但没有成为促进现代国家发展的动力，反而成了其政治发展的障碍。因此，对于有些传统专制集权已经十分发达的第三世界国家而言，在其民族国家建立的过程中就更应该注意分权对于其后的政治发展的重要性。

(二)集权与政治发展

无论是在传统还是在现代的政治体制中，权力都可能被集中或者分散。但前提是要有权力的存在。亨廷顿认为:“权力是一种必须被动员、发展和组织起来的东西，它必须被创造出来。”^[10]对于广大第三世界国家而言，它们普遍缺少的正是实现其政治发展目标的主要手段，即政治制度普遍缺乏权力。要促进国家能力与效能的增长，扩大国家权力，首先就必须集中权力以造成传统社会和经济的变革，实现政治的一体化，为其政治发展奠定相应的经济社会基础。

首先，一定程度的集权是实现政治一体化的必需。简单来讲，政治一体化是指若干个政治单位结合成一个整体。^[11]随着社会经济的发展和人们社会交往活动的增多与频繁，建立起一个统一的政治体系就成为必然。马基雅维利的《君主论》直接向君主进言建立起一个统一的意大利民族国家。英国通过摆脱欧洲大陆教会的控制而获得了民族国家的自主发展，美国通过独立战争、南北战争，德国和意大利都是通过战争实现统一的民族国家的一体化建构，以适应现代化的发展。要建立起统一的民族国家，就必须将原来各地方王国、部落的权力集中于现代民族国家的中央政府手中。亨廷顿就认为，政治发展首先意味着单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的、宗教的、家庭的和种族的等五花八门的政治权威;还意味着民族国家享有的对外主权不受他国的干扰，中央政府享有的对内主权不被地方或区域性权力所左右。它意味着国家的完整，并将国家的权力集中或积聚在举国公认的全国性立法机关手里。^[12]王沪宁还进一步指出:“政治一体化不是简单的形式上的民族国家的成立，而应当具备一定的内在机制，其中包括一体化的权威体制、一体化的法律体制、一体化的司法体制、一体化的行政体制等。不具备这个条件，政治一体化便无从谈起。”^[13]因此，要实现政治发展，就必须首先实现政治一体化，而要实现政治一体化，就必须加强中央的权力和权威。

其次，一定程度的集权是一个国家或地区实现政治发展的重要环节，无论这一集权过程是由政党、军队还是官僚机构来完成。亨廷顿认为，政治发展的进程依次表现为:权力的集中、权力的扩大、权力的分散。“现代化对一个分散的、组织薄弱的和封建的传统体制的第一个挑战，典型地是集中必要的权力以造成传统的社会和经济的变革。接着的第二个问题是在该体制中扩大权力，以吸收新近动员起来的参政团体，从而创立一个现代体制。这是当今世界现代化中国家面临的首要挑战。在此后一阶段，该体制就面临参政团体进一步要求分散权力并在各团体与机构之间确立相互制约的制度。”^[14]纵观世界各国的政治发展历程，除了美国由于其特殊的历史条件以外，大体上都经历了一个集权专制时期。在英国是国王与资产阶级相互支持抵制贵族，开疆扩土。正是王权的支持为资产阶级的原始积累扫清了贵族这一最大障碍，为其后来确立资产阶级的统治奠定了基础。法国的拿破仑专制成功地将革命的成就与传统和科层制的功效调和起来，由此创立了现代的、革命后的官僚政府国家。德国更是有宰相俾斯麦的“铁血政策”，日本有天皇的专制集权。在新兴的民主国家中，韩国经历了军人专政。其他第三世界国家，大多还处在集权专制时期。因此，从现代化的视角看，一个传统社会要走向现代社会，一定程度的集权是必须的。没有权力的集中，就没有权力的扩大与分散。这正如普尔所说:“现代化的历史，不仅是一部解放的历史，也是一部纪律和有纪律的组织的历史。”^[15]

再次，一定程度的集权有利于为其政治发展创造相应的社会经济基础。如果说集权是广大发展中国家或地区实现政治发展的一个必经阶段，那么集权还是当今广大第三世界国家实现经济社会现代化的现实要求。政治发展离不开一定的经济社会条件。广大第三世界国家作为现代化的后发国家，要实现政治独立与经济自主，改变其依附地位，往往只能求助于民族解放运动。在这一过程中，军队、单一的民族性政党或“克里斯玛型”(chrismatic)领袖人物往往起着关键性作用，从而促使许多第三世界国家在其政治发展的初期阶段就走上了高度集权的道路。奈杰尔·哈里斯指出:“随着非殖民化的开展，旧的帝国主义统治秩序的消除，将权力高度集中于国家手中，这在亚洲的部分地区和非洲是非常明显的。”^[16]因为在亚非拉地区，许多国家在取得国家独立前根本算不上是现代民族国家，有的甚至还处于部落制时期。因此，对于广大发展中国家而言，其政治发展的第一步就是建立起现代民族国家。令其困惑的是，第三世界国家普遍在取得民族独立后建立的国家是现代的，或至少具有现代民族国家的外壳，但其经济社会却还处于前现代社会。因此，通过运用国家权力来促进经济社会现代化就成为广大发展中国家的必然。经济社会越落后，国家权力的作用越大，集权也就越明显。

(三)政治发展进程中分权与集权的矛盾

纵观西方发达国家的政治发展历程，它们大体上都经历了一个集权与分权的钟摆式过程:在其政治发展的初期，往往倾向于集权;在资产阶级的政治统治确立后，为了促进自由资本主义的发展，分权成为历史的主流;当自由资本主义转向垄断资本主义时，政治体制也发生了相应的转变，集权成为主导;而自西方发达国家进入后现代社会以降，合理分权又成为各国政治体制改革的最强音。薄贵利在分析现代化进程中中央与地方权限变化的规律时指出:“在世界现代化进程中，中央与地方权限变化显现出明显的规律性，即在现代化起步阶段，中央与地方权限变化的主流趋势是中央高度集权化;在现代化稳定发展时期，分权化先后走上许多国家的政治舞台;在现代化危机时期，中央高度集权化来势迅猛，有些国家甚至走上了极端;在现代化成熟时期，中央高度集权又被中央与地方合理分权化所取代。”^[17]对先发国家而言，这种集权与分权的规律性更替似乎并不存在内在的矛盾。在这些国家的历史进程中，它更多地是类似于哈耶克所说的自生自发的过程。

广大发展中国家则不同，它们的政治发展往往是在外力作用下的结果，其制度变迁更主要的是一种诱致性变迁。对它们而言，建立起什么样的现代政治体制在很大程度是一个选择问题。以中国为例，自1840年鸦片战争打开古老中国的大门后，就先后选择过君主立宪、民主共和、内阁制、总统制等。尽管这些选择都最终失败，但它所反映的却是发展中国家在其政治发展中所面临的一个普遍问题，即政治体制的选择是一个充满各种矛盾的艰难过程。在这些各种各样的复杂矛盾中，集权与分权往往占据着主导地位。

通过艰苦的民族民主运动，广大发展中国家才获得民族国家的独立。由于历史的惯性及新兴民族国家所面临的繁重的历史任务，集权往往成为不可避免的历史选择。但要防止集权走向新的专制或防止传统专制的复辟，保住民族民主运动的果实，分权又是不可或缺的。中国辛亥革命后，一开始建立起总统制，但后来由于形势的发展不得不让袁世凯当总统时，又不得不急于修改宪法扩大参众两院的权力以限制总统的权力。另外，现代化的成长要求建立起统一的国内市场、税收、国防等，这只能通过加强中央政府的权力来实现。美国的联邦党人正是基于此才使美国从邦联制走向联邦制。但对于广大发展中国家而言，传统的地方势力并不像西方社会那样通过资产阶级革命消灭得十分彻底。任何一个发展中国家的中央政府都不可忽视强大的地方势力的要求。因此，从政治体制的横向结构看，一个发展中国家在其政治发展初期往往陷入赋予代议机关还是行政机关以更大权力的矛盾之中。从纵向上看，它们又往往陷入中央集权与地方分权的矛盾之中。

总之，无论是集权还是分权，对于一个国家的政治发展而言，都是其不可避免的选择。对于不同的国家和地区，在其不同的发展阶段上，都会选择不同的政治体制。对于后发国家而言，它们不可能重复先发国家的历史。相反，在其现代化过程，必须努力避免现代化的危机。这也就决定了后发国家在其政治发展过程中，在政治体制的选择上必然面临着诸多的矛盾，其中最为突出地表现为行政集权与代议分权、中央集权与地方分权之间的矛盾。

二、代议分权与行政集权的两难

众所周知，代议民主虽然不是最理想的民主政治体制形式，却是人类政治发展到今天，在民族国家范围内实现民主的最主要的形式。正如列宁所说:“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么是民主，即使是无产阶级民主。”^[18]田穗生等在《中外代议制度比较》一书中写道:“在当代社会，代议制度是民主政治的体现，是民主国家制度不可或缺的重要组成部分。代议制从其萌芽，直到今天发展成为一种较为完善、成熟的国家政治制度，是人类智慧在社会政治领域里取得的一项文明成果。”^[19]各国代议制度的具体形式不可能完全一致，有两院制也有一院制，但代议制度的基本精神却是一致的，那就是要实现从“主权在君”到“主权在民”的转变，就必须建立起代议分权的民主制度。然而，代议分权式民主很难适应当前复杂的国际国内形式的要求，在发达资本主义国家，行政集权式民主正蓬勃兴起。对于广大发展中国家和地区而言，行政集权则更为迫切。在政治体系的横向结构中，代议分权与行政集权往往成了广大发展中国家所普遍面临的困境。

1.代议分权是实现政治民主的必需

尽管分权不等于民主，但民主必须要有分权。在一定意义上讲，没有分权，就没有民主。中国古代君主专制体制发展较为完善，自汉朝起就有三公九卿之分，到唐朝更是完善为职能分工明确的三省六部制度。但君主专制体制下的这种所谓“分权”只是一种权力的“分工负责”。因为分权的前提是各权力主体的相互独立，而在君主专制制度下，即使是三省六部也只是专制君主的办事机构而已。民主体制与专制体制则不同，一切权力属于人民，人民正是通过选举并监督其代表即代议士组成议院来行使自己的权力的。为了保障公民的基本权利，民主体制下各权力主体都是相互独立并相互制的。因此，要实现政治民主，代议分权则是其必需品。对此，古典自由主义者洛克等人早有详细的论述。洛克将国家权力分为立法权、执行权与对外权三种权力，并认为立法权与执行权(事实上是行政权)应是分立的，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的”^[20]。孟德斯鸠则进一步将国家权力分为立法、行政与司法三种权力，并认为要保证国家和公民的政治自由，三种权力必须分别交由不同的人和不同的机构来行使。孟德斯鸠指出:“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了;因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”^[21]且不说洛克和孟德斯鸠的分权理论是为哪个阶级服务，但他们揭示了一个最基本的道理:要摆脱专制统治，就必须建立起代议分权体制。

事实上，现代代议分权民主政治不仅仅是指政府内部的权力分立与制衡，它还是一种多元化的结构功能分权政治。因为现代代议分权民主政体不再围绕着单一的政治权力主体而展开，国家与社会、政府与公民、中央与地方、政党与利益集团等都有自己特定的权利和义务，从而形成多重的权力分立交错关系。国家掌管政治行政事务，社会则专注于社会经济文化事务。公民拥有最后的主权，政府则受公民之托掌握治权。中央掌握全局性事务，而地方则只关注本地区事务。这正如维尔所说，“分权学说的漫长历史反映了多少世纪来人们对一种政府体系的期望，在这种体系中政府权力的行使将受到控制。它说明了这种对有限政府的基本期望如何被修正，并如何适应变化着的情况和需要”。^[22]

历史发展到今天，以议会为中心的代议分权式民主在发达资本主义国家内部已经发生了巨大的变化，但从世界范围来看，变化的是议会，而不是分权与民主。尽管议会在整个民主政治体制中不再被认为具有至高无上“主权者”的地位，但密尔所说的代议机构的两大基本功能仍然没有发生太大的变化:一是监督和控制政府;二是既是公民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。^[23]而这正是广大发展中国家和地区所欠缺的。对于广大发展中国家而言，它们所面临的问题往往不是议会的权力过大而是恰恰相反。它们要实现政治民主这一政治发展目标，广大发展中国家在建立民族国家之初，就必须开设议院以通民意。因此，扩大代议机构的权力、完善代议机构的功能就成为广大发展中国家政治发展过程中的主要任务之一。

2.行政集权是提升效能的必需

随着资本主义的飞速发展，发达资本主义国家已经从传统的“守夜人”的国家让位于“福利国家”。社会经济发展对国家和政府提出了越来越多的要求，国家和政府在社会经济发展中的作用越来越大，提高政治体系的效能成为必然。传统的自由主义认为，政府的职能是相当有限的，主要是保护人们的自由、生命和财产安全免受侵犯，最小的政府是最好的政府。随着垄断资本主义的发展，社会矛盾越来越尖锐，经济危机越来越频繁且破坏力越来越大，政府不可避免地深深卷入社会经济活动当中，不仅强化了原有宪法赋予行政机构的权力，还大大扩充了这种权力，侵蚀了原本属于议会的权力。19世纪是议会政治的黄金时代，议会是政治体系的核心，以至于有人认为，除了不能使男人变为女人和使女人变为男人以外，议会无所不能。^[24]然而，当今发达国家在提升政治体系效能过程中，行政部门的权力得到极大的提升，以行政部门为中心的行政集权式民主逐步代替了传统的以议会为中心的代议分权民主。普尔认为，在以往一百年中，不同的现代化模式至少在第一世界的工业化国家显露出一种趋同的倾向——向福利国家迈进。“科层化现象，由官僚机构控制的干预性手段以及官僚机构间的相互作用，特别是国家与民间官僚机构间的相互作用，都有成倍的增加，这使传统上议会对行政的控制，就如传统上其余大多数制衡手段一样，实际上成为不可能。”^[25]美国通过“罗斯福新政”，战后总统被视为“帝王般的总统”。素有“议会之母”的英国，其权力变化也经历了由上院向下院，由下院向内阁转移的过程，以至于议会内阁制国家都走向“首相民主”、“总理民主”。施雪华教授认为，这一转变根植于发达资本主义国家内部资本形式的变化。他认为，由于资本的形式有一个从自由资本向垄断资本发展变化的过程，因此，与资本的这两种形式相对应的政治形式也有两种:一种是议会分权民主政治;另一种是行政集权民主政治。自由资本主要通过议会来影响政府的决策，而垄断资本则主要通过少数竞争性政党来控制行政部门的决策。^[26]

发达国家如此，广大发展中国家就可想而知。广大发展中国家往往没有经历一个自由资本主义充分发展的阶段，就已经进入到一个垄断资本横行的世界经济体系当中。与发达国家的政府相比较，发展中国家的政府所面临的问题和任务要多得多。它们不仅要培育成熟的国内市场，而且面临着垄断资本占据绝对优势地位的国际市场的残酷竞争。美国政治经济学家亚历山大·格克谢尔在其《以历史的观点看待经济的落后》一书中指出:在世界工业经济体系中，一个国家的经济越落后，工业化的起步越滞后，国家(即中央政府)在其后的工业化进程中所发挥的作用就越大，国家政体就越有可能走向政治专制主义，民主发展的阻力亦就越大。格克谢尔的研究证明，在世界工业化进程中的后进者，在国际竞争于自己不利的形势下，有必要、也只能依靠国家的强大力量以及中央政府的决心加以集中引导，才能在工业化进程中赶超先进国家。^[27]从当今发展中国家的普遍情况来看，这种国家的强大力量往往是通过加强行政集权来实现的。当今发展中国家的普遍情况是行政部门或代行行政权力的政党、军事机关的权力过于强大，而作为代议机关的议会的权力则相对弱小，有的甚至直接解散议会。

3.代议分权与行政集权在政治发展进程中的矛盾

从当今发达国家的政治现实来看，代议分权与行政集权事实上并不存在根本上的矛盾，发达国家的行政集权的趋势并没有从根本上否定代议民主体制。从代议分权式民主走向行政集权式民主只是一个随着资本主义发展而发展的顺理成章的事情。但对于广大发展中国家而言，在代议分权民主与行政集权民主之间，在很大程度上是一个理性选择问题。它们不可能在建立和完善代议分权民主之后再走向行政集权民主。要保障和促进民主，就必须建立起代议分权民主体制，而要提升政治体系的效能，行政集权又不得不成为它们的现实选择。

这种代议分权与行政集权的矛盾，在早期资本主义国家德国和日本也曾非常严重。德日在迅速工业化的过程中，政治体制上的畸形发展的主要表现之一就是行政集权大大超过代议分权，议会民主只是一个空架子。有分析指出，德意志帝国之所以走向军国主义和扩张主义的道路，其关键就在于在德国迅速工业化过程中，政治体制的畸形发展。一方面，行政结构上呈现出中央集权主义发展趋势，另一方面，政治体制上出现议会化和民主化的倾向，但代议分权大大落后于行政集权。^[28]现如今各发展中国家既希望取得德日迅速工业化所带来的具大成就，又要避免出现德日政治发展所走过的畸形道路，就必须重新调适代议分权与行政集权之间的关系。

从各发展中国家的现实状况来看，在其建立民族国家后普遍建立起了代议机关，但只有30多个国家建立起了代议民主或议会民主，而且大多数国家的殖民母国是英国、法国和西班牙，也就是说这些发展中国家在其取得民族国家独立后所建立的代议分权的体制大多是在其殖民母国的影响下选择的，而且大多为小国，其人均GDP也是从153美元到4487美元不等(见下表)。这些国家能够建立起比较稳定的代议民主的国家只有以色列、土耳其等国，其余大部分国家在其后的政治发展中都出现过军人政变或被其他政权形式所取代。格林纳达1973年发生政变，孟加拉国1975年曾解散国会，1982年又发生军事政变。肯尼亚从1969年起禁止反对党活动，2002年委内瑞拉又发生军人政变。这些国家往往苦于经济落后，民生凋弊，但它们更苦于缺乏一个能促进政治稳定、提升政治体系效能的政府。

表一　20世纪60—70年代实行代议民主的发展中国家

续表

(注:本表格根据陈鸿瑜所著《政治发展理论》台北桂冠图书股份有限公司1995年版中的表格五:发展中国家的政党及国家意识形态总结而成。)

纵观其他发展中国家，其中大部分国家一般都采用行政集权制^[29]，尽管建立起了议会，但议会并不发挥其应有的功能。有的国家甚至连议会都不存在，如沙特阿拉伯等。因此，广大发展中国家并不像发达国家那样，扩大了行政集权，却并不损害民主体制。它们往往是选择了行政集权，却背弃了“民主”。但无论是从政治稳定还是促进经济发展与政治效能的角度来看，这些“行政集权”的国家并不比“代议分权”的国家强。在一些军人统治的国家军人政变反复发生，许多一党集权制国家在过去几十年的集权专制时期在经济发展上也未能取得令人信服的成绩，有的甚至走向专制的自我强化之路。从20世纪中叶起，非洲国家陆续摆脱殖民统治。此后不久，大多数摒弃了原殖民帝国所强加的多党议会民主体制，实行集权政治。半数以上的国家选择走社会主义道路，实行计划经济和一党制。但实践证明，许多国家实行的计划经济体制及大多数国家实行的集权政治并未达到预期的目的，相反却导致政局长期不稳、经济持续衰退。^[30]而经济的衰退和政局的动荡又强化了政治上的集权倾向，政治发展的民主化目标遥遥无期，有的甚至从根本上就否认民主的发展目标，政治体制又总是处于专制与动荡的风雨飘摇之中。

整体看来，要提升政治体系的效能，实现社会经济现代化，广大发展中国家和地区就必须保证国家或政府能够在现代化大生产和现代社会发展中更好地发挥“总资本家”的作用，削弱代议分权式民主以缓解政府的频繁更替所造成的危机，从而实现政治发展的主要目标之一——政治稳定。然而，要实现政治发展的另一目标——政治民主，却又不得不重视代议分权民主。因为要保证其国家或政府更好地发挥“总资本家”的作用即马克思恩格斯所说的发挥“资产阶级共同事务的委员会”作用，而不是专门为国内某一阶层、部族、宗派、党派甚至个人家族的利益服务，还必须得有代议分权民主体制作保证。政治发展最为重要的一个方面就是国家自主性的发展。要保证国家的自主性即不再单纯地为某一阶级或利益集团谋利益，除了社会利益群体的多元分化以外，还必须求助于政治体制上的分权制衡。

另外，从发达国家政治发展的历史来看，代议分权民主是与自由资本相适应的，行政集权民主是与垄断资本相适应的。^[31]与发达国家比较而言，发展中国家普遍没有经历自由资本主义阶段，也就没有发展出成熟的代议分权民主政治。而发达国家的行政集权民主却是在代议分权民主的充分发展和成熟的基础上水到渠成的，可以说没有代议分权民主的充分发展，就不会有行政集权民主。广大发展中国家在模仿甚至移植发达国家的政治制度的时候，往往只看到了其行政集权所带来的政治体系的效能，或早年代议分权所构建起的民主，而没有看到这二者在其国内所引起的冲突与矛盾。由于它们没有经历自由资本主义的充分发展，发展代议分权民主就缺乏必要的经济社会基础，民主往往受阻。又由于其没有代议民主的充分发展，就更谈不上发展行政集权民主，在加强行政集权的同时往往会限制甚至破坏脆弱的民主体制。因此，它们往往在横向政治结构的选择上陷入代议分权与行政集权的矛盾当中。

三、地方分权与中央集权的困境

在人类政治发展过程中，中央与地方权限的划分一直是学界和执政者们所普遍关心的重大理论问题和实践问题。赵永茂教授认为，“民主国家常常期望能够在其国家政治过程中，有效地运用中央与地方政府，来实现宪法的基本规范与价值。其中，关于中央与地方政府间权力控制与分配的途径，归纳而言，约可分为中央集权制与地方分权制两种”。^[32]从当今世界各国的政治体制来看，采用联邦制的国家多实行地方分权，采用单一制的国家多实行中央集权。但也有实行联邦制的国家实行中央集权，如前苏联;实行单一制的国家实行地方分权，如英国。对于当今世界广大发展中国家而言，在其纵向的权力结构安排中，中央集权与地方分权往往成为难以抉择的又一难题。正如凯西斯(S.Cassese)所言，怎样设计出一套如同强力剂般的制度和理论，来结合及平衡中央与地方政府间权力划分的争议，^[33]实为人们所普遍关切。

1.实行地方分权是扩大公民政治参与的需要

众所周知，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程。一个国家公民政治参与的水平和程度越高，这个国家的政治发展水平也就越高。亨廷顿等认为:“政治参与的扩大是政治现代化的标志。”^[34]也就是说，在某种程度上，政治参与的扩大已经成为一个国家政治发展程度的一个重要指标。然而，通过何种途径扩大公民政治参与而又不会出现亨廷顿所说的“参与爆炸”?

一般认为，随着现代化的发展，公民政治参与的扩大是不可避免的，要避免“参与爆炸”，就必须加强制度化建设，其中最重要的是建立起现代政治体制即政党制度。“在政治参与水平尚低时就形成了适当政党组织的国家(大致如印度、乌拉圭、智利、英国、美国和日本等)很有可能会在扩大政治参与的道路上稳步前进，而那些在现代化进程中政党之建立晚了一步的国家，政治参与扩大的前程就会不那么平坦。”^[35]政党组织对于扩大和组织政治参与固然重要，但实行一定程度的地方分权也有助于扩大和组织公民政治参与。

公民政治参与的形式多种多样，但就其本质而言，公民政治参与就是公民影响政府决策的过程。林尚立认为:“公民参与的本质是决策参与。决策参与主要集中在地方政府。因此，公民参与的扩大，就必然意味着地方政府的决策权要有所加强，以容纳扩大的公民参与。否则，地方政府就将无法容纳公民参与而陷入危机。”^[36]与中央政府比较而言，地方政府在扩大公民政治参与上更具有优势。扩大地方政府的权力，实行一定程度的地方分权，往往有助于扩大和组织公民政治参与。

其一，有助于增强地方政府的适应性，扩大公民政治参与的范围。对一个发展中国家而言，各地区的差异往往非常之大。即使是中央高度集权，也不可能一劳永逸地解决地区差异等问题。尽管在单一制下，地方政府往往只是中央政府的执行机构。但由于地方政府所管理的公共事务一般直接与公众的生活息息相关，因而地方政府的决策就不能不充分考虑公众的利益，在与中央政府的交往中，也不能不反映本地方的利益诉求。与中央政府相比较，地方政府往往更具有灵活性与适应性，它能更为方便和快捷地反映和处理公民的利益诉求。而公民首先关心的往往是直接涉及自身利益的问题，公民决策参与也主要集中在地方政府，如果地方政府无权根据本地区的实际情况因地制宜地解决本地区的公共事务，那么众多的五花八门的地方利益诉求将会使中央政府不堪重负。中央政府只有关闭诸多的政治参与渠道，将公民政治参与限制在其中央政府所限定的范围之内。这显然不利于一个国家的政治发展。而如果相应地扩大地方政府的权力，实行一定程度的地方分权，将有助于进一步增强地方政府的灵活性与适应性，根据本地方的实际情况开放更多的政治参与渠道，满足公民政治参与的要求。毕竟公民参与地方政府的决策要方便有效得多。

其二，有助于更好地发挥地方政府的安全阀与过滤器作用，提高公民政治参与的质量。一个政治体系的正常运转和稳定，需要有一定的输入即公民政治参与，但政治体系的承受能力总是有限的。如果让强大的输入流畅通无阻地进入中央政治体系，则可能造成中央政治体系的瘫痪。对于直接面对政治输入来源的地方政府，就必须发挥好安全阀与过滤器的作用。“凡是地方上发生什么不满，最好让这些不满就地发泄，不要妨碍中央政府。”^[37]戴维·伊斯顿认为，一个政治系统没有要求的输入就好像一座没有原料来源的加工厂，但并不是所有的愿望(包括期待、公众意向、动机、意识形态、利益、偏好等)都能转化为要求，也不是所有的要求都能转换为约束性的决策，它们必须受到结构机制和文化机制的调节。^[38]然而，不同的结构体制安排会对政治体系的运行产生不同的效果。在一个地方分权的政治体制中，地方政府可以对各种要求进行系统的集中、综合、缩减，从而不至于使要求流量过大而导致对系统本身造成威胁。但如果在一个中央集权的政治体制下，地方政府只是作为中央政府的一个执政机构，缺少必要的权力和能力来对输入的要求进行一定程度的调节，就必然导致大量的要求直接向中央政府提出。对于许多发展中国家而言，中央政府往往本身就是十分脆弱的。因此，实行一定程度的地方分权，有利于地方政府更好地发挥安全阀和过滤器的作用，将公民政治参与限制在一定的范围之内，也有利于公民政治参与效能的提高。

另外，民主政治的成功，有赖于公民政治参与质量的提高。而公民政治参与的质量与水平并不是一蹴而就的，公民需要在政治参与的实践中学习与历练。布赖斯曾说:“民主政治最好的学校和民主政治成功的最佳保障便是实行地方自治。”(The best school of democracy，and the best guarantee for its success，is the practice of local self government)^[39]因为将那些无须求得完全一致的事务更多地交给地方政府处理，中央政府就可以更加专心地致力于国务。而且，那些在国家政务上意见不一甚至相反的人们，可能在地方事务上可以和衷共济。对于一个发展中国家而言，重要的不是缺乏公民的政治参与热情，而是缺少必要的公民政治参与的基本素质。参与不仅把公民的需要和愿望传达给政府，它还有其他更直接的好处:参与本身就是满意的首要源泉，是教育的手段，人们通过参与学习责任感。它不仅只具有工具价值，它本身就是一种目的。^[40]要想使广大的“臣民”转变为真正的“公民”，只有通过直接的公民政治参与实践才是最为有效的方式。而这种公民政治参与实践的最好场所说是地方政府。因此，要想使公民在政治参与实践中得到更多的锻炼，适当扩大地方政府的权力，实行地方分权也是必要的。

2.加强中央集权有利于增强发展中国家的政治能力

王绍光认为，所谓国家能力就是指国家实现自己意志的能力。它不但是国家强盛的必要条件，也是关系到一个政权存亡的先决条件。任何政治制度必须具备四种基本国家能力才能运作和生存:一是政府为实现中央决策者的所谓“国家利益”从社会经济中动员财力的能力，即“汲取能力”;二是国家指导社会经济发展的能力，即“调控能力”;三是国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力，即“合法化能力”;四是国家运用暴力或威胁维持其统治地位的能力，即强制能力。^[41]王绍光从国家财政的角度出发，认为“汲取能力”在这四种国家能力中占有举足轻重的地位，财政是国家的命脉。要加强中央政府的“汲取能力”，就有必要认识到分权的底限，在一定程度上加强中央集权，因为分权所不能办到的，恰是集权所能做到的。“分权所无法解决的问题正是集权的长处所在。”^[42]事实上，前两种能力是经济能力，后两种能力是政治能力。尽管前两种能力对于一个国家的政治稳定有着至关重要的作用，但从政治发展的角度而言，最重要的是要提高国家的政治能力。当然，其国家的政治能力不仅仅只是“合法化能力”和“强制能力”，它还包括国家整合能力等。在现代民族国家中，中央政府是对内对外的最高代表，中央政府的能力是一个国家能力的最重要的体现，提高国家能力，在一定程度上就是要提升中央政府的能力。但是，如何提高中央政府的政治能力?从世界各国的发展历程来看，往往是通过加强中央集权的途径来实现。

事实上，关于中央集权有利于增强国家政治能力的研究已经十分成熟。有学者认为，尽管主张中央集权制的理论有许多种^[43]，如果从政治发展的角度看来，实行中央集权，往往具有以下优点:(1)可以提高全国法律、政策和全国行政上的统一性，使中央与地方不会发生冲突，不易造成地方割据和四分五裂的局面，从而具有对内对外的力量。(2)事权集中于中央政府，则全国有整齐划一之制度，既可谋各地的均衡发展，又可使国家政策顺利推行。(3)事权集中于中央政府，国家政策及中央所发布之政令，责任上决不至混淆不清，较易推行于全国，可收省事迅速之效。(4)地方行政由中央主持，待遇相同，可免畸重畸轻之弊。而且组织比较单纯，没有中央与地方间机关的重复，或举办事务的重复，不致浪费和奢侈，也不致事权混淆不清。(5)在外交和国防上，中央统筹处置时，较为方便，且较具时效。^[44]这也就是说，实行中央集权，有利于提高中央政府的权威，不至于使中央政府受地方利益的掣肘，也有利于克服政治发展过程中的命令贯彻危机、认同危机等。它不仅是有利于增强国家的“合法化能力”和“强制能力”，而且还有利于增强国家的政治整合能力、政治控制与协商能力及提高整个政治体系的效能。对于广大发展中国家的政治发展而言，它们往往最缺乏的就是一个稳定有效的中央政府。而之所以缺乏稳定有效的中央政府，其根源就在于中央政府的权力在很大程度上受到了来自各地方势力、传统利益集团的抵制。因此，加强中央集权，有利于清扫传统地方势力及利益集团对于政治发展的阻碍。

总之，政治发展最重要的一个方面就是国家能力的增强，尤其是其政治上的“合法化能力”和“强制能力”。没有“强制能力”的增强，对外，国家主权无保证;对内，政治稳定无保障。而如果没有“合法化能力”的增强，“强制能力”的有效性就会受到怀疑，政治稳定仍然无法得到长久有效的保证。实际上，这二者可以归纳为一点，那就是一个国家在其政治发展过程中必须建立起国家的权威。所谓“权威”者:一则“权”，二则“威”。无“权”则“威”虚，无“威”则“权”不稳。因此，要想提高国家的权威，就必须加强国家的“强制能力”，首先做到有“权”。但有“权”并不一定有“威”，因此，还必须努力提高国家的“合法化能力”，以“威”固“权”，实现国家的政治稳定。而提高国家权威最为有效的手段就是加强中央集权。

3.政治发展进程中地方分权与中央集权的矛盾

对于发达国家而言，中央集权与地方分权之间的矛盾，直到如今也没有得到完全解决。近年来，原有的中央集权制国家不断下放权力，地方分权趋势有所增强，如法国。原有的地方权力比较大的国家其中央集权趋势也比较明显，如美国。但总体而言，西方发达国家在中央集权与地方分权上大体能达到比较平衡的状态。林尚立指出:“在这多变的时代，西方国家中央与地方关系呈现出奇特的景象:中央政府权力扩大，集权程度加强;与此同时，地方分权也形成一股强大的潮流，冲击着中央与地方关系。”^[45]但是对于广大发展中国家而言，中央集权与地方分权往往不可兼得:或者中央高度集权，或者地方过度分权。这正如梅尼等所说:“产生文化特性和民族政治结合的那种集权化和现代过程，还产生了一种种族意识和一种日益增长的要求和从属于一个社区(这个社区与以民族为基础的社会相比隔阂更少和更不受个人感情影响)的愿望。”^[46]

首先，中央集权与地方分权涉及的是权力的分配，主要集中体现在财权、事权、军权等的划分。从当今世界各发展中国家的整体情况来看，大多数国家采用中央集权制，只有极少数国家采用地方分权体制。然而，采用中央集权的国家大多数是高度集权体制，有的甚至是独裁。因此，一旦高度集权的体制解体，又会导致地方过度分权，甚至导致国家的四分五裂。对于广大发展中国家而言，中央集权式的国家政权的建立往往是在某一个政党或领袖人物的直接领导下建立的。因此，这种中央集权往往非常容易发展成为一党专制或个人独裁。而一旦执政党下台或领袖人物去世，传统的联系中央与地方关系的纽带就此断裂，从而导致内乱或国家的四分五裂，从传统的中央高度集权走向地方过度分权。

其次，在广大发展中国家，中央集权与地方分权的矛盾不仅体现在财权、事权、军权方面，它还与民族矛盾、部落冲突、宗教派系、党派冲突等交织在一起。西方发达国家的民族国家的形成是历史发展自然进程的结果，而发展中国家则不同，大多数是殖民历史的产物。就连印度那样的有着几千年历史的文明古国，在受到西方民族国家的冲击之前，也没有明确的国界。除了极少数国家(如日本)因特殊的地理条件外，很少有单一的民族国家。各发展中国家要促进国家的政治发展，就必须加强中央集权，提高国家的政治一体化水平。其中最有效的意识形态工具就是民族主义。然而，民族主义本身就是一把“双刃剑”。它能解决发展中国家的许多问题，也会给发展中国家带来许多新的问题。在政治发展过程中，民族、宗教、文化心理等方面差异是最难以一体化的，一时难以消除。在取得国家独立、摆脱殖民统治的过程中各民族往往会集中在民族主义的意识形态下团结一致。但一旦民族国家建立后，国内各民族间的矛盾和冲突又会随之产生。因此，过度的中央集权往往又会引起民族、宗教等问题的反弹。当民族、宗教问题中的许多差异和矛盾政治化时，地方分裂主义抬头，甚至会导致大规模的冲突发生。印度与巴基斯坦的分裂在一定程度上就是宗教冲突的产物。印度独立后，考虑到本国的民族和宗教问题，实行中央集权制，但印度教与穆斯林之间的教派冲突从来没有停止过。

再次，在广大发展中国家，意识形态和党派的冲突会加剧中央集权与地方分权的矛盾。在发达国家的冲击下，各发展中国家内部往往是各种意识形态并存，政党林立。在对待中央与地方权限的划分上，各种政治意识形态和政党的看法差异非常之大，甚至南辕北辙。执政党与在野党之间的冲突，往往会转化为中央集权与地方分权之间的冲突。“在野党所盘踞的地方一般要与中央形成某种形式的对抗，这种对抗的核心，一方面是抵制中央，限制中央集权，另一方面是通过各种动作来显示自身的权力。当一次大选改变了在野党和执政党的位置时，在旧的政治格局下所形成的集权和分权的矛盾，又会在新的政党格局下，以一种新的形态出现。”^[47]而且，在许多发展中国家，“政党并不单纯是民间社团，它在获取人民支持的同时，都招幕有军队，以作为取得政权的后盾，因此，表面上是政党在竞争，实际上是军队实力之竞争。”^[48]因此，如果一党独大或与其他政党相比占有明显优势，在其获得执政地位后，往往利用其执政优势限制、排斥其他政党的活动，一步一步走向一党专制甚至个人独裁。而如果各政党或党派之间的势力相当，则又极容易引起地方割据。

总之，一个国家的政治发展过程也是一个国家的权力总量的增长过程，中央政府增长权力，地方政府也希望增长权力。这对于已经实现政治发展的发达国家而言，从本质上并不会产生矛盾，中央集权的目的是增强中央政府的权力，地方分权的目的也是增强地方政府的权力。可是对于发展中国家而言，中央集权往往容易走向过度的中央集权，而地方分权又往往会导致地方过度分权，不利于其政治发展。