制度化与政治发展

第一节　制度化与政治发展

亨廷顿认为，对于“二战”后广大发展中国家而言，其国内冲突的根源在于社会动员与制度化之间的矛盾。为了解决这种矛盾，有必要采取一种平衡的政治发展观来看待亚非拉地区的政治，即更多地关注托克维尔所说的“结社的艺术”和其政治制度的成长。他主张将政治发展与政治现代化区分开来，并认为“政治发展就是政治组织与程序的制度化”。^[2]由此，他特别强调了组织的成长对于政治发展的重要性，尤其是强大的政党组织、国家组织的重要性。亨廷顿的观点成了众多实施权威主义的发展中国家用来反复证明其合法性的依据。事实上，要实现政治发展的两大基本目标，我们还有必要在亨廷顿的观点的基础上作进一步的改进。

一、制度化的基本涵义及其标准

自20世纪60年代以降，“制度化”成了比较政治学研究的核心概念之一。尤其是在政治发展的研究当中，“制度化”更是因为亨廷顿的反复强调而声名鹊起。而关于“制度化”这一概念的基本内涵，大多也以亨廷顿的界定为基准。当然，概念只是用以描述现实的某些相关的方面，并进而构成所研究的事物的定义的工具。概念既非真理亦非谬误;它只有贴切与不贴切、明确与含糊、有用与没有用处的区别。^[3]亨廷顿的“制度化”概念本身并非不合适，但从发展中国家的政治发展事实来看，有必要进一步明确其涵义。

1.亨廷顿关于“制度化”涵义的局限

亨廷顿认为:“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”^[4]对“制度化”的这种定义并非亨廷顿本人的首创，而是来自政治社会学家艾森施塔德对社会制度变迁描述的启发。艾森施塔德在其《制度化与变迁》一文中明确指出:“制度化过程就是在一个社会生活的主要领域中包含不同社会行为的系统走向对一致解决某些问题的组织化过程。”^[5]如果仅就“制度化”本身这一含义来看，艾森施塔德和亨廷顿的定义无可厚非。但如果联系亨廷顿本人在其《变化社会中的政治秩序》一书中的具体运用来考察，则不应顾此失彼。

首先，获得价值的组织与组织本身的稳定之间的联系并不是不证自明的。对于广大发展中国家而言，国家组织的成长是十分重要的。一个现代政治体系要持续下去，离不开人们的普遍认可与支持，但价值获得与组织本身的稳定之间的关系并不是自我证明的。Gabriel Ben-Dor批评说:“这一概念的逻辑论点(就好像结构—行为区分一样)既不合语义也价值不大。事实上，它存在重大的理论和方法上的失误。方法问题主要是这一定义暗示着如果某一既定的组织是稳定的(假如它经历了较长一段时间)，那么它必定是获得价值证明的(假设其不仅被其自身组织成员认可，也被大部分其他相关人员认可)，反之，亦然。”“很明显，众多组织在没有获得必要的为自身目的的价值证明的情况下通过暴力的使用和威胁、权力的操纵及其他手段可以而且确实经历了较长时间的稳定。”^[6]理论上的问题是想象中的稳定与获得的价值可能产生矛盾与冲突。政治发展需要稳定的政治环境，但政治稳定并不是政治发展的终极目标。相反，政治发展过程是一个不断创新的过程，但创新不一定与稳定相关联。“然而，现代化的挑战是，为了使组织获得价值，它们可能需要引进重大的创新，包括大规模威胁组织稳定的创新。在此意义上，如果不断地创新是现代化的主要特征，获得现代价值的组织可能事实上是对其自身稳定的一种威胁。”^[7]因此，一个面临现代价值冲击的传统组织可能会变得更加不稳定。

其次，制度化不能简单地等同于组织成长。亨廷顿将制度化看做是组织和程序获得价值和稳定的过程，但它在《变化社会中的政治秩序》一书中单独强调组织成长的重要性，而忽视了“程序”的重要性。在他提出的衡量制度化的四个标准(适应性、复杂性、自主性与内部协调性)中，组织都占有绝对主导地位，而程序却置之度外。事实上“组织的稳定”是制度化的结构特征，而“程序的价值性获取”事关政治行为过程，这二者是一个结构——行为的统一体，不可分割。在海洋法系国家，惯例、习惯等也可以看做是制度化的。美国在建国之初宪法并没有规定总统的任期不得连续超过两届，但由于第一任总统华盛顿所开创的惯例直到第二次世界大战时罗斯福才打破。总统的任期之所以是制度化的，一方面是总统的任期是稳定的，另一方面是总统的任期是获得人们普遍价值认可的。但我们并不能因此将总统这一职位的创设本身看做是制度化。Edward Feit指出:“制度必须区别于组织。一个制度可以是组织化的，一个组织也可以是制度化的，但二者并不能等同。”^[8]组织从本质上来讲是有规则的集合体，而政治制度从本质上来讲是指规范人类政治活动的基本规则。组织是一种实体，制度是一种规则安排。而且，在人类政治发展过程中，组织的发展可能与整个政治体系的发展相矛盾，与人类政治发展的基本方向相违背。德、意、日法西斯组织不可谓不严密，自主性不可谓不强，内部协调性也达到相当高的水平，但从人类政治发展的视角来看，它并不符合人类政治发展的基本要求。

再次，公共机构的利益不能简单地等同于公共利益。亨廷顿认为:“公共利益就是公共机构的利益。它是政府组织制度化创造和带来的东西。在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。”^[9]由于亨廷顿将制度化等同于组织化，尤其是国家组织机构的成长，所以他特别强调了这种组织化或制度化对于创造和维护公共利益的作用。他说:“英国的公共利益的近似值就是英王、内阁和议会各机构的利益。在苏联，答案将涉及到苏共中央主席团、书记处和中央委员会等机构的特殊利益。”“‘对通用汽车公司有好处的对国家也有好处’，这句话至少包含部分真理。但是，‘对总统有好处的对国家也有好处’，则包含更多的真理。”^[10]在此，亨廷顿夸大了组织化的政治机构创造公共利益的效果。在美国、英国等发达国家，公共机构的自主性较为强大，总统及任何一个公共机构都没有太多的机会为自身谋利益，因为往往受到其他部门的牵制。但对于许多发展中国家而言，则相反。许多公共机构本身没有受到宪法的约束，而是某一政治势力或伟大人物亲手缔造的产物，它的存在本身不是为了谋求公共利益而是为了更好地维护缔造者的永久统治这一最大的政治利益。Gabriel Ben-Dor反驳说:“尽管苏联的利益的确要求有能力和意愿去创建制度以处理国家政治问题，但这并不能证明其机构无论如何就必须是共产党、中央委员会或总书记;相反，在前苏联当它们无法有效处理其国内问题和事实上阻碍其发展时，总书记、中央委员会或事实上整个政党都在窒息其国内政治生活。在这个意义上，对总书记有益的可能对苏联是有害的。”^[11]苏联后来的发展证明，Gabriel Ben-Dor的反驳正中要害。

总之，制度化的本质是规则化、程序化，甚至可以包括惯例化。这正如Edward P.Fuchs等在对制度化作成本——利润分析时所认为的:“制度化就是某一行为被普遍接受或惯例化，此后通过规则化、结构化和系统化的方式来处理的过程。总统立法联络员是这种制度化的典型例子。尽管以前各任总统都设法通过各种途径影响议会活动，但艾森豪威尔是第一个创设总统立法办公室的总统。自那以后，所有的总统都在白宫设立此机构。总之，立法联络办公室已经成为可以预期及普遍接受的惯例，因此它被制度化了。”^[12]因此，制度化一旦成功，就意味着该制度是不会被轻易改变的。从一般意义上讲，亨廷顿关于“制度化”的涵义并非不合适，但如果将其带入政治发展研究领域，则必须进一步明确其涵义。

2.政治发展视域下“制度化”的基本涵义

俗语说:“没有规矩不成方圆。”制度其实就是一种行为规则。无论是在政治生活、经济生活还是文化生活当中，如果没有规则，就会进入混乱的战争状态。为此，当代西方制度经济学特别强调制度供给在社会经济发展中的作用。正如诺斯所说:“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”^[13]“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”^[14]然而，人类社会中的任何一项制度都是人类意志的产物，它的有效运行也需要由具体的人来操作。尤其是在政治生活当中，一种政治制度框架下的人不是棋盘上的棋子，而是能动地无时不刻在思考的具体的人。因此，要使得一项制度能够确立下来并持续有效地发挥效力，就必须使其“制度化”，即该制度的约束力获得普遍的(包括制定制度者本身)认可与遵守的过程，也即制度权威的确立过程。这恰如斯考特梅恩瓦德所说:“制度化是一种做法或组织被明确下来并被广泛认识(即使没有被普遍接受)的过程。行为者根据这个做法或组织在可预期的未来的结果来建立自己的预期、调整自己的取向及行为。”^[15]如果将其放到具体的政治发展的视域当中来考察，则应明确以下几点:

首先，在政治发展视域下，政治制度化的前提是制度本身符合人类政治发展的基本趋势。在人类政治发展过程中，判断一项制度是否合理，不能单看其延续的时间长短。制度化是制度权威的确立过程，也就是亨廷顿所说的获得“价值”的过程。但在政治发展视域里，还必须确认这种制度所获得的“价值”本身，也即它获得的是什么样的“价值”。奥斯特罗姆认为:“人类社会基本制度的建立是为了创造出动力和约束的结构，以引导人们采取可预测的因而是有秩序的行为。在人类的制度结构中包含着逻辑性或合理性。”^[16]在当今广大发展中国家和地区，这种逻辑性或合理性就是符合人类政治发展的基本方向——现代民主。因此，在政治发展视野中，政治制度化不是一般意义上的制度化，而是现代民主的政治制度化。

其次，在政治发展视域下，政治制度化应包括制度变更规则、程序的制度化。制度化意味着制度的长期稳定，但一种政治制度不可能一旦确立下来就永远不会变动。制度也应随着时代的发展而变更，否则就不可能有政治发展。艾森施塔德认为:“任何社会系统——无论是政治的、经济的还是社会分层系统，无论是集体的还是个体的——制度化都会产生变化的可能性。”^[17]制度的变迁既有革命式的推倒重建，也有点滴式的更化改制。政治发展并不否认革命式的制度变更，但政治发展所强调的政治制度化更主要的是指革命后新制度的建设。它更期望点滴式的更化改良，而极力避免被重新推倒重建。因此，一项制度想要获得持续的稳定，就必须包含其制度变更的程序、规则的制度化。只有当制度变更的规则、程序等也同时被人们普遍认可时，该制度化才是成功的。否则，当时局已经发生变化要求制度变更而对制度变更的规则、程序看法的又不一致时，就会延误制度变更，最终导致制度僵化，只能推倒重建。J.Richard Sisson在定义政治制度化时就指出:“政治制度化意味着在既定的制度框架内，允许成功吸纳政治索偿者及要求者的新安排的规则、程序和行为方式的广为接受和惯例化发展。”^[18]

再次，在政治发展视域下，政治制度化应包括国家权力制度化和公民权利制度化两个方面。亨廷顿将制度化的内容看做是组织和程序两个方面:一方面强调组织的稳定，另一方面强调程序所获得的价值。事实上，他在其《变化社会中的政治秩序》一书中完全将组织等同于国家机构和政党组织，遵循的逻辑是国家权力的集中——扩大——分散这一理论逻辑，以至于完全忽视了公民权利的发展。政治发展不仅仅包括国家发展，更重要的还包括社会发展。正如托克维尔所说:“永远记住一个国家当它的每个居民都是软弱的个人的时候，不会长久强大下去，而且决不会找到能使由一群胆怯和萎靡不振的公民组成的国家变成精力充沛的国家的社会形式和政治组织。”^[19]一个国家的政治发展应该是国家发展与社会发展的良性互动。在政治发展的过程中，一方面是促进国家发展，但又防止以国家发展为借口，过多地阻碍社会发展，导致极权主义;另一方面是促进社会发展，但又要防止公民以参与国家事务为由提出过多要求，从而阻碍国家发展。如何使得这二者协调，最主要的就是依赖于政治制度化。因此，政治制度化显然就应该包括两个方面的含义，一方面是国家权力制度化，另一方面是公民政治权利制度化。国家权力制度化是保障国家能有足够的行动能力，而公民权利制度化则是保障公民权利在国家行动过程中不至于受到侵犯。

总之，亨廷顿关于“制度化”的含义过度强调了组织成长的重要性，过高估计了发展中国家公共组织机构创设公共利益的动机与能力。作为政治发展研究的核心概念之一，“制度化”并不是指简单地创立起稳定的政治机构和组织，而是指国家政治制度的运行及变更的基本原则与规定获得普遍认可的过程。也就是说，一种制度一旦确立有效，任何人都必须在其范围内活动而不得逾越。即使要作必要的制度变迁，也必须经过严格的程序。这种规则和程序的制度化，本身就是社会生产的保障，也是一种社会资本。这正如哈罗德·伯尔曼在《法律与革命》一书中强调法律作为一种社会资本时所指出:“法律与土地、机器一样，也是社会生产方式的一部分，如果不运行，土地和机器就一文不值，而法律则是其运行的有机组成部分。没有耕作和交换的责任和权利，农作物就得不到播种和收获。没有生产、交换和分配的某种法律秩序，机器就得不到生产，不能从生产者手中转移到使用者手中，不能被使用，其使用成本和收益也得不到价值。这种法律秩序本身就是一种资本形式。”^[20]因此，“政治的发展并不是如过去20年来的社会科学文献作出相当系统性的论述那样，产生于经济条件，而是产生于支配集体行动的宪法规则的性质”。^[21]

3.政治制度化的标准

亨廷顿认为，所谓政治发展就是指政治组织和程序的制度化^[22]。而衡量制度化有四个标准:第一，适应性。组织和程序的适应性越强，其制度化程度就越高:(1)简单地算年龄，一个组织或程序存在的年代越久，其制度化程序就越高;(2)以组织领导人换代的次数来衡量，一个组织越是能够不时地克服和平接班的问题、领导层越是能不断更新，其制度化的程度就越高;(3)从职能方面来衡量，衡量高度发达的组织的真正尺度是其职能的适应性而非职能的特定性。第二，复杂性:(1)一个组织必须具有数量庞大的下属组织，从上到下，隶属明确，职责不同;(2)这个组织不同类型的下属组织各具专门化水平。第三，自主性:(1)政治组织和程序与其他社会团体和行为方式之间有何区别;(2)其管辖的专业程度如何。第四，内聚力:(1)是否具有共同意识;(2)内部是否统一。^[23]由此可见，亨廷顿完全以组织的成长尤其是国家正式组织的成长作为政治制度化的主要标准。

在美国的政治实践过程中，也不乏与亨廷顿所说的制度化的四个标准相符合的例子。有学者研究认为，美国总统职位(presidency)的制度化就是典型的案例。“总统职位的制度化包括其作为一个组织获得稳定性和作为其自身获得价值这样一个过程。稳定表明总统这一独立的政治实体不能被轻易地变更或废除，而价值包含总统这一独立的政治实体获得明晰的认可。更具体说来，当它达到以下四个标准时总统这一职位变得制度化:自主性(总统职位独立于其他政治机构)，适应性(总统职位的长时期存在)，复杂性(总统办公机构及人员的不断分化)，一致性(总统事务管理的一致)。制度化根源于组织内部个人利益与其环境之间的互动。”^[24]然而，在发展中国家我们很难找到同时符合这四项标准的案例。在比较研究中，这四项标准只能作为单独的变量，而不能作为整体的变量来进行比较。原因在于，“一些国家的组织可能缺少适应性但同时却增强了其自主性，它们可能缺少自主性但同时却大大增加了其复杂性。很明显，这些标准有时结合在一起，有时却并不是这样”。^[25]哈德森通过运用亨廷顿的这四个标准对63个国家的稳定、暴力和制度化进行量化分析后发现，在制度化与政治稳定及其暴力使用之间并不存在明显的关联。而且，由于关键性的理论概念模糊不清，人们选取正确的标准来判断制度化十分困难。对此他深表遗憾。^[26]可见，亨廷顿的制度化标准需要进一步改进。

就目前的研究来看，大部分学者只是对亨廷顿的制度化标准提出了质疑，但并未提出进一步改进的标准。陈鸿瑜在研究菲律宾的政治发展时，曾根据亨廷顿的政治制度化标准作了进一步的修正，另择取合法地位、层级分工和执行能力三项标准来衡量政治制度化。所谓合法地位，指政治组织与程序具有合法性，为人民所认同接受;合法性之程度亦可从叛乱之频数而测度。层级分工指政治组织具有分层负责、职能区划的特性，而非仅是叠床架屋的一堆制度组合;层级组织依成就和功绩甄选人员。执行能力指政治组织执行其明定的(或依法的)功能。可将上述标准列表如下:

陈鸿瑜的这三大标准事实上是大部分结构功能主义政治发展学者所称的政治现代化标准，即政治结构功能分化及政治体系能力的增强。尽管这三项标准比亨廷顿的标准更清晰、更兼容，但仅有此三项标准还是不够的。从政治发展的视域来看，政治制度化不仅包括国家权力的制度化，更重要的还包括公民权利的制度化。因此，政治制度化的另一重要标准应该是公民权利的制度化保障，即当公民权利遭到侵犯时能获得公平公正的司法救济。

政治制度化之衡量标准

(资料来源:陈鸿瑜:《菲律宾的政治发展》，台湾商务印书馆1980年版，第22页。)

总之，衡量一个国家的政治制度化水平，不能仅看其国家组织的成长即其国家权力总量的增加，还要看其公民权利的保护程度。只有当国家权力与公民权利都得到同等程序的制度化保障时，其政治发展目标才较容易实现。

二、制度化的限度与政治发展

在广大发展中国家和地区，传统的政治制度在现代化的冲击面前分崩离析，而现代政治制度又迟迟建立不起来，因而人们往往深深地被亨廷顿的政治制度化理论所折服。亨廷顿所说不无道理:“如果一个社会要想维系高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大的、更复杂的和更自治的政治制度的成长。”“绝大多数社会，甚至那些有相当复杂和灵活的传统政治制度的社会，在现代化最激烈的阶段都会蒙受政治共同体的损失，形成政治制度的衰朽。”^[27]但我们只能由些推论出制度化水平应高于政治参与水平，而不能由此推论出制度化水平越高越好(the more the better)。政治制度化也存在一个限度问题。

1.政治制度化的价值限度

由于政治发展本身不是价值无涉的，它旨在推进民主政治的发展和人类政治文明的进步，因而，政治发展进程中的政治制度化也不可能是价值中立的。亨廷顿本人也认为:“政治制度具有道德和结构两个范畴。”^[28]研究政治制度化，不可能不先探讨该政治制度所包含的制度精神或政治价值，因为“制度精神所产生的效果比制度的任何直接规定要大”^[29]。对于广大发展中国家和地区而言，政治制度化主要是民主制度的制度化，而不是权威制度或专制制度的制度化。广大发展中国家和地区并不缺少权力，而是普遍缺少民主制度的权威。政治制度化的首要任务在于规范和限制专制权力的发展，而不是以制度的形式将专制权力永久化、合法化。

首先，缺少民主价值取向的政治制度化可能导致整个社会道德水平的低下，并且阻碍社会发展。

一种制度要获得稳定与社会的认可，它需要获得社会价值的支撑，这显然离不开一定的强制手段和长期的政治社会化努力。然而，如果一种制度它本身就是不道德的或非人性的，那么它的制度化将会导致整个社会道德水平的低下。对此，密尔指出:“政治制度在道德上最为有害——通过它们的精神产生最大害恶——的方式，是把政治职能看作一种恩赐，受委托人必须作为自己所想望的东西去寻求这种职能，甚至为之付出代价，好像是有利于他的金钱利益的东西。”^[30]因为政治制度作为一种上层建筑，对其社会基础具有具大的反作用。埃尔金指出:“政治制度创造了人们特有的组织、思想习惯和风俗。人民的素质大部分是由他们怎样解决问题，怎样应付随之而来的冲突以及怎样引导利用政治制度谋求优势和统治的诱惑来界定的。政治体制作为一组正在从事的实际的和热衷参与的活动，界定了人民的政治生活方式。正如苏格兰启蒙思想家达格代尔·斯图尔特1829年所说的，‘形成各民族的面貌的那些意见的习惯，主要是由它们政治制度的特殊形式决定的’。”^[31]在传统专制制度非常强大的国家之所以在政治现代化的道路上步履艰难，与其专制制度对社会习惯与公民特性的塑造也不无关系。专制制度塑造了懦弱的国民，自然难以发展出现代的公民。

另外，缺少民主价值取向的制度化不仅难以培养出现代公民，相反，还会窒息社会活力，阻碍社会发展。20世纪60年代，发展中国家普遍由战后初期各殖民帝国所强加的多元民主政体走向专制政体或权威政体。依亨廷顿的标准看，其制度化程度大大增强，正如恩克鲁玛所说:“为了迅速有效地纠正帝国主义和殖民主义在非洲造成的错误，新兴的非洲国家需要建立一个能够行使中央权力的强大国家，以便动员全国力量，一道建设和发展。”^[32]然而，这种新建立起来的“强大国家”往往并不具有现代理性国家所具有的强大的施政能力，往往是由种族、部族、地域和宗教精英把持的国家机器的专横强暴。^[33]这种将国家机器视为利己工具的“强大国家”不但不会平衡其内部的矛盾与冲突，反而往往加剧其内部的种族、部族矛盾及教派冲突，造成贫富严重分化及贪污腐败横行，社会政治动荡也就接踵而至。

其次，缺少民主价值取向的政治制度化可能被专制者当作加强自己权力的工具。民主政治制度化意味着民主制度权威的确立，而民主制度权威本身意味着非经法定民主程序不得变更。然而，如果制度本身授予政府或国家及其领导人以无限权力，则任何制度化的努力都可能只是其加强自身权力的工具而已。在传统的东方专制国家，有的制度延续了上千年的历史，如帝制中国的盐铁专卖制度、赋税制度、科举制度等。它们都是高度制度化的，但从本质上讲都只是加强皇权专制的工具。作为中国官僚政治的支柱之一的科举制度，经过几个朝代的发展不可谓不严密，也获得了广大读书之士及整个传统中国社会的认同，但它的功能于政治发展而言，却是有害的。王亚南在《中国官僚政治研究》中明确指出:“我们不否认科举制也希望达到选贤任能的目的，但它的更大目的，却在于把人的思想拘囚于一定范式中，在于使人的意志集中到一定目标上;在于以形式平等的文化手段，模糊知识水准逐渐提高了的一般人士的种族或阶级意识。”^[34]“二战”后，在有些发展中国家和地区，权威主义或专制独裁政权为了加强自身权力而建立起严格的书报检查制度、新闻审查制度等比比皆是。1964年，巴西发生军事政变，军人接管国家政权。军政权发布第一号制度法明确提出了“制度化”的任务。但其“制度化”的核心是建立起军事专制制度。“军政权存在本身就是以违背宪法为前提的，而所谓‘制度化’实质上是使军政权能以宪法的名义，根据法定程序，通过一整套合乎法律规范的机构进行统治，使军事独裁合法化。军政权一建立便以尊重宪法的姿态宣布保留1964年宪法，随后根据统治的需要，于1967年和1969年先后颁布了两部新宪法。为了保证军政府的行动既不受法律约束，又合乎法律规范，军政权制定制度法和补充法，变更和限制宪法的适用范围。据统计，仅在1964年到1969年就公布了十七个制度法和七十七个补充法。根据这些法令，军队对工会、学生团体等群众组织进行残酷镇压，对政界人士实行大规模的迫害和清洗。”^[35]这正如布莱克所指出:“事实上，在一个非有限政府的制度里，法制化、制度化可能是加强政府无限权力的工具。”^[36]

再次，缺少民主价值取向的政治制度化的改革成本更大。任何一项政治制度都不是一劳永逸的，它既会随着社会环境的变化而变化，也会根据运用制度的政治领导人的变更而经常发生改变。民主制度的制度化并不否认制度变迁的重要性，而是认为制度的改变需经法定的民主程序。这就既保证了一项制度的大体稳定，又由于经过了民主的法定程序而保证了其不断获得新的价值认同。专制制度的制度化以强化自身权力为目的，因而任何要求改变其现存权力结构或削弱其权力的改革要求都会受到该制度的抵制。专制制度的制度化事实上就是不断自我强化，其最终的结果就是制度僵化。因为任何制度的改革的最大阻力都来自于该制度的既得利益者阶层，制度越僵化，既得利益者就越保守，改革它所要付出的成本就越大。这从英国的渐进式改革与法国疾风暴雨式的革命的比较就可以知道。如果仅以一项制度的延续时间长短及其是否获得人们的认同来看，中国古代以皇权专制制度为核心的一系列制度的制度化程度是十分高的，但这样一种高度制度化的专制制度不但没有成为中国现代化发展的制度资源，反而成了其阻碍。具有讽刺意味的是，制度的自主性、复杂性、一致性都非常高的中央集权式的法国，与那些多元化的封建制国家如英国、日本相比较而言，看起来更加现代化，但在步入现代化的道路上却更加困难，付出了更大的代价。^[37]这种情况不仅存在于国家政权的宏观层面，在其微观层面也同样存在。印度被誉为是发展中国家中民主的成功典型，但“印度是腐败制度被明确界定的最突出的例子，这里，不同的交易与不同的排他性腐败权力相联系。腐败的权力一经被制度化，改革这种制度的交易成本就极其巨大。印度几十年停滞不前并不是偶然”^[38]。从宏面层面上看，印度的确是典型的民主国家，但从微观层面上看，它的种姓制度的制度化、权力腐败的制度化使得印度经济长期受滞，也使其成为世界上贫富差距最大的民主国家。

总之，亨廷顿对于“组织”尤其是政党组织的强调并不意味着他摒弃了制度化的价值取向，而是他特别突出了政治发展的“效能”与“稳定”。殊不知，以效能和稳定为主的政治制度化可能会扼杀政治民主。霍尔巴赫曾告诫人们:“人们可能会问，什么样的政府才是最安定和稳固的政府呢?人们凭经验设想，安定和稳固这两个特征也许能够判断政府的贤明和政府的向善吧?这是误解。政府保持长久决不能证明它是有益的。”

2.政治制度化的强度限度

正如亨廷顿所看到的，在广大发展中国家所普遍存在的是低度的政治制度化与高度的政治参与所造成的动乱不安。但如果我们仔细考察便可得知，这种情况最主要地发生在拉美及非洲地区，而对于亚洲尤其是有着长期专制传统的东方世界而言，情况似乎正好相反。在许多有专制传统的东方国家:最缺少的不是自主的国家，而是自主的社会。不是国家摆脱社会的控制从而凌驾于社会之上，而是社会如何从国家的桎梏中解脱出来以获得自主的发展。因而在政治发展过程中，政治制度化还有另一个限度——防止非平衡性政治制度化的出现——政治制度化水平既不能过度落后于政治参与也不能过度超前于政治参与。

从理论上讲，有非制度化情况的出现，也就会有过度制度化情况的出现。过度制度化所带来的问题可能与非制度化的一样多。亨廷顿将政体主要分成以下三大类别:低度政治参与和低度政治制度化(传统型政体)，高度政治参与和低度政治制度化(过渡型政体或普力夺政体)，高度政治参与和高度政治制度化(现代型政体)。然而，从逻辑上讲，亨廷顿还忽视了另一种情况，即高度政治制度化和低度政治参与。Kesselman批评指出:“除了亨廷顿所说的这三种情况外，从逻辑上讲可能在动员与发展之间还有第四种可能并且会产生十分明显的政治结果。这第四种可能性常常发生在已经高度发达的政治体中，制度化水平超过动员……政治制度是自主的但没有适应性。相比亨廷顿所说的其他可能性，政治参与被制度发展所窒息。这一过程我们可以将其称为过度制度化，其结果为政治强制。”^[39]Ben-Dor也认为，“过度制度化(尤其是根源于过度的自主性)可能成为经常出现制度化不当现象的原因，就像腐败来源于当对制度自主性的容忍下降所引起的憎恨一样。同样，过度制度化也可能来源于制度已经先于社会经济现代化建立起来(或已经被强化)，然后再一次带来一种特别的政治体制。在这种情况下，制度可能是稳定的但没有获得‘价值’，而且这也再一次表明制度并没有衰弱。实际上，过度制度化可能带来一种特别的非平衡性:政治体制大大强于社会体制，即使后者可能是更加高度价值化的。”^[40]

亨廷顿曾将苏联看做是发达政体的典型例子，它具有高度的制度化水平，因而不属于衰微的政治体制。可苏东剧变至少证明他当时对苏联的政治体制存在误判。由列宁一手创立的苏联共产党组织是坚强有力的，它的确能够提供权威，建立起有效统治的政府，提供某些保持政治秩序的定心丸。但这种高度制度化的体制所带来的问题也非常多。“那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”^[41]反观苏联七十多年的历史，没有知识分子和学生的闹事，但其内部斗争一刻也不曾停止过。前苏联的体制可以看做是过度政治制度化的典型而不是发达政体的典型。它提供了高度的政治制度化，却将政治参与限定在最低范围之内。在某种程度上，苏联的分裂与苏共的倒台并不是源于缺少统一的权威，而是体制的过度制度化导致了制度的僵化。

政治发展需要国家权力的制度化，也需要公民权利的制度化。如果说国家权力的制度化主要表现为国家组织和机构的成长，那么，该注意的是这种国家组织和机构的发展也应保持在一定范围之内。对于任何一个发展中国家而言，其现代民族国家的历史都不长。但这并不表明所有的发展中国家在进入现代民族国家之前都是一张白纸。更何况，现代西方民族国家的产生是其资本主义商品经济发展的必然产物，也就是说社会经济的发展先于国家的组织和机构的发展。因而国家总是受制于市民社会，人们不必担心国家组织的发展会反过来吞灭社会。与西方发达国家不同的是，广大发展中国家建立起来的强大的国家组织与机构往往不受社会的制约，社会也没有能力制约。“因为种族和宗教的对立分割遍于国家中，无处不在，非洲和中东的市民社会常常是脆弱的，从而消解了其抗衡国家强权的能力……市民社会的软弱通常必伴随着国家的强大，虽然二者因果关系并非总是那么一目了然。”^[42]国家组织与机构的发展大大超前于社会与公民的发展，国家权力的组织化与制度化导致社会发展的长期停滞不前。在众多权威主义国家，公民和社会组织被严格限定在国家所规定的范围之内。国家的自主性增强了，但社会及公民个人的自主性却被国家所吞灭了。有学者认为，中国的改革是以制度化程度非常低为起点的，而前苏联进行改革时其制度化程度已经相当高，结果是中国的改革始终保持了稳定性和阶段上的可预测性，而前苏联的改革则以政治上的崩溃和随后经济上的大倒退而告终。正是因为中国政治运行体制比前苏联的体制的制度化程度低，反而使中国的政治体制具有了相当的灵活性，这种灵活性进而为中国改革领导人提供了推行渐进改革的可能性。^[43]事实上，前苏联的政治制度化是一种典型的过度政治制度化，其最终的结果就是一种制度僵化。因此，政治制度化应与社会发展同步。这正如巴特尔所说:“无论人类如何相处，他们得继续在暴力或一致同意的基础上组织他们的关系。当共同利益的范围扩大时，规范共同生活的组织也会随之扩大，在单一政府控制下的领域也会相应增加。但共同体所面临的困难在于它所拥有和关注的自治组织的扩大超出了一定的范围就会丧失其自治性。”^[44]因此，过度政治制度化的另一个危害就在于国家组织的过度发展窒息了整个社会的活力。

当然，除了政治制度化过度超前于社会政治参与水平这种“过度政治制度化”之外，还存在另外的非平衡性政治制度化的情况。一个国家的政治制度往往是一个复杂的复合体，既有横向层面的政党制度、议会制度、行政制度、司法制度等，也包括纵向层面的国家结构形式、政府间的关系，还包括一些具体的如公务员制度等。而这些制度的制度化不可能在同一时间内完成。因此，就会出现多种非平衡性政治制度化。Gabrel Ben-Dor研究指出:“制度化可能在宏观上比较强而在微观上比较弱，反之亦然。制度化可能在四个标准中的某一两个方面比较强而其他方面比较弱，反之也是如此。某些制度可能比较强而其他比较弱，这可能导致一种错误的制度化倾向。半制度化可能产生于组织比较强但程序比较弱或程序比较强而组织比较弱的情况。”^[45]这些非平衡性制度化的影响尽管比低度制度化和过度制度化的影响相对而言要小得多，但对于一个国家的政治发展而言也不可小视。亨廷顿在比较墨西哥和玻利维亚所走过的两种截然不同的道路时认为，正是因为墨西哥革命最根本的一条约法——不许连任——得到了有效的贯彻，从而为墨西哥提供了比玻利维亚更多的政治秩序与政治稳定。^[46]这也就是说政治制度化顺序的差异会导致不同的国家走上完全不同的政治发展道路。许多发展中国家在建国之后往往最先制度化的是行政体制，而国家领导人的更替制度等则由于涉及当时领导人的个人利益或其个人的巨大魅力而没有确立起基本的制度，更谈不上制度化。

总之，应该意识到制度化也会带来不同的政治结果。政治参与水平过低与政治制度化水平过低一样，也会为其政治发展制造障碍。“亨廷顿通常将社会的弊病归结为制度的孱弱，从而忽视了制度本身过于强大所带来的社会弊端。在他看来，这根本不可能发生。尤其是在被称之为‘相对发展’的国家，在那里，社会仍在变迁之中，而它们的制度结构却十分强大。事实上，制度可能异常强大，阻止甚至颠覆社会变革，产生亨廷顿所认为的制度孱弱所带来的同样的社会弊病——腐败与暴乱。……因此，过度制度化可能产生的问题与低度制度化所产生的问题一样多。”^[47]

3.政治制度化的社会基础

制度化是制度权威的确立过程，也即该制度获得合法性的过程。亨廷顿在称赞英、美、苏的政治体制的有效性时就说:“美国、英国和苏联各具有不同的政府形式，但这三种体制的政府皆能安邦定国;每个国家自成一个政治共同体，人民对其政治制度的合法性有举国一致的共识。”^[48]一种政治制度要获得“价值”认可，就必须有一定的社会基础作为支撑，否则就难以稳定。要反对过度的政治制度化，但同时也还是要警惕亨廷顿所告诫的低度的政治制度化所带来的后果。

制度的生命力深藏于社会环境之中，“重要的制度并非单凭一纸法律就能形成，它其实是传统、成规和惯例的结晶。这些传统、成规和惯例，虽不见于法律，却具有不亚于法律的影响力。”^[49]“二战”以后，几乎所有的取得独立的非洲国家都承袭了原来西方殖民统治的一套文官制度，并以此为蓝本，组织政党政府，但到20世纪60年代中期，军队干涉政治的情况愈演愈烈，随之出现了一大批军人政权。^[50]因为对于非洲而言，许多国家根本就没有政党政治的社会基础。同样，“二战”后的拉美普遍学习美国建立起了总统制，但没有一个国家真正实现了美国式的总统制。20世纪60年代末70年代初，这一地区先后有十二个国家相继发生了军人政变，建立了军人政权，特别是美洲南端国家出现了清一色军人执政的局面。^[51]亨廷顿将这种状况的产生归结为政治参与扩大化超过政治制度化的水平。然而，亨廷顿没有深入探讨政治体制为何步伐缓慢的原因。事实上，奥斯特罗姆曾就此指出:“没有一个充分的社会基础(没有条件的平等性)，自上而下推行的政治制度和民主仪式只能变成使统治阶级(传统的土地所有者、世袭财产的支配者、宗教等级制度中的上层成员以及军界和政界的官僚)的权力合法化的工具。即使是被看做为民主统治的一个必不可少方面的自由和公众的选举，在实际上也常常意味着以向参加者行贿的方式来对政治过程进行操纵。大多数获得迅速壮大的政党，其所具有的更多是个人基础而不是意识形态基础。政党的功能主要是控制群众以及使个人的统治永久化。在典型的情况下，财富是通过选举过程雇赢得权力的可靠手段。”^[52]这种没有社会基础的政治制度，就像建立在沙滩上的房子，一遇风吹雨打就会全盘倒塌。

“二战”后一些发展中国家由于其领导人的个人魅力或单一强大政党的存在而维持了一段相当长时间的政局稳定，但由于没有通过制度化的手段弥补社会本身存在的鸿沟，因此仍然命运卜测。这种情况大多发生在有着专制权威主义传统的亚洲。在东南亚的柬埔寨，“尽管时有中断，柬埔寨国王西哈努克通过利用其自身的资源促进了一种表面的稳定，但他没有有效地促进政治体系的制度化以致在他下台后能够使整个政治体系不至于分裂。”^[53]到现在为止，“通过西哈努克本人的干预有效地阻止了派系反对的失控。然而，并没有迹象表明他根除了派系分裂对其政治稳定的长期威胁”。“柬埔寨政治体系中的那些派系因素显示其精英共存是不可能的。西哈努克本人也不是各派系之间的桥梁，而仅仅是一个有权谴责、惩罚及训诫极端捣蛋的孩子们父亲的角色。在柬埔寨，人们总是期望通过外来干预促成政治体系的转变，但随着其父亲角色的逝去，无论是自然地还是其他因素所致，它将一定导致基本性的政治变迁。因此，西哈努克所拥有的个人魅力，并没有为自1955年以来建立的政治体制的自我维持和制度化提供足够的基础。”^[54]在印尼，苏哈托长达三十余年的统治提供了政治秩序与稳定，在一定程序上促进了印尼的社会经济现代化，但并没有提供真正制度化的制度路径。在1997年东南亚金融危机的冲击下，政治动荡重返印尼。

从逻辑上讲，政治制度化落后于政治参与速度可能通过两种方法加以解决:一是亨廷顿所说的暂时压制政治参与，建立起强大的政府及政党组织。二是调整政治制度，以使其适应社会经济发展所带来的公民政治参与的要求。亨廷顿认为:“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”^[55]事实上，贫穷为什么本身是动乱的障碍是在于贫穷是普遍的。而现代化过程之所以滋生动乱最为关键的还在于现代化过程加剧了社会的不平等，是缺少公正制度性分配条件下的现代化的结果——不平等——加剧了各个阶层参与政治、推翻现存政权的欲望。正所谓不患寡而患不均。亚里士多德在评析希腊的政治变革时也指出:“所有这些内讧，都常常以‘不平等’为发难的原因。”“内讧总是由要求‘平等’的愿望这一根苗生长起来的。”^[56]因此，要抑制公民过度的政治参与，主要在于建立起公平公正的政府。这种公平公正的政治制度或政府之所以建立不起来，最根本的原因还在于其缺乏最基本的社会力量的支持。因此，对一个已经建立起民主的基本结构的发展中国家而言，要想提高其民主政治制度的政治能力，就必须努力培育其社会基础。政治制度化的发展不宜过度超前于社会的发展，也不宜过度落后于社会的发展。正如亨廷顿自己所说:“一个发展的政治体系，其政治制度化与政治参与的程度必高，且能达致平衡状态;反之，未发展的政治体系，其政治制度化与政治参与的程度必低，结果必会导致政治衰退。”^[57]