第二节 平衡性政治制度化——实现政治发展进程中的政治平衡
人类政治发展的进程是漫长而曲折的。要在政治发展过程中求得民主与效能、集权与分权、控制与参与之间的动态平衡，不仅需要以上各章本身所提到的平衡性的策略，更重要的是需要一种平衡性的政治发展战略——政治制度化。它既包括国家权力相互制衡的制度化，也包括公民权利相互平衡的制度化，并且只有当公民权利制度化与国家权力制度化平衡发展时，才能真正实现政治发展过程中的效能与民主、集权与分权、控制与参与的动态平衡。这正如奥斯特罗姆在总结美国的立宪原则时所说:“契约，如果没有刀剑，就只是一纸空文。”“且刀剑，如果没有契约，就只是暴政的工具。”[58]
一、国家权力的制度化
尽管我们不能单纯地将政治看成是一种权术，但“政治所涉及的主体都是直接或间接地和国家的权力相联系的”[59]。现代政体较之传统政体有更多的社会力量更深地卷入权力关系之中，现代政体比传统政体拥有更多的权力。因此，政治发展自然包含了国家权力总量的增长及其分配规则的变化。现代政体比传统政体的确拥有更多的权力，但现代政体也比传统政体更注重对权力的制约。而且，每增长或分配一份权力，就应相应增长或分配一份责任。国家权力制度化不仅意味着现代国家机构或组织享有更多的制度化的权力，同时意味着其承担传统政体所不具有的更多的责任。因此，国家权力的制度化，既在于权力与权力之间的平衡，还在于权力与责任之间的平衡。
1.以权力制约权力
随着商品经济的发展及资产阶级力量的强大，近代众多思想家、理论家开始思考人类社会的发展前途，为其后的发展提供种种蓝图。在总结中世纪神权政治的经验教训时，他们发现:“在这个时代，一切政治的、社会的、精神的现象和概念，都毫不例外地包含在绝对权力——上天的神灵或地上的君主——这个僵死的观念之中。”[60]于是，对绝对权力的警示成了众多思想家的焦点。英国阿克顿勋爵说:“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”“绝对权力会败坏社会道德。”[61]孟德斯鸠说道:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[62]“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[63]由此，洛克的分权理论，孟德斯鸠的三权分立制衡思想及美国的分权制衡实践被世界所称誉。由于西方国家当初大多采取“三权分立制衡”的政治体制，因而，出于宣传的需要，众多西方发达国家从理论界到政府都将其视为西方民主的象征:只要实行三权分立，就是民主，否则就不是民主。受此影响，许多趋向于实行民主的发展中国家也就盲目地照搬“三权分立制衡”的民主形式。实际上，不管国家权力分为几权，制度化的制衡才是最重要的。权力分立并不是“三权分立”的目的，权力制衡才是其目的所在。[64]“以权力制约权力”的精髓就在于通过不同性质的国家权力之间的“制约”来实现整个政治体系的“平衡”。只要能够充分实现制约平衡，就是进步。在实行议会内阁制的国家，由于内阁是议会选举中获胜的党派组织的，所以内阁与议会之间存在“连带关系”。在英国，前坐议员都同时是内阁要员，内阁的行为肯定与议会多数党有直接联系，就是说行政权与立法权的分立并不彻底。[65]但是，由于“不信任案”和“解散议会”等制度的存在，又使行政权与立法权之间能够形成真正的制约。
当然，没有权力的分立，就无所谓平衡。而“平衡则是通过允许各个部门拥有为防止任何一个部门侵蚀其他部门的职能而干预其他部门职能的有限权利来实现的”，[66]也就是说，为了“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。再方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗”。[67]因此，我们所说的国家权力的制度化，是指将建立起制度化的权力制约体系。只要存在国家权力，就有滥用的可能，也就有必要对其进行制约。亨廷顿认为，一些发展中国家之所以出现动乱，其原因在于其政治制度化水平落后于其政治参与扩大化水平。事实上，广大发展中国家并不缺乏政治制度，而是往往缺少有公信力的政治制度。制度化水平不仅有赖于其组织机构的成长，而且有赖于制度本身的道德价值。如果单纯强调国家组织的成长，其制度化难免会失败。罗素曾说:“组织规模的每一次扩大，都在削减一般成员独立性的同时，扩展管理机构的创制权，从而增大权力的不平等。一般人之所以服从，是因为合作能比单干的成就大;格外爱好权力的人也感到高兴，因为他借此有了获得权力的机会——除非政府是世袭的，或者爱好权力的人属于不许获得生要地位的某种集团(例如某些国家中的犹太人)。”[68]如果随着国家权力的增长而没有相应地对国家权力进行制约，就不可能有真正的政治发展，反而可能导致政治腐败。
总之，创建一项具体的政治制度并不难，但要使之制度化却并非易事。“权力的行使，如果要比乱施刑罚好的话，就必须受法律和习惯的制约，必须经过慎重的考虑，而且必须付托给那些为了人民利益而受到严密监督的人。”[69]在现代社会，只有能有效防止权力异化的政治体制，才可能长久地维持下去，才可能真正地制度化。而根据国家性质将国家权力分立开来，以权力制约权力，这完全是在国家政治生活领域内运作的，其考虑的重点也是在国家政治生活领域本身，这与政治发展的逻辑是相符的，也是最为方便有效的方式。这恰如奥尔森所说:“权力平衡可以阻止领导者自身成为专制者。一旦存在权力平衡，每个领导者都有动机去降低任何可能的专制者成为真正专制者的可能性。这不仅是因为他们看到，窃取更多权力的政治竞争对手可能会利用权力去击垮他的主要竞争对手，也因为他们本身不想成为专制统治迫害的牺牲品。”[70]
2.权力与责任的平衡
有权力就必然有责任，责任与权力是同一事物的两面，任何权力都不能脱离责任而单独存在。要实现权力的清正廉洁，就必须建立起科学、完备的责任制度。实现权责的统一平衡是政治发展的重要指标。
首先，从政府的整体权力来看，现代政府是责任政府。在传统政治体制下，掌权者有权却并不一定承担相应的责任。因为既然君权“授命于天”或“君权神授”，那么君主就只需要对“上天”或“神”负责。在现实的政治实践中，君主往往只是通过一定的政治仪式来完成，并不需要真正承担任何政治责任。汉武帝为了实现天下一统，接受了儒生董仲舒的“罢黜百家，独尊儒术”，但却拒绝其“天人感应”学说。君主从整体上并不对民众负责。现代政治则不同，“君权神授”让位于“政权民授”，权力的合法性来源发生了转移，掌权者必须对人民负责。那种霍布斯式的国家主权者——只享有权力而不承担任何责任——用集体的人格淹没个体人格，是不可能构建起现代责任政府的。据Birch考证，责任(制)概念主要有以下三个用法:一是责任制这个概念通常用来指行政机关回应公众要求和公意变化的政府制度。二是它讲的是义务和道德责任。第三个用法主要体现在英国，大臣个人就各自部门的工作对议会负责，内阁集体就政府的政策负责。原则上，这意味着一旦政府部门的严重错误被揭露，那么领导该部门的大臣就应该辞职，或当议会不再信任政府的时候政府就应该辞职。[71]因而现代政府作为责任政府必须在三个意义上实行责任制:政府应回应公意，采纳谨慎并且相互一致的政策，而且还对选民负责。
其次，就每一项具体的国家权力而言，也必须做到权责统一。每握有一份权力就应承担一份责任。近代思想家洛克主张立法权高于执行权与对外权，但他同时又为立法权制定了最基本的规则，如果违反这些规则，人民有最终推翻政府的权力。柏克在分析当时英国国王的权力时指出:“国王不得享有违反法律的权能。……有必要授予君主的种种裁判权，无论是执行法律，提名司法官、部长、指挥战争与处理和平事务，还是发布税收命令，都必须根据公共原则和国家理由，而不是根据宫廷的爱好或偏见、阴谋或政策来行使。”[72]在当今诸多发展中国家，往往缺乏一套政府官员承担政治责任的完备的制度。缺乏明确的责任机制，往往还造成严重的官僚主义现象。邓小平同志在分析中国的官僚主义时指出:“官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的自上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”[73]有研究者分析指出，从各国宪政实践来看，责任与权力的平衡主要应通过以下方式实现:第一，法律赋予一项权力，必然同时设定相应的责任，确立责任法定原则。第二，责任的轻重与权力的大小相适应，有多大的权力就须承担多大的责任，确保权责一致。第三，规定严格、高效的程序及时追究违法行使权力的责任，做到责任必究。[74]在传统政治下也对一些犯错误的官员追究责任，有时甚至十分严厉。但传统专制政治下的责任追究具有随意性，而现代民主政治下的责任追求必须依据一套行之有效、公平公正的责任追究制度来进行。因此，建立起一套符合现代民主政治的责任追究制度是实现权力与责任平衡的根本途径。
总之，无论是从整体上讲政府的整体权力，还是每一项单独的国家权力，都必须做到权责统一。而要真正做到权责统一，就必须以权力制约权力。麦迪逊说:“如果在纸面上对各部门作出政制区分就足以安全地保证它们互不侵蚀权力的话，那么所有其他进一步的规定就确实多余了。但经验告诉我们不要相信这种安全保证;它告诉我们必须引入各种权力和各种利益的平衡，才能保证纸面上的规定。”[75]因此，国家权力的制度化并不仅是以制度的形式将国家权力确立下来，而且是建立起公平公正的权力分配体系对国家权力进行合理配置，以符合政治发展的基本要求。
二、公民权利的制度化
衡量一个国家或地区的政治发展，不能仅看国家的发展或国家组织机构的制度化，还应包括公民权利的发展及其保护程度。阿尔蒙德曾提出:“政府的权力和效能，和公众对政府影响的程度，是两个衡量政治发展的标准。政治发展是指国家的发展和国家的民主化。”[76]换言之，政治发展既包括国家发展，也包括社会发展。国家发展主要体现在国家权力总量及其配置的变化，而社会发展主要体现为公民权利的增加及其受保护程度。如果说国家权力的制度化有助于其实现效能、集权与控制，那么公民权利的制度化则有利于其实现民主、分权与参与。奥尔森还指出:“在市场经济中，只有当个人和厂商拥有一套广泛而牢固的个人权利之时，源于贸易的大量重要的收益才会形成，许多重要类型的生产活动才会发生。”[77]在奥尔森的眼里，个人权利是社会繁荣的基本动因。然而，如何促进公民权利的制度化，切实保障公民的基本权利?由于任何权利都是相对的，在公民权利制度化的时候我们也应注意以权利平衡权利，并确保权利与义务的平衡。
1.以权利平衡权利
公民权利是当今西方最引人注目的政治词语之一。一个保护公民权利的制度就是好制度，而一个侵犯人权甚至压根就不承认公民权利的制度必然遭到全球舆论的谴责，严重时甚至遭到国际社会的一致制裁。20世纪的人权理论家们声称:“享有权利是任何形式的人类社会生活的一部分，所以，如果要有人类社会生活，就必须有权利。”[78]然而，每个公民享有平等的公民权利的历史却并不长，这仅是近代资产阶级革命以来的事物。自资产阶级革命以来，“天赋人权”观念深入人心。仅仅因为你是一个人，你就自然地享有某些无论被承认与否都在一切时间和场合属于全体人类的权利。“人们仅凭其作为人就享有这些权利，而不论其在国籍、宗教、性别、社会身份、职业、财富、财产或其他任何种族、文化或社会特性方面的差异。”[79]因此，无论国家权力如何增长与配置，都不可忽视这些作为人的最基本的权利。
作为人的最基本的权利的最大特征就在于它的“平等性”。奥肯认为，权利主要有以下几个方面的特征:第一，权利的显著特征是它们的获得与行使无需任何货币费用。第二，权利是广泛分配的，它便无法遵守经济学家的比较利益原则。第三，它们的分配与各种刺激或奖励、处罚不同。第四，权利分配强调平等，甚至不惜以公正和自由为代价。第五，权利不能买卖。我们的权利可以看做是非效率的。[80]因此，公民权利的发展不是为了提升国家政治体系的效率，相反，可能会降低其效能。如果说公民权利的扩展超前于国家政治体系能力的增长可能会引起政治动乱甚至衰败，那么，公民权利的不平等也会成为动乱的根源。古希腊时期亚里士多德曾说:“在所有情况下，我们总是在不平等中找到叛乱的起因。”[81]尽管从各发达国家的公民权利发展的实践过程来看，各国公民权利的扩展都经历了一个漫长的渐进的历史过程，也就是先将一些政治权利限定在一定范围之内然后逐步向大众扩展。但对于广大发展中国家而言，它们国内的民众所面临的是一个主张人人权利平等的世界。如果将一些权利授予一些人而不授予另一些人，同样会引起社会的动荡不安。因此，公民权利制度化的第一个前提就是权利平等。
这种权利平等，事实上也是以权利制约权利，实现权利主体之间的平衡。有研究表明，实现权利与权利之间的平衡，主要通过如下方式:第一，确立法律面前人人平等的原则。第二，对权利行使的理性约束。第三，对弱势群体的特别保护。[82]法律面前人人平等是权利平等的根本，因为任何权利都必然受到法律的平等保护。而对权利行使的理性约束，主要是为了防止滥用权利。掌权者容易滥用权力，事实上公民大众有时也容易滥用自己手中的权利。“为了制止情欲过多地把我们引入滥用自由的罪恶而危险的境地，我们每个人都应当诚实、正派、合群，并且具有合理的和洞察入微的正义感和人道感。”[83]而对弱势群体的特别保护，表面上违反了平等原则，事实上正是平等原则的体现，符合人类最基本的正义观。这正如罗尔斯正义原则的第二原则一样，在不违反人类最基本的自由原则的前提下，给最小受惠者以优先保护。
总之，不管出于什么理由，权利的平等性要求一个社会中的所有人都必须得到同等的关心和对待，所有的人都必须成为政治社会的真正平等的成员。倡导自由竞争的人认为，许多权利保护了公民不受国家对他们的侵犯，由此获得的利益远远超过任何由此付出的经济上的非效率代价。其次，权利范围的另一个根基强调多元主义和多样化，权利可被视为一种抗衡于市场支配的保护力量，它用来保护金钱无法标明的某些价值。再次，对权利的第三种解释是强调承认所有公民的人的尊严。尊严和饥饿无法友好相处，不应该由市场来裁决人的生与死。[84]不论权利的普及给人类社会带来多少好处或制造多少麻烦，权利平等应成为公民权利制度化的首要前提。这诚如奥斯特罗姆所说:“一个自由世界依赖于人类社会中复杂得多的制度安排的结构。如果我们人类足够自由地成为我们自己的首要的统治者，那么，我们必须准备承认基本的人类权利和相应的义务，并且将这些相同的权利和义务赋予其他人。言论、信仰和集会自由的权利;获得信息和知识的权利;加入自愿交流性组织的权利;拥有财产的权利以及与他人结社的权利;通过立宪选择程序规定统治的条件和要求以及适当的法律程序的权利。如果人类社会要形成为盛行自由的、人民能够参与社会治理和确定自身的发展进程的社会，那么所有这些权利从根本上说都具有重要性。”[85]
2.权利与义务的平衡
权利和义务是紧密相连的。权利的存在以义务的同时存在为前提。社会若忽视义务，许多权利就绝不会实现。事实上，“关于权利的观念同时也是关于义务的观念。”[86]说某人享有或拥有某种利益、主张、资格、权力或自由，是说别人对其享有或拥有之物负有不得侵夺、不得妨碍的义务。若无人承担和履行相应的义务，权利便没有意义。故一项权利的存在，意味着一种让别人承担和履行相应义务的观念和制度的存在。如果说权利表示的是以“要求”、“获取”、或“做”为表现形式的“得”，那么，义务所表示的就是相应的以“提供”、“让与”或“不做”为表现形式的“予”。[87]因而，只要存在权利问题，权利与义务的平衡问题便随之产生。实现权利与义务的平衡，理应成为政治发展过程中制度化制衡的核心目标之一。
自从人类打破传统封建专制统治以来，公民权利义务问题便成为焦点之一。据《布莱克维尔政治学百科全书》称:“现代(16世纪以后)政治哲学的历史在很大程度上是以政治义务的问题为中心的。该问题包括三个主要方面:(1)我对谁或对什么负有政治义务?——政治权威的识别;(2)我对政治权力的服从究竟有多大程度或者是在什么方面?——政治义务的范围;(3)我是怎样负有政治义务的，或者更一步说，我真正负有政治义务吗?政治权威的起源。”[88]因此，公民政治义务作为现代政治哲学的中心问题是十分复杂的。但可以肯定的是，公民政治义务的履行是实现公民政治权利不可或缺的组成部分。英国学者米尔恩在谈到公民权利时指出，公民必须承担“在必要的范围内使其行为组织化、规范化的义务”，以承担为共同体利益所必需的负担和牺牲，这就需要以社会责任来限制公民的自由权，公民负有满足这一要求的义务。[89]就目前世界各国的具体情况来看，尽管各国宪法中对公民义务的规定各不相同，但没有一个国家的宪法中在赋予公民政治权利的同时没有规定相应的义务。现代国家每个公民都有法定的选举权和被选举权，但每个公民都有依法纳税的义务。早期英国的“无代表不纳税”的传统事实上体现的是一种权利与义务的平衡。雅诺斯基指出，公民的权利是按照一定的顺序发展增进的，相应地，作为有限交换和总体交换系统的权利与义务平衡问题也随之产生，所以公民的义务即包括法律义务、政治义务、社会义务和参与义务。公民的政治义务则具体可以分解为三大部分:一是人际义务，即公民投票和参与政治的义务;二是组织责任，公民在政治生活中与其他群体合作的义务和遵守政治方面的法规的义务;三是强制及实施方面的义务，分为公民为民主制度的保护及运作出力的义务、公民服兵役保卫祖国的义务、公民对破坏公民权利的政府提出抗议或将其推翻的权利。[90]因此，不论世界各国如何具体界定公民的基本义务的内容，权利总是与义务紧密相联的。
然而，如何实现权利与义务的平衡?有研究者称，大体上可以通过以下方式实现:第一，法律设定权力的同时创设相应的义务。这是具体的权利和义务在微观上的平衡。第二，确立真正意义上的公民身份，实现权利、义务的普遍化。第三，通过制定公正、有效的程序追究违背法定义务的法律责任，使相应权利得到补偿。[91]从各国的具体实践来看，主要是通过宪法来保障的。列宁说:“什么是宪法?宪法就是一张写着人民权利的纸。”[92]宪法作为一国的根本大法一般既规定公民的基本权利，也写明公民的基本义务。当然，有宪法并不一定就能保证公民权利的基本实现，关键还是要实行宪政。埃森斯塔特在谈到亚洲地区的政治发展时指出:“特别重要的是建立政治活动的某些规则并且使之制度化——无论是正式的还是非正式的——例如选举制度或不大正式的不同类型的决策制度，使之能在社会中建立某种程序方面的一致意见。”“同样，这种成功的制度化往往在很大程度上取决于比较灵活的和有区别的法律制度的发展，并与这样的发展有关。这种法律制度，不管它的社会基础或政治基础如何，都能保证个人的某些基本合法权利，保证对某些长期承诺和活动提供保护，以及获得起码的公民权。”[93]因此，只有当公民权利受到侵犯时能得到宪法的有效保护的国家，公民权利与义务的平衡才可能真正实现。
总之，通观当今世界各宪政国家，我们不难发现它们不仅包括有关国家权力的配置的设定，还包括公民的基本权利和义务，而且有关公民权利与义务的章节一般都置于国家机构设置之前。尽管有的国家在宪法中没有明确标明公民的基本权利与义务，但往往另外单独以《权利宣言》或其他形式出现，更加凸显其重要性。而违宪审查制度的建立，有效地确保了公民基本权利不受侵犯。因此，公民权利制度化与国家权力制度化一样，也是其政治发展不可缺少的组成部分。
三、国家权力与公民权利关系的制度化
在人类政治发展过程中，国家权力的增长是十分必要的。它有助于促进国家政治体系效能的提高，有助于促进整个政治体系的稳定。由于国家权力于政治发展不仅有此必要性，还具有对公民权利侵犯的可能性，因而在国家权利面前，公民权利总是处于被动地位。权力来源于权利，还是权利来源于权力，这是一个两难问题。一方面，权利需要权力的承认和支持以取得力量;另一方面，权力不是通过剥夺和任意限制权利，而是通过广泛地承认并充分保障权利才能实现社会的秩序与安全。[94]因此，在国家权力与公民权利之间，不管何者为因，何者为果，最重要的是保持二者之间的制度化制衡。
1.以权力保护权利
自然法和社会契约论者认为权利是权力的来源，权利是自然的，权力则是人们为了某种秩序而让渡部分权利形成的，因此权力应该服从权利。近代自然权利论者洛克认为，政府的权力源于人民的“委托”，仅仅只是一种受委托的权力。他指出，立法权虽然是一国之内的最高权力，“但是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力，当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高权力来罢免或更换立法机关;这是因为，受委托来达到一种目的的权力既然为那个目的所限制，当这一目的显然被忽略或遭受打击时，委托必然被取消，权力又回到当初授权的人们手中，他们可以重新把它授予他们认为最有利于他们的安全和保障的人”。[95]人们为何需要组织政府并赋予其公共权力，其根本的目的就在于保障公民的基本权利。没有国家权力的有效保护，公民的生命、自由、财产便得不到有效的保障。因此，权利的实现需要各种保障，离开了权力的认同与支持，权利的实现必然会受到影响。一个简单的事实是，当所谓“自然”的权利遭到侵犯时，如果权力支持这种权利，它就可能采取强制性的措施保护这种权利;如果权力不支持这种权利，就没有另一种力量可以承担维护权利的责任。[96]
2.以权利制约权力
在现实政治生活中，国家权力并不会自动地保护公民权利，反而可能会侵害公民权利。在从传统专制政治走向现代民主政治的政治发展过程中，国家权力的增长不仅是为了提高政治体系的能力，维护政治稳定，还不应脱离保护公民权利这一根本目标。如何保证国家权力的行使以保护公民权利为目标呢?一方面，需要以上我们所说的以权力制约权力。另一方面，需要在权力与权利之间建立起平衡的制约关系。由于在权力面前，权利总是处于被动的地位。因此，国家权力与公民权利之间的平衡主要是以权利制约权力。平衡宪政论者认为，“限制权力、保障权利不是宪政的全部内容。因为，权力对于国家的必要性和侵害权利的可能性使得宪政对待权力的态度具有二重性。因此，宪政的根本目标应是实现公民权利与国家权力的平衡”。[97]公民权利与国家权力的平衡是宪政平衡性的根本实现形式。
权利与权力平衡的方式包括:一是通过宪法或基本法规定公民享有的基本权利，限制权力行使的范围，实现权利与权力的最低限度的平衡。二是通过确立不同的行使原则实现权利与权力的动态平衡。法无禁止即自由原则与越权无效原则在法治社会的确立，构成了权利与权力平衡的基本方式。三是通过建立和强化权利救济制度实现权利与权力的结果平衡。[98]这种对权力与权利平衡的概括基本上包含了现代发展中国家政治发展进程中实现国家权力与公民权利制度化平衡的全部内容。由于权利总是处于弱势地位，因此，首先必须为权力的行使划定最基本的边界。如权力的行使不得剥夺公民的最基本的言论自由、不得随意剥夺公民的生命与财产等。这就为权力的行使划定了一个基本的边界。其次最重要的就是要提供救济手段。当一个公民的基本权利受到侵犯时，政治体制应该能提供最基本的权利救济渠道。宪法不仅规定人民的权利，最重要的是要采取措施保护和实现这些权利，其中非常重要的一项措施就制约权力。宪政体制下的制约权力不仅仅是“以权力制约权力”，更重要的在于宪法在制约权力当中的作用，即众多发达国家所实施的违宪审查。卢梭提出:“强力并不构成权利，而人民只是对合法的权力才有服从的义务。”[99]
总之，我们不能单纯地强调稳定而忽视实现稳定的手段。强权下的稳定只是一种暂时的宁静，它以牺牲公民权利为手段，显然不符合人类政治发展的基本方向。不能为了实现国家权力的增长而纯粹地牺牲公民权利，否则就容易出现霍布斯的巨大的“利维坦”。霍布斯认为国家权力是个人权利的让渡而形成的，是受托人与委托人的关系，而受托人是不会侵犯委托人的权益的。实际上，国家权力与个人权利之间必须有一种平衡。国家权力要保障个人权利但不能侵犯个人权利。先发国家在其政治发展进程中的国家权力与公民权利的平衡是在其历史发展进程中自发形成的。安德森在分析罗马法适应西欧绝对主义君主专制政体的需要时指出:“实际上，毫无疑问，在欧洲范围内，采用罗马法的首要决定因素来自王室对加强中央权力的渴望。不应忘记，罗马法律体系包括截然不同而且显然相互矛盾的两个部分:规定公民之间经济交换关系的民法和规范国家与其臣民之间政治关系的公共法。前者是Jus，后者是Lex。至少从多米纳特(dominate，罗马皇帝)时代起，在一方眼中神圣不可侵犯的私有财产在法律上的无条件性与另一方面行使的帝国主权的绝对专制性成了旗鼓相当的对手。正是这个政治最高权力的理论原则深深地吸引并影响着文艺复兴时期的新君主政体。”[100]这种绝对的公共权力无论怎样专制，也不能侵犯法律所规范的私有财产的神圣性。正是这种国家权力与公民权利的平衡性发展，使得发达国家在其几百年的政治发展进程中保持了大体上的稳定。
在当今世界，发展中国家在经历了权威主义甚至专制独裁之后，并不缺少政府权力。“在亚洲社会里，存在普遍的条件不平等和牢固建立的命令等级制，因此如果新的军事或政府精英们获得比其他人更多的‘自由’或‘特权’，这对大多数人民来说自然是无关紧要的。的确，如果所谓的民主制被完全抛弃的话，那也是无关紧要的。在这样一种社会里，托克维尔所担心的不受限制的民主制的弊端即多数人通过不受控制的政治集会来实行专制，是不存在的。多数人实行专制毕竟要以人民的自由为前提。他们生活于其中的社会也必须是真正民主的，这样他们才能充分行使自己的政治权利。”[101]因此，亨廷顿所担心的公民政治参与扩大化所带来的危机在当今世界各发展中国家并不普遍存在。它们现在所普遍缺少的是建立起制度化制衡的政治体制——即法学家们所称的平衡的宪政体制。在当今众多发展中国家，行政部门或军队的权力过大，而议会和司法部门的权力过小;国家权力过于强大，而公民权利过于弱小。这种非平衡的权力体制往往导致专制权力的制度化。有研究者指出:“在一个法律权力小于行政权力、而行政权力又表现为部门主义的制度里，制度过程其实就是将本部门的利益以法律法规的方式约定为合理化的过程，是权利的制度化，由此造成特别的行政垄断和行政审批。至此，制度的部门主义化其实就是某种权利(如审批权力)的部门主义化、制度化，其本身就是以高昂的制度成本为代价。”[102]
总之，仅有国家权力的制度化不足以保证实现政治发展过程中的效能与民主、集权与分权、控制与参与的动态平衡。只有通过既包括国家权力的制度化，也包括公民权利的制度化及国家权力与公民权利之间的制度化制衡才能真正实现。这诚如虞崇胜教授在其《政治文明论》中所提出:“有衡”是政治制度文明的灵魂。“政治制度的‘有衡’包括两层涵义:其一，不同权力之间的相互制衡;第二，不同利益之间的相互均衡。制衡不是卡死，均衡不是平衡。制衡是为了防止权力的滥用，均衡是为了防止无谓的利益冲突。一项有生命力的政治制度，往往是内涵了权力制衡和利益均衡精神的。”[103]在广大发展中国家的政治发展过程中，没有国家权力的制度化，就难以提升整个政治体系的效能及其对社会的控制平衡能力。没有公民权力的制度化，就不能有效地保证民主及公民有效的政治参与。没有国家权力与公民权利之间的制度化制衡，就难以实现发展中的稳定——以发展促稳定，以稳定保发展。诚如奥尔森所言，社会繁荣来自于各种关系的均衡发展，尤其来自公民权利和政府权力的均衡。[104]但均衡从来不是靠自我约束，而是靠其他力量对某一势力的无限扩张的有效抵抗获得的。因而，以权力制约权力、以权利平衡权利及以权利制约权利都必须有制度化的保障。
【注释】
[1]［美］E.A.罗斯:《社会控制》，秦志勇、毛永政译，华夏出版社1989年版，第1页。
[2]Samuel P.Huntington，Political Development and Political Decay，World Politics，Vol.XvII，No.3(1965)，p.386.
[3]［美］L.科塞:《社会冲突的功能》，孙立平译，华夏出版社1989年版，前言第1页。
[4]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第12页。
[5]S.N.Eisenstadt，Institutionalization and Change，American Sociological Review，Vol.29，No.2.(APR.，1964)，p.234.
[6]Gabriel Ben-Dor，Institutionalization and Political Development:A Conceptual and Theoretical Analysis，Comparative Studies in Society and History，Vol.17，No.3.(Jul..1975)，p.312.
[7]Gabriel Ben-Dor，Institutionalization and Political Development:A Conceptual and Theoretical Analysis，Comparative Studies in Society and History，Vol.17，No.3.(Jul.，1975)，p.313.
[8]Edward Feit，Pen，Sword and People:Military Regimes in the Formation of Political Institutions，World Politics，XXV(January.，1973)，p.251.
[9]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第23页。
[10]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第24页。
[11]Gabriel Ben-Dor，Institutionalization and Political Development:A Conceptual and Theoretical Analysis，Comparative Studies in Society and History，Vol.17，No.3.(Jul.，1975)，pp.313-314.
[12]Edward P.Fuchs;James E.Anderson，The Institutionalization of Cost—Benefit Analysis，Public Productivity Review，Vol.10，No.4.(Summer，1978)，p.26.
[13]［美］道格拉斯·C.诺斯:《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225～226页。
[14]［美］道格拉斯·C.诺斯:《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225页。
[15]斯考特·梅恩瓦德:《在第三波中重新检视政党理论》，载荣敬本、高新军主编:《政党比较研究资料》，中央编译出版社2002年版，第258页。
[16]［美］V.奥斯特罗姆等编:《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆1992年版，第45页。
[17]S.N.Eisenstadt，Institutionalization and Change，American Sociological Review，Vol.29，No.2.(APR.，1964)，p.234.
[18]J.Richard Sisson，Institutionalization and Style in Rajasthan Politics，Asian Survey，Vol.6，No.11(Nov.，1966)，p.605.
[19]［法］托克维尔:《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第880页。
[20]［美］V.奥斯特罗姆等编:《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆1992年版，第334页。
[21]［美］V.奥斯特罗姆等编:《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆1992年版，第15页。
[22]Samuel P.Huntington，Political Development and Political Decay，World Politics，Vol.XvII，No.3(1965)，p.386.
[23]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第11～22页。
[24]Lyn Rags dale;John J.The is，III，The Institutionalization of the American Presidency，1924-92，American Journal of Political Science，Vol.41，No.4.(Oct.，1997)，p.1280.
[25]Ben-Dor，Corruption，Institutionalization and Political Development:The Revisionist Theses Revisited，Comparative Political Studies，VII(April 1974)．
[26]See Michael C.Hudson，Conditions of Political Violence and Instability:A Preliminary Text of Three Hypotheses，Sage Professional Papers in Comparative Politics，I，5(1970)，pp.282-283.
[27]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第80页。
[28]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第22页。
[29]［英］J.S.密尔:《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第139页。
[30]［英］J.S.密尔:《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第139页。
[31]［美］斯蒂芬·L.埃尔金:《新宪政论》，周叶谦译，三联书店1997年版，第152～153页。
[32]张宏明:《多维视野中的非洲政治发展》，社会科学文献出版社1999年版，第24页。
[33]陈明明:《所有的子弹都有归宿——发展中国家军人政治研究》，天津人民出版社2003年版，第174页。
[34]王亚南:《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年版，第111页。
[35]李培华编:《发展中国家的政治》，光明日报出版社1988年版，第178页。
[36]［美］西里尔·E.布莱克主编:《比较现代化》，杨豫等译，上海译文出版社1996年版，第253页。
[37]See Robert T.Holt and John E.Ture，The Political Basis of Economic Development，Princeton press，Van Nostrand，1966.
[38]参见张五常:《经济解释》，商务印书馆2000年版，第453页。
[39]Mark Kesselman，Over institutionalization and Political Constraint:The Case of France，Comparative Politics II/1(Oct 1970)，p.24．
[40]Gabriel Ben-Dor，Institutionalization and Political Development:A Conceptual and Theoretical Analysis，Comparative Studies in Society and History，Vol.17，No.3.(Jul.，1975)，pp.318-319.
[41]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第7页。
[42]Jeff Haynes，Third world Politics:A Concise Introduction，Blackwell Publishers，1996，p.32.
[43]徐湘林:《以政治稳定为基础的中国渐进政治改革》，载《战略与管理》2000年第5期。
[44]J.M.Butler，The League in the Development of Political Institutions，International Journal of Ethics，Vol.34，No.2.(Jan.，1924)，p.121.
[45]Gabriel Ben-Dor，Institutionalization and Political Development:A Conceptual and Theoretical Analysis，Comparative Studies in Society and History，Vol.17，No.3.(Jul.，1975)，p.319.
[46]参见［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第301页。
[47]Gabriel Ben-Dor，Institutionalization and Political Development:A Conceptual and Theoretical Analysis，Comparative Studies in Society and History，Vol.17，No.3.(Jul.，1975)，pp.319-320.
[48]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第1页。
[49]转引自［日］佐滕功:《比较政治制度》，刘庆林、张光博译，法律出版社1984年版，第2页。
[50]李培华编:《发展中国家的政治》，光明日报出版社1988年版，第61页。
[51]李培华编:《发展中国家的政治》，光明日报出版社1988年版，第131页。
[52]［美］V.奥斯特罗姆等编:《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆1992年版，第61页。
[53]Michael Leifer，The Failure of Political Institutionalization in Cambodia，Modern Asian Studies，Vol.2，No.2.(1968)，p.138.
[54]Michael Leifer，The Failure of Political Institutionalization in Cambodia，Modern Asian Studies，Vol.2，No.2.(1968)，pp.139-140.
[55]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第38页。
[56]［古希腊］亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第234页。
[57]Samuel P.Huntington，Political Development and Political Decay，World Politics，Vol.XvII，No.3(1965)，pp.386-430．
[58]［美］文森特·奥斯特罗姆:《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第64页。
[59]李景鹏:《权力政治学》，黑龙江教育出版社1995年版，第13页。
[60]朱光磊:《以权力制约权力》，四川人民出版社1987年版，第35页。
[61]［英］阿克顿:《自由与权力》，侯建、范亚峰译，商务印书馆2001年版，第342页。
[62]［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
[63]［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
[64]朱光磊:《以权力制约权力》，四川人民出版社1987年版，第130页。
[65]施雪华教授将其称为“议行联动”模式。参见施雪华《政府权能理论》，浙江人民出版社1998年版。
[66]［英］M.J.C.维尔:《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版，第91页。
[67]［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第264页。
[68]［英］伯特兰·罗素:《权力论:新社会分析》，吴友三译，商务印书馆1991年版，第113页。
[69]［英］伯特兰·罗素:《权力论:新社会分析》，吴友三译，商务印书馆1991年版，第74页。
[70]［美］曼瑟·奥尔森:《权力与繁荣》，上海世纪出版集团2005年版，第29页。
[71]A.H.Birch，Representative and Responsible Government—An Essay on the British Constitution.University of Toronto Press，1964，pp.18-20.转引自蒋劲松:《责任政府新论》，社会科学文献出版社2005年版，第4页。
[72]［英］埃德蒙·柏克:《自由与传统》，蒋庆等译，商务印书馆2001年版，第10页。
[73]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第327页。
[74]王宗文:《权力制约与监督研究》，辽宁人民出版社2005年版，第71页。
[75]［英］M.J.C维尔:《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版，第143页。
[76]［美］阿尔蒙德:《发展中的政治经济》，载罗荣渠主编《现代化:理论与历史经验的再探讨》，上海译文出版社1993年版，第362页。
[77]［美］曼瑟·奥尔森:《权力与繁荣》，上海世纪出版集团2005年版，第145页。
[78]［英］A.J.M.米尔恩:《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版，第143页。
[79]［英］A.J.M.米尔恩:《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版，第2页。
[80]［美］阿瑟·奥肯:《平等与效率——重大的抉择》，王奔洲译，华夏出版社1987年版，第5～8页。
[81]［古希腊］亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第205页。
[82]王宗文:《权力制约与监督研究》，辽宁人民出版社2005年版，第71页。
[83]［法］霍尔巴赫:《自然政治论》，陈太先、眭茂译，商务印书馆1994年版，第244页。
[84]［美］阿瑟·奥肯:《平等与效率——重大的抉择》，王奔洲译，华夏出版社1987年版，第8～11页。
[85]［美］V.奥斯特罗姆等编:《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆1992年版，第50页。
[86]夏勇:《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1999年版，第165页。
[87]姜勇:《论公民责任与公民义务》，载《中国海洋大学学报》(社会科学版)2005年第5期。
[88]戴维·米勒等主编:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第605页。
[89]［英］A.J.M.米尔恩:《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版，第163页。
[90]［美］托马斯·雅诺斯基:《公民与文明社会》，柯雄译，辽宁人民出版社2000年版，第40页。
[91]王宗文:《权力制约与监督研究》，辽宁人民出版社2005年版，第71～72页。
[92]《列宁全集》第9卷，人民出版社1987年版，第448页。
[93]［以］S.N.埃森斯塔特:《殖民地和传统政治制度对后传统社会和政治秩序发展的影响》，载西里尔·E.布莱克主编:《比较现代化》，杨豫等译，上海译文出版社1996版，第210页。
[94]程燎原等:《赢得神圣——权利及其救济通论》，山东人民出版社1998年版，第34页。
[95]［英］洛克著:《政府论》(下篇)，叶启芳等译，商务印书馆1964年版，第91～92页。
[96]郭道久:《“以社会制约权力”——民主的一种解析视角》，天津人民出版社2005年版，第108页。
[97]王宗文:《权力制约与监督研究》，辽宁人民出版社2005年版，第70页。
[98]王宗文:《权力制约与监督研究》，辽宁人民出版社2005年版，第70页。
[99]［法］卢梭:《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第10页。
[100]［英］佩里·安德森:《绝对主义国家的系谱》，刘北成、龚晓庄译，上海人民出版社2001年版，第12～13页。
[101]［美］V.奥斯特罗姆等编:《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆1992年版，第64页。
[102]杨光斌:《制度的形式与国家的兴衰——比较政治发展的理论与经验研究》，北京大学出版社2005年版，第256页。作者在此混用了权利与权力，作者在此提出的权利制度化，实应为权力制度化。
[103]虞崇胜:《政治文明论》，武汉大学出版社2003年版，第180页。
[104]参见奥尔森:《权力与繁荣》，苏长和、嵇飞译，上海世纪出版集团2005年版。
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