政治发展进程中的行为困境

第一节　政治参与与政治控制:政治发展进程中的行为困境

诚如亨廷顿所言:“政治参与扩大是政治现代化的标志。在传统社会，政府和政治通常只与少数精英有关。……在所有现代工业国家，尽管合法参与的形式和性质各不相同，但这些国家都普遍确认和强调积极的公民权原则(the principle of active citizenship)。”^[2]然而，政治参与的盲目扩大，将会导致“政治衰朽”而不是“政治发展”。在政治发展过程中，为了实现民主，必须动员广大民众参与政治;而为了维护效能，又不得不在一定程度上控制民众的政治参与。参与过度，不利于实现政治发展的政治稳定这一目标;控制过严，又将窒息初生的民主。因此，不断在政治控制与政治参与之间寻求动态性的平衡，成为发展中国家和地区在其政治发展过程中的另一艰难任务。

一、政治发展进程中的政治参与

政治发展理论普遍认为，政治参与扩大化是政治现代化或政治发展的最主要标志。一个传统的政体可以获得较高程度的政治权威合理化和结构功能分化，但其政治决策与参与只可能囿于上层核心的范围。例如，帝制中国时期的政治体制就具有相对较高的合理化和结构功能分化的特征，但普通中国人对政治几乎不可能有任何影响力。据此，美国著名政治学家亨廷顿认为:“政治现代化最基本的方面就是要使全社会性的社团得以参政，并且还需要形成诸如政党一类的政治机构来组织这种参政，以便使人民参政能超越村落和城镇范围。”“从某种角度来说，现代政体之有别于传统政体就在于它的政治参与水平。”^[3]

1.政治参与的概念

美国当代著名政治学者达尔在其《现代政治分析》一书中开篇就说道:“无论一个人是否喜欢，实际上都不能完全置身于某种政治体系之外。一位公民，在一个国家、市镇、学校、教会、商行、工会、俱乐部、政党、公民社团以及许多其他组织的治理部门中，处处都会碰到政治。政治是人类生存的一个无可避免的事实。每个人都在某一时期以某种方式卷入某种政治体系。”^[4]可见，人类作为天生的政治动物，不可避免地会被动卷入或主动参与政治生活。在现代社会，政治参与成为人类政治发展最重要的衡量指标。“政治参与”与“政治”一样的古老，也与“政治”这一概念一样地难以厘清。正如有学者所说:“政治参与是现代政治学中频繁使用的一个概念，但当它成为当代政治学的一个研究主题的时候，就需要人们小心对待了。”^[5]综合看来，目前政治参与的概念主要有以下几种:

(1)政治参与是平民影响政府决策的合法的活动。西德尼·维巴认为:“就政治参与这个术语来说，我们指的是平民或多或少以影响政府人员的选择及(或)他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”^[6]在这个定义中，他们排除了非暴力反抗和暴力、军事政变、动员性政治参与等行为。《中国大百科全书·政治学》也认为政治参与是“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为”。

(2)政治参与不仅包括政治行为，还包括与政治相关的观念活动和政治不作为。美国政治心理学家威廉·F.斯通认为，讨论政治问题、阅读和收看新闻也是间接的政治参与。^[7]阿尔蒙德在《公民文化》一书中也这样看待政治参与。

(3)政治参与只包括自愿的活动，不管是暴力还是非暴力，但不包括被动地政治参与活动。巴恩斯和凯恩在他们的著作《政治行为:五个西方民主国家的群众参与》中认为，政治参与是在政治的各个层次中意图影响政治抉择的公民的一切自愿活动，它也包括抗议和暴力行为。^[8]

(4)政治参与是指个人试图影响政府决策的一切活动。《布莱克维尔政治学百科全书》认为，政治参与就是参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。^[9]

(5)政治参与是指平民试图影响政府决策的活动。亨廷顿和纳尔逊认为:第一，政治参与包括活动而不包括态度。第二，政治参与是指平民的政治活动，或者更确切地说，是指充当平民角色的那些人的活动。第三，政治参与只是指试图影响政府决策的活动，而不论其是否合法。第四，政治参与包括试图影响政府的所有活动，而不管这些活动是否产生实际效果。最后，政治参与不仅包括行动者本人自发的影响政府决策的活动，而且包括行动者受他人策动而发生的影响政府决策的活动。^[10]

本书认为，从政治发展的视角来看，亨廷顿和纳尔逊的定义较符合实际。政治发展的主要标准之一就是政治参与扩大化，而政治参与的扩大主要是指广大公民的政治参与行为。对于那些以政治为业的政治职业者来说，参与政治就是其本职工作。只有广大公民政治参与的不断扩大才能说明民主范围的扩展和加强。

2.政治参与对于政治发展的意义

在不同的社会里，政治参与被赋予不同的价值。在社会经济发达的社会里，通常趋向于赋予政治参与以更高的价值，政治参与本身就是目的。在广大发展中国家，更为常见的是将政治参与作为实现其他更高价值目标的手段。但无论政治参与是作为价值目标还是作为工具手段，人类历史发展的事实证明，现代民主政治发展的过程就是公民政治参与不断扩大的过程，一个国家的公民政治参与水平越高，其政治发展水平也就越高。“政治参与的扩大是政治现代化的标志。”^[11]

(1)扩大政治参与有助于巩固和扩大现代民主政治的基础。

一个现代政治体系的有效运转，既要有有效的输出，还要有有效的输入、反馈等环节。有效的公民政治参与成为了现代政治体系有效运转不可或缺的输入。自启蒙运动宣扬人性否定神性以来，“君权神授”让位于“政权民授”，政府权力直接来源于人民的授予、委托或转让。因此，没有公民有效的政治参与，政权就缺乏最基本的合法性基础。马克思和恩格斯都曾对公民的政治参与给予过高度评价。恩格斯曾指出:“普选制是测量工人阶级成熟性的标尺。在现今的国家里，普选制不能而且永远不会提供更多的东西;不过，这也就足够了。”^[12]从发达资本主义国家所走过的道路来看，它们正是通过逐步扩大公民选举权、开放更多的公民政治参与渠道来缓和社会矛盾、调节社会冲突从而稳定其民主政治统治的基础。

另外，尽管早在两千多年前亚里士多德就提出著名的论题:“人类在本性上应该是一个政治动物。”^[13]但这并不意味着每个人都会主动地参与政治，在“主动参与”与“被动卷入”之间还存在着巨大的鸿沟。况且，亚里士多德并不赞同现代民主政治所普遍承认的公民政治参与的自由平等诸原则。恩格斯曾经指出:“在希腊人和罗马人那里，人们的不平等比任何平等受重视得多。如果认为希腊人和野蛮人、自由民和奴隶、公民和被保护民、罗马的公民和罗马的臣民(指广义而言)都可以要求平等的政治地位，那末这在古代人看来必定是发了疯。”^[14]因此，尽管人类在本性上是一个政治动物，但并不意味着现实社会中的每个人无时不刻都有政治参与的动机和愿望。从功利的角度看，“假如非政治手段如同政治渠道一样有希望或比政治渠道更有希望，人们就会适当地把他们的时间和精力投放到非政治手段上。”^[15]达尔认为，在现代政治体系中为什么有许多人不愿介入政治，主要有以下这样几个理由:(1)如果你认为同可以期望从其他活动中得到的报酬相比，从政治介入中得到的报酬价值较低，你就不大可能介入政治。(2)如果你认为你所面临的各项选择之间没有什么重大差异，因此你的所作所为就无足轻重，那么你就不大会介入政治了。(3)如果你认为你的所作所为无足轻重，因为你无论如何不能有效地改变结果，那你就不大会介入政治了。(4)如果你认为没有你的介入结局也会相当满意，你就不大会介入政治。(5)如果你觉得你的知识太有限了，不能有所作为，你就不大会介入政治。(6)最后，你遇到的障碍越大，你就越不大会介入政治。^[16]可见，并不是有了民主政治体制，公民就会主动地参与政治生活。要巩固和扩大民主政治，就必须不断扩大公民的政治参与。

(2)扩大政治参与有助于提高参与者的素质和整个社会政治参与的水平。

政治发展不仅意味着公民政治参与范围的扩大，而且意味着政治参与水平的提高。而公民政治道德素质的提高是其政治参与水平提高的关键变量之一。一般而言，公民的政治参与素质取决于公民教育，而且随着经济社会发展及公民教育水平的提高，公民政治参与会越来越理性化，越来越具有公共精神。因此，西方各发达国家在其政治发展初期往往以公民素质、财产资格等限制普通群众的政治参与资格。但是，我们在不否认教育对于提高公民政治参与水平的同时，也必须意识到只有在游泳中才能学会游泳，在跳舞中才能学会跳舞，公民教育并不能代替公民政治参与实践。桑巴特·钱堂冯在研究托克维尔的《论美国的民主》后认为:“事实上，发展本身必须不仅仅被看作是一个目标，而是要看作一个人民在其中可以建设性地相互结盟的过程。托克维尔说:‘使人们对其国家的命运感兴趣的最有力的、也许是唯一保留下来的方法，是让他们参与政府’。”^[17]李普塞特也指出:“德国和法国属于欧洲教育最好的国家之列，但仅仅靠国民教育水准本身，并没有使它们的民主得到稳定。”^[18]公民政治参与行为本身就是对公民政治道德素质的最好教育，扩大政治参与本身就有助于提高参与者普遍的道德政治觉悟水平。密尔早在其《代议制政府》一书中就指出:“自由政府的主要好处之一就是，当人民被要求参加直接关系到国家巨大利益的行动时，就会对人民的最底层进行知识和思想感情的教育。”^[19]

尽管政治参与的扩大，更多的是作为社会经济现代化的副产品，“是更多的人摆脱贫困和更多的人增强政治意识的结果”^[20]，而不是个人、群体或精英有意识的选择，但政治参与扩大有助于使动员式政治参与转向自主式政治参与。就大多数处于转型社会的民众而言，政治参与过去是、现在仍然是解决自身问题或增进自身利益的一种不太有效的方式，他们大部分属于达尔所划分的“无政治阶层”。他们最初卷入政治，往往是政治动员的结果。政治动员通过制造强大的舆论压力，一方面可以造成一部分人的“从众心理”，另一方面可以促进一部分人克服政治参与的心理障碍，激发其政治热情。而且，随着政治参与的扩大，公民政治参与实践活动的增加，动员型政治参与会逐步让位于自主式政治参与。在经过长时间的政治参与实践后，参与政治生活将成为现代人的政治生活方式。

(3)扩大政治参与有助于促进革命或政治体制改革。

革命和改革是政治发展的两种主要途径，而要取得革命和改革的成功，扩大政治参与是其不可避免的选择。

“在政治上，革命的实质是政治意识的迅速扩大和新的集团迅速被动员起来投入政治。其速度之快，以致现有的政治制度无法溶化它们。革命是政治参与的爆炸性的极端事例。”^[21]这种参与爆炸，对于一个正处于现代化建设的发展中社会而言，可能会起到极大的破坏作用，但对于确保革命成果具有必不可少的功能。“无论是由于被排斥于政权之外而试图推翻现存政府并开创革命历程，还是已控制了正式的国家机构但打算对现存社会、经济和文化制度进行根本改造。革命的领导者都知晓这一真理，一个自称为革命者的精英，如果不去促进政治参与的扩大，那么，他不是在自取失败就是在隐瞒他的真实目的。”^[22]一场全面的革命意味着对现存政治制度迅速而猛烈的摧毁，没有广大民众的政治参与的革命是不可能成功的，因为它缺乏革命最基本的政治支持。

改革的道路是艰难的，它甚至比革命更为曲折。早在古希腊时期，亚里士多德就强调:“有关政体的建议必须以当代的固有体系为张本而加上一些大家所乐于接受并易于实施的改革。改善一个旧政体就有创制一个新政体那么困难，这恰相似于要人们忘掉一页老课程就有要人们诵习一页新课程那么困难。”^[23]革命的关键是动员新的群体参与政治以摧毁旧的政治体系，而改革的关键在于动员新兴集团加入政治体系以获取其对改革者的支持。改革如果得不到广大民众的拥护和支持，最终就会流产。亨廷顿和纳尔逊认为，掌权或指望掌权的政治领导人，如果想调整发展政策，必须设法压制住精英和中等阶层的反抗。为了达到这一目的，可以有三种基本的策略:一是说服的方式，缓和或软化部分上等和中等阶层人的反抗。二是镇压，这样做需要一支忠诚而有力量的警察和军队。三是动员那些曾是消极或积极而无效的群体参与政治，以此来克制反对势力，换言之，改革者可望在扩大政治参与中谋求支持。当涉及较多的群体和更广泛的问题时，说服和单纯的镇压通常便难以奏效。改革要想获得成功，几乎总是必须改变政治参与。^[24]

总之，政治参与的扩大是政治民主化的主要标志。从某种程度上讲，政治民主作为政治发展的主要目标之一实际上也就是要扩大政治参与。

二、政治发展过程中的政治控制

众所周知，政治发展的一个重要方面就是政治体系能力的增强。这既包括政治体系的政治动员能力，也包括其政治控制能力。据此，李景鹏先生认为，我们对于政治发展的研究应该围绕着政治控制问题来展开，分析政治发展的理论框架可以用政治控制理论来概括。他指出:“政治发展作为一个现实的、动态的政治过程，实际上是作为统治秩序的代表者的国家和社会上各种力量的较量过程，以及通过这一较量所形成的一定政治格局和发展趋势。包括:国家对阶级对立和阶级冲突的控制，对各种利益关系的调节，对人们与政府之间相互关系的控制和调节，对社会经济、文化发展的控制和调节，对国家权力体系内部各种关系的控制和调节，等等。”^[25]依笔者看来，尽管我们还不能将国家对社会的政治控制等同于政治发展问题，但不可否认的是，国家与社会的关系是政治发展的主题，国家对社会的政治控制是人类政治发展的重要方面。

1.政治控制的含义

自人类进入政治社会以来，政治控制就是一种普遍的政治现象。恩格斯在解释国家的起源时就明确提出:“国家是社会在一定发展阶段上的产物;国家是承认:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”^[26]可见，政治控制如同政治一样古老，但也如同政治本身一样，其含义难以厘清。

对于“政治控制”这一概念，我们并不陌生，但它却很少成为一个规范的政治学分析范畴。李景鹏先生认为:“政治控制是国家与社会相互关系的总概括，是指国家权力中心为维护某种既定的秩序所采取的行为以及这种行为所造成的一定格局。作为行为来说，它是政治统治和政治管理的过程，作为格局来说，则是国家权力与各种社会力量相互作用、相互制约的结果。”^[27]谢岳等认为，政治控制是国家为了实现共同体共同的价值目标对社会进行规约与调控的过程。政治控制的主体是国家，而控制的对象和范围则是与国家相对应的社会。^[28]任维德也认为，政治控制就是国家为了在社会中建立和维持一定的秩序而对社会进行的支配、调节、节制和协调过程，其目的在于通过国家政权对人们的思想、行为进行指导、影响和限制，使之遵守社会规范，以维持社会秩序、保障社会稳定、促进社会发展。^[29]可见，国内政治学界普遍从国家与社会的关系出发，认为政治控制是国家对社会的一种调控。这种界定方式可以说抓住了政治控制的本质，在此基础上，本书认为，政治控制是政治主体为实现其自身的政治目的而对政治客体的政治行为采取限制性措施。

(1)政治控制的主体是国家，但代表国家行使最高政治控制权的可能是个人(如专制君主)、政治组织(如政党)或政治机构(如议会、行政机关和司法机关)。正是因为有社会的对立和冲突，才有政治控制的必要。据此，许多学者认为政治控制的主体理所当然是国家。然而，国家作为一种“虚幻的共同体”，不可能直接来行使其政治控制权，而是由其代表(个人、组织或机构)来行使的。

(2)政治控制的客体主要是社会，但不仅仅是社会。从国家与社会的关系上来看，政治控制主要是国家对于社会的控制。但政治控制还有另外一方面，那就是政治组织、机构的内部控制。如一个政党在选举投票及议会内部决策时对本党党员或议员的严格控制等即属于政治控制的范畴。另外，尽管社会是政治控制的主要对象，但并不是所有的社会领域都必须无时无刻地纳入政治控制的范围，社会也有其相对自主的领域。而且随着政治发展水平的提高，社会相对自主的范围应该不断地扩大。对于一个正处于政治发展中的国家或地区来说，最主要的就是要控制广大民众的政治参与行为，而不是将公民的所有其他社会性行为也纳入政治控制的范围。也就是说政治控制实际上是要控制其客体的政治行为，而不是一般的社会行为。这也正是政治控制与社会控制的差别所在。

(3)政治控制不是一般的协调、调节过程，而是一种对其控制对象的限制性行为。达尔认为:“控制是指行动者之间的这样一种关系，即一个或更多的行动者的偏爱、愿望或意图，可以引起一个或更多的其他行动者的一致的行动或行动的倾向。”^[30]因此，控制不同于协调，协调通常是在平等主体之间进行的，而控制则是一种主客体之间的支配与被支配关系。就政治控制而言，尽管存在着客体的反控制，但控制所反映的是主要是权力的单向流动，否则就不可能有有效的控制。所以，“政治控制具有明显的强制性特征”。^[31]政治控制的主要目的就是要使控制对象的政治行为符合其控制主体的意志，因而政治控制事实上是客体服从主体意志的过程，是主体对客体的一种政治行为的限制。

当然，一个国家或地区要实现有效的政治控制并非轻而易举。政治控制的基础在于政治权力，但单有政治权力往往达不到有效的政治控制，尤其是对于后现代化国家而言，更是如此。Percy C.Hintzen和Ralph R.Premadas指出:“在一个独立的、完全摆脱了殖民地地位的社会，统治机器必须建立在政治霸权、经济控制和外部资源战略的唯一通道这三个支点之上。三者任缺其一，整个体系就会崩溃。”^[32]因此，有效的政治控制还依赖于经济控制、社会控制等的有效支持。

2.政治控制对于政治发展的意义

正如社会控制论的代表、美国社会学家罗斯所说:“如果社会解除所有对其成员的控制，一种自然秩序便会出现。但是，这样的秩序同人工秩序比较，粗糙而不完善，而容忍这种自然秩序，其惩罚必定招致非常惨重、明显的普遍灾难。”^[33]与社会发展一样，人类政治生活与实践也需要有一定程度的控制。人类政治生活的进步与发展，取决于整个政治体系如何在政治稳定和政治民主之间取得平衡，为了达到政治的和谐与稳定，人类政治生活也需要有“控制”机制。

(1)有效的政治控制是实现政治稳定的关键。人类社会作为一种类的共同体，其秩序并不完全是自生自发的。政治的产生本身就是人类对于自发秩序所带来的不便的解答。霍布斯认为，人类社会最初处于一种人人为战的自然状态之中，为了在这种恐怖的自然状态之中求得生存，人们不得不求助于一个强大的“利维坦”——国家。^[34]洛克认为，人类最初的自然状态并不像霍布斯所认为的那样恐怖，但仍有诸多矛盾与不便，而这些矛盾与不便得不到很好的解决，则可能导致人类陷入战争状态。因此，为了保障人类在自然状态中就已享有的自由、生命与财产不至于因人类社会陷入战争状态而消灭，人们必须借助于政府。^[35]虽然霍布斯、洛克的自然状态理论是一种纯粹的假设，但至少说明人类社会的矛盾与冲突要想保持在一定的范围之内，避免人类重新回到战争状态或进入战争状态，则必须求助于国家、政府等政治力量的控制。

对于当今广大发展中国家或地区而言，政治稳定既是其发展的目标，也是其实现有效发展的前提。“秩序是先于其他一切价值的”^[36]价值是值得商榷的，但不可否认的是，它即使不是首要价值，至少也是与其他价值同等重要的、不可或缺的价值。有西方学者研究指出:“许多内部相互分裂的后殖民国家几乎完全依靠一个有效的控制机器来确保政治秩序。”^[37]这些国家不仅仅是经济贫穷、社会发展水平低下，更为突出的是社会政治冲突接连不断。正是在此意义上，亨廷顿认为:“这些国家缺乏很多东西。……然而，在这些短缺的深层和背后，还存在着一种更为严重的短缺，即缺乏政治上的共同体和有效能的、有权威的、合法的政府。”^[38]为了建立起一个有效的、有权威的政府，政治控制成为必不可少的手段。因为政治控制的本质是政治权力的运动^[39]，而政治权力是保持政治稳定的关键。Percy C.Hintzen和Ralph R.Premadas确信:“没有人会否认控制模式的有效性。尽管人权恶化、民主短缺，但它保证了短期的政治稳定。”^[40]

(2)有效的政治控制也是实现民主的重要前提条件。人类社会的政治控制在不同时期有着不同的形式。大体而言，我们可以将其分为“行动性控制”和“监管性控制”两种。在行动性控制中，政治控制的客体很少有豁免和自由，类似于商业企业中经理的权威和军队、轮船或消防队里指挥机构的权威。在监管性控制中，主要是以法律形式的制度为标准，实施的是责任取向的控制。制度框定了一个客体可以自由活动的行为空间，只有当行为者触犯到制度边界时，才会受到制裁和处罚，这类似于球赛裁判的权威。^[41]如果说传统专制国家的政治控制主要依靠的是“行动性控制”，那么现代民主国家主要依靠的就是“监管性控制”。

民主不是万能的，民主本身也需要节制。^[42]并不是实现民主就否定政治控制的必要，相反，民主必须是可控的，否则民主理论家们对“多数的暴政”就无需多虑了。所不同的是，民主社会所需要的政治控制更主要的是一种“监管性控制”。随着人类社会的发展及政治文明的进步，那种以直接命令传达的强制的控制越来越让位于依靠法律制度来制定行为边界的监督性控制。许多发展中国家之所以总是在动荡不安与专制独裁之间徘徊，最关键的原因就在于其缺少制度性的“监管性控制”。有学者分析指出:“这根源于两方面的因素:^[43]无节制的选举竞争;②一个高度集权化国家机器的遗留。第一个因素已经导致地方分裂政治化，加速不信任。一个国家没有一种共享的价值观念，不同群体的利益保护就不得不建立在政府的控制基础之上。第二个因素基于这样的环境设施:一个群体对其他群体的有效统治。没有一种协商一致的体制安排，民主在一个高度分裂的社会就显得捉摸不定，继而权威控制似乎成了延缓相互冲突和政治分裂不可避免的结局。作为一种统治的合法性基础，稳定成了无可争议的价值，尤其是在面临人权的残酷滥用的时候。”①因此，正因为对选举竞争缺少有效的“监管性控制”，民主缺少有效的制度保障，专制集权才不可避免。一个国家或地区要实现政治发展，不是摒弃政治控制，而是要实现政治控制方式的转变。

(3)有效的政治控制还是实现政治平衡的内在要求。政治平衡不仅包括政府机构内部各权力机关之间的平衡，还包括国家与社会之间的平衡。一方面是国家设法控制社会，另一方面是社会设法控制国家。国家与社会的平衡事实上国家与社会之间控制与反控制之间的平衡。维尔指出:“控制的职能要求有某种方式的平衡概念，而不论这种平衡是表现在政府机器之内，在政府和人民之间，还是在媒体控制自身之间。这个历史的平衡概念在人类制度发展的目前阶段是不能废弃的。我们必须这样来重新系统阐述先前的一些理论，使它们不再仅仅在执行部门、立法机关和司法机关之间寻求平衡，而是还要使它们包括现代政府的一些不可缺少的组成部分，例如政党、压力群体、新闻、电台和电视。”^[44]因此，要实现政治发展进程中的国家与社会的平衡，离不开国家对社会的控制，也离不开社会对国家的控制。

总之，政治控制对于政治发展而言，是其不可或缺的组成部分。无论对于哪一个国家或地区而言，政治发展必须是可控的。这正如布莱克所说:“如果一些社会为了发展而动员资源，那么，政治上的控制和协调往往是一个前提。”^[45]当然，物极必反的道理同样适用于政治控制，控制过严，就会窒息社会民主，导致专制独裁。

三、政治行动的困境:参与与控制

一个国家或地区的政治发展过程，事实上是国家能力与公民能力同时增长的过程。它既包括其国家政治控制能力的增强，也包括其公民政治参与水平的提高。人们为了民主必须既扩大参与又加强控制，而为了更大限度地实现民主政治发展，任何政治参与和政治控制都不能没有限制:控制过严及参与过度都不利于民主政治的发展。

1.政治失控与参与爆炸

李普塞特指出:“民主政治系统一旦建立，它就会‘积聚力量’，创造社会基础(组织机构和制度)以保证它的继续存在。”^[46]然而，这只是学者们的一厢情愿罢了。任何一种政治系统的建立与巩固都离不开人的作用。在它们存在的每一阶段，它们的存在都是人的意志力作用的结果。”^[47]因此，民主政治系统一旦建立，不能依靠它自身去慢慢创造社会基础，而是要依靠人力去培育、去创造。民主政治系统的巩固，也离不开其有效的民主政治控制手段。一旦民主政治系统失去控制，政治参与爆炸，又会造成无政府状态和动荡不安。

第二次世界大战以后，除了极少数明显的例子以外，绝大多数发展中国家都处于动荡不安之中。尽管妥协、选举、非暴力是第三波民主化的共同特征^[48]，但新的地区冲突接连不断。非洲的武装叛乱与种族大屠杀，前南斯拉夫解体后塞尔维亚人与阿尔巴尼亚人的冲突最终导致武装冲突，前苏联解体后各独联体国家为了新的领土与资源的冲突也接二连三。政治不稳定并不只是亨廷顿所说的20世纪50—60年代的特征，在一定程度上它仍在延续。对此，亨廷顿的基本观点是政治参与的速度超过了政治制度化的速度，从而导致了政治参与爆炸。在这种情况下，所有的社会团体都卷入政治，这些团体之所以更加“政治化”，乃是由于缺乏有效的政治制度去调停、升华、缓解各团体的政治行动。然而，亨廷顿没有看到，在广大发展中国家不是缺乏政治制度，而是缺乏有效的政治制度。政治制度要有效，关键在于其政治控制力。一个传统的集权政治体系，一旦其政治控制开始松动，整个政治制度就会崩溃。前苏联的解体可以说是苏联共产党政治控制系统崩溃的结果。苏联共产党19次代表会议及其后修改宪法，变原有的等额选举为差额选举，权力重心转向苏维埃，一党制宪法条款独立难撑，苏共政治控制主体结构趋于解体。政治控制主体结构的坍塌使得依托它的政治控制基本功能损失大半:苏维埃权力重心的崛起和国家权力的分权制衡正在取代苏共的集权，国家和社会政治多元化取代政治一元化，事实上的多党制代替苏共一党制。^[49]

另外，政治发展需要政治动员，而政治动员又最容易失控。政治发展理论普遍认为，民族国家的建立是政治发展的第一步。政治动员的一个重要方面就是将众多传统文化中狭隘的地方主义和世界大同观念转移到以领土、最终是民族国家为基本单元的超地方主义但远不是世界主义的基础上来。^[50]可以说，大多数发展中国家的建立本身就是政治动员的产物。因此，一方面出于民族独立运动的惯性，另一方面出于现实国家建设的需要，政治动员速度往往高于其工业化的速度，政治动员成为其实现社会经济现代化的工具。然而，群众一旦被动员起来，就难以被控制甚至失控，动员者往往搬起石头砸自己的脚。一个处于政治发展初期或中期的政府，既要有较强的政治动员能力，也要有较强的控制被动员起来的群众的能力。在20世纪50年代晚期和60年代早期，拉美有一大批经过选举的民主政府掌握了政权。这些民主政府往往对工人、农民和下层民众进行了广泛的动员以获取支持，由于这些国家以前都没有这种大众动员经历，所以这些运动使得拉美那些传统的掌权者——军队力量、商业和土地精英、罗马天主教教廷——深为惊恐，甚至感受到了威胁。随后这些保守势力联合起来共同推翻了民主制，并将军人送上了权力的宝座，长时间地执掌政权。^[51]

总之，随着现代化的发展，发展中国家的人们越来越普遍地卷入政治。富人贿选、学生造反、工人罢工、暴民示威、农民骚动、军人政变等在广大发展中国家司空见惯。许多发展中国家整个权力系统支离破碎，各社会势力赤裸裸地相互对抗，传统的政治控制体系不再有效，而现代民主的政治控制体系又未能建立。整个社会要么暂时倒退到传统的集权专制，要么陷入政治失控局面。在广大发展中国家和地区，“当统治精英操纵一个贫穷的族群反对另一个族群时，控制体系就像其必然的那样开始松动，种族冲突可能接踵而至，另一轮为了维持稳定的压制又会建立起来”。^[52]由于缺乏必要的妥协精神以及达成妥协的条件，往往只能由某一占绝对优势地位的社会势力来收拾政治失控的局面，这就又陷入另一轮专制循环当中。

2.控制过严与参与窒息

处于发展过程中的国家和地区，极少把政治参与的扩大当作发展的目标。在当今世界广大发展中国家和地区，集权式的政治控制似乎成为其维持秩序的唯一有效途径。尽管这种强权下的宁静为其发展提供了短暂的有利环境，然而，“在以出口导向型经济为主的广大去殖民化的第三世界国家，与这种稳定相伴随的是付出了经济发展与民族自主的代价。当建立在特权和权力基础上的利益寡头统治体制永久化时，大多数市民仍然一贫如洗。控制系统并不是自我解救的，它的生存需要国际社会的持续支持。”^[53]美国在20世纪60—70年代之所以坐视广大发展中国家权威主义与独裁政权的兴起，甚至大力支持它们，是因为对于美国来说，权威主义或资产者的独裁比共产主义政权对自由世界的威胁要小得多。在当今世界，除一部分国家仍然处于民主的巩固阶段以外，仍有29个国家只是部分民主国家，还有55个国家和地区完全处于专制统治之下。^[54]迄今为止，仍有24个发展中国家没有政党或禁止政党活动，40多个国家和地区实行一党独裁。在这些国家和地区，不是扩大政治参与的问题，而是根本就不存在任何民众政治参与的渠道与途径。

传统的理论认为政治民主化基本上是跟随经济增长的脚步前进的。这种观点可以追溯到知名政治社会学家西摩·马丁·李普塞特那里。是他推广了这样的观念:经济增长通过扩大受过教育的中产阶级而助长了民主。^[55]在过去的半个世纪中，众多的专制政权经历了广泛的经济发展却并没有推进相应的政治民主化进程。也有个别专制者不得不引进温和的政治改革，却将其限制在严格的可控范围之内，从而保住大权不失。扩大政治参与在这些国家根本就是镜中花、水中月。不过，也有学者提醒人们，李普塞特在强调经济发展与政治民主的相关性的同时也告诫读者说，这一进程并非注定发生——它在西欧是靠一套特定的条件才成功的。李普塞特的追随者还忽略了这样一个事实:专制政府并不是在那儿被动观察政治风云变幻的。特别是从短期来讲，经济增长也往往使国民对政府的满意度提高，不大会去支持改朝换代。^[56]新加坡作为新兴工业化国家，在独立后短短的几十年内，由一个自由港口发展成为亚洲四小龙之一，其骄人的成绩素为学术界关注。然而，人们在关注其经济发展和社会秩序的同时，往往忽视了其政治上的强制。“新加坡是一个实行高度政治控制的国家。新加坡的政治控制主要是通过议会、法律与社会福利来实现的。这种政治控制主要履行保证人民行动党政治统治，对工人阶级进行训诫，创造与外国资本联盟所需的劳动力等功能。这种政治控制虽然具有强制性，但由于与经济目标挂钩，将违反这一目标的组织和个人同反社会与反国家联系起来，因而具有合法性，使人民行动党在实行这种控制时有更大的活动余地。”^[57]

总之，权威主义所主张的强有力的政治控制有利于经济增长，而经济增长会自动转向政治民主这一观点只说对了前面一半。政治控制并不会像人们所期望的那样随着经济增长而自我减弱或解体，从各发展中国家的普遍情况来看，在没有强大外来压力的情况下，反而会自我强化。醉心于权威主义国家的学者，实际上是寄希望于通过上层精英的共和来实现对社会的专制。但他们没有看到国家权力压制社会最终会危及自身。^[58]一个发展中国家和地区要实现政治发展，没有一定程度的政治控制，就难以实现政治稳定这一政治发展的重要目标，但政治控制过严，又会过度抑制参与，室息初生的民主政治。