大选之前的风云激荡之年

张党琼

2015年，菲律宾政治局势可谓是风云激荡。年初因警察与菲南部武装组织交火而显得不太平，同时给政府与摩洛民族解放阵线2014年签订的和平协议蒙上阴影。阿基诺三世在民众要求其下台的呼声中即将走完他最后一段政治历程。围绕2016年全国大选，政府内部高官纷纷辞职，摩拳擦掌备战大选。贫富分化、贪污丑闻等依然是菲律宾政治经济生活中挥之不去的阴霾。年末发生的风灾再次把阿基诺三世推到了风口浪尖，民众集会游行要求其下台。经济上总体保持了增长的势头，制造业、旅游业、银行业都有不错的发展成绩，但是农业发展滞后、基础设施落后、贫富悬殊、贪污腐败等问题的愈演愈烈，制约着经济的可持续增长。在对外关系方面，年内菲律宾在多边外交领域表现活跃，借助举办亚太经合组织领导人峰会和东盟共同体会议的东风，加强了与东盟国家及域外大国美、日、韩、澳的政治、经济联系，而与中国的关系则因为南海争端渐行渐远。

一、政治局势：风云激荡

2015年菲律宾政局风起云涌，围绕即将到来的大选政府内阁高官出现辞职潮，政治力量分化明显。副总统比奈辞去内阁中的两个兼任职务，公开与阿基诺三世决裂，并抨击阿基诺政府是冷漠、失败和扭曲正义的政府。阿基诺三世试图在最后任期继续推动政治改革进程，比如与菲南部棉兰老岛分裂势力的和解，但心有余而力不足，改革进程受阻。从民意调查结果来看，几位总统候选人支持率此起彼伏，风向不断发生变化，局势发展扑朔迷离。总的来看，2015年菲律宾政治局势主要有以下几个特点。

（一）政府公信力受到严重挑战

阿基诺三世自上台后就受到各种质疑，在其任期即将结束之际，其领导的政府公信力降到谷底。2015年年内，阿基诺三次遭到“逼宫”，民众自发组织大规模的游行，要求阿基诺下台。1月25日，菲律宾警方在菲南部抓捕恐怖分子时与盘踞当地的反政府武装“邦萨摩洛伊斯兰自由战士”交火，持续十多个小时，44名特警队员惨遭围攻身亡。这是近30多年来菲律宾警察丧生人数最多的行动。事件震动菲律宾朝野，具有律师身份的前议员阿达沙与另一名律师赫尔曼一道向监察专员公署提交了长达6页的控诉书，指控“阿基诺总统和平进程顾问特莉西塔·德雷斯、政府首席谈判代表米丽亚姆·费勒、参议院议长德里隆、众议院议长贝尔蒙特以及一些摩洛伊斯兰解放阵线头目等犯有叛国罪”，应为此承担全部责任。菲律宾学生组织和青年团体走上街头，要求阿基诺总统对造成44名特警死亡的行动负责，希望阿基诺三世辞职下台。7月27日，阿基诺三世在国会发表任内最后一次国情咨文，大肆炫耀其治下菲律宾在反贪、就业、教育、税收、医疗保险、社会保障、军队现代化、基础设施建设、经济增长等诸多领域取得的成绩单，遭到4 000多名激进人士的围攻，他们批评阿基诺三世没有兑现竞选时的诺言，执政近6年，政府贪污腐败、侵犯人权，要求国会罢免他。在本年度11月发生的台风灾难中，阿基诺三世政府表现糟糕，救援和安置不及时导致死伤惨重，在重建问题上也拿不出像样的方案和资金投入，遭到民众诟病，民众自发游行要求阿基诺三世下台。2015年度，阿基诺的头像多次被焚烧，民众对政府的抗议和不满情绪此起彼伏。

（二）高官纷纷辞职备选，政治力量分化重组

2015年，菲律宾政府高层将注意力转向备战2016年5月大选，阿基诺三世成了名副其实的“跛脚总统”^[1]。围绕大选，政府内部出现辞职潮，内政部长、副总统都纷纷辞职，作为总统候选人参与2016年竞选。另外贸易和工业部长多明戈、司法部长德利马及主管粮食安全和农业现代化事务的菲总统助理潘吉利南相继宣布辞职，政治力量分化明显。阿基诺三世在剩下的任期中要推行其既定的改革措施愈发步履维艰。因为议员将他们手中的支持票留给他们中意的总统候选人，同时为谋求自身的议员连任资格投石问路，无暇顾及阿基诺三世未完成的改革。在登记参选的23名总统候选人中，阿基诺三世最中意前内政和地方部长罗哈斯。他公开攻击其他候选人，声称“唯有罗哈斯能继续他任内推动的改革”。但从最新的民意调查结果看，罗哈斯的支持率低于比奈、格蕾丝·傅和杜特蒂。有报道称，阿基诺三世有意让罗哈斯和格蕾丝·傅组成竞选联盟，这样获胜的几率就会大一些。在大选之前，随着各股政治力量的不断分化和重组，形势将会逐渐明朗。

（三）高官涉贪腐案被调查

阿基诺政府借实施所谓“支出加速方案”（DAP），在政府预算外动用数千亿比索资金为国会议员开展各种名目的工程提供资金，每年公开侵吞数百亿比索。该方案去年被菲律宾最高法院裁定“违宪”。最高法院两位大法官卡皮奥和布里昂宣称，阿基诺和阿巴德批准实施了这一方案，应当被追究责任。然而，2015年菲律宾政府仍实施该方案，在预算外动用国家资金。9月，菲监察专员办公室对菲总统阿基诺及其核心幕僚、菲律宾预算部长阿巴德开展调查，查清阿基诺和阿巴德在“支出加速方案”创设、执行过程中可能涉及的责任。虽然阿基诺在任期内享有免于被起诉权，但在任期届满后难逃被追究责任的命运。这一点，阿基诺三世本人也毫不避讳，他在访问意大利、罗马期间，会见菲律宾侨民时公开表示，他已经做好准备面对针对自己的任何控告。

（四）社会治安环境持续恶化，民众期待“铁腕”总统

2015年年初，菲律宾警察与南部的分裂势力发生震惊全国的流血冲突。上半年，持续不断的大规模抗议示威活动、与贪腐和贫富悬殊如影随形的绑架和劫持事件频发。2015年前两个季度，犯罪案件比2014年同期增长47%，主要是盗窃案、劫车案、性侵案。加上风灾和洪涝灾害的侵袭，导致大批民众的生活陷入困境，迫切希望改变这种局面。杜特蒂的民意支持率并不是一开始就处于领先地位，民众之所以不顾他生活作风问题转而支持他，在很大程度上是因为他的“铁腕”治理风格得到了渴望安定的人们的认可。纳卯市在他治理下的20多年，治安环境是最好的。从杜特蒂的民意支持率飙升可见，菲律宾民众已经厌倦了各种暴力事件，对目前的社会治安状况严重不满，渴望安定的社会生活环境。

（五）民族和解进程受挫，菲南部不稳定的风险仍然存在

2014年3月27日，菲律宾政府同“摩洛伊斯兰解放阵线”（MILF）在马尼拉签署《邦萨摩洛全面协议》，制定了“邦萨摩洛共和国基本法”。这标志着菲律宾政府与国内最大的反政府武装达成书面上的和解，结束了长达40多年的内乱。《邦萨摩洛共和国基本法》被视为阿基诺三世在最后任期的一次出色表演，为其执政合法性加分不少。然而，该基本法并没有得到大多数人的支持。加之时隔不到一年，菲南部发生了警察与当地的反政府武装“邦萨摩洛伊斯兰自由战士”之间的激烈冲突，导致44名特警队员遭到围攻身亡，民族和解进程受挫。由此可见，虽然政府与最大的反政府民族武装签订了书面和平协议，但是双方互信还比较脆弱，菲南部仍然有其他分离组织和反政府武装派别扬言要“继续斗争”。^[2]

二、经济形势：宏观经济发展势头良好，但发展严重不平衡

2015年年内，菲律宾经济保持了较高的增长水平，GDP增长率为5.7%^[3]（亚行预测为5.8%），私人消费是拉动经济增长的最强劲动力。货物和服务出口增长5.8%，进口增长6.4%。国内需求较之2014年有所增长。菲律宾全国失业人口减少了340万，失业率为近四年来最低。据彭博网站（Bloomberg）通过对知名经济学家进行调查后预测，2015年菲律宾是全球发展速度最快的十个经济体之一。这些华丽的数据都是阿基诺三世在最后任期“博人眼球”的政绩。亚太经合组织系列会议在菲律宾举办正是国际社会对菲律宾近年来经济迅速发展的肯定。但正如副总统比奈所说的那样：“只有作为阿基诺盟友的少数精英阶层才从其总统任期内的经济增长和经济政策中获得了好处。”与此形成鲜明对比的是菲大部分普通民众并没有享受到改革与发展的成果，贫富差距越来越大，两极分化越来越严重。部门经济发展也极不平衡，制造业、旅游业、服务业都有不错的表现，但农业等领域的发展却不尽如人意。

（一）制造业发展迅速

制造业被列入菲2014～2016年投资优先计划的首选项目，为此，无论是在政策上还是在资金上政府都会对该领域有所倾斜，为制造业的发展保驾护航。年内，菲律宾的制造业，尤其是汽车制造产业迎来了良好的发展机遇，国内外都看好菲的汽车销售市场和汽车零部件制造业前景。根据菲贸易和工业部公布的数据，该国启动的六年汽车规划将吸引约6亿美元的汽车制造业投资，每年将生产60万辆汽车，创造20万个就业岗位，拉动GDP增长1.7个百分点。该项目的目标是逐步减少汽车进口，最终将菲律宾打造为汽车出口国。首先，菲律宾科技部投资1.8亿比索，为“金属工业研发中心”购置多种汽车零部件测试设备，以提升菲汽车装配和零部件制造水平。购置设备主要用于测试强度、韧性、抗冲击、抗疲劳等参数。其次，全球排名靠前的日本三菱汽车公司看好菲律宾市场，欲把菲律宾打造为其在东盟的第三大制造基地。为此，三菱公司投资100万比索用于扩大菲汽车制造产业。另外，据菲律宾《商业世界报》3月9日报道，菲钢铁业龙头亚洲钢铁制造公司计划在布拉干省建造年产120万吨的钢厂，产能为菲最高，且采用国际领先技术以兼顾生产效率和环保要求。

（二）旅游业发展突飞猛进

2015年是菲律宾的旅游年，旅游部采取多项措施推出系列活动，全力吸引来自世界各地的游客。通过商务会议、历史和文化、生活方式和娱乐、音乐和艺术、体育、探险和生态旅游这六大主题，菲律宾旅游部策划了覆盖全年的旅游无真空计划。从年初举办亚太经济合作组织（APEC）部长级会议和领导人峰会到年末的东盟共同体会议，吸引了各国政界和商界代表团的到访，这对于提高菲律宾的国际知名度和吸引国际游客起到很好的促进作用。

（三）银行业发展大有空间

菲律宾央行副行长艾斯皮尼里亚称，菲经济体量已超过2 800亿美元，2015年有望增长8%，而且菲已于一年前取消了银行业领域对外资的股权限制，因此对外资银行的吸引力空前。他还称，7家亚洲银行有意在菲开展业务，其中两家已经提交申请文件。目前，菲银行卡的使用普及率低。世界银行报告指出，仅有31%的菲成年人开设了银行账户，75%的菲人倾向于使用汇款中心进行汇款，而不是银行。这一方面是因为很多市、县还没有设银行网点，另一方面是银行自身在服务和宣传方面的欠缺造成的。外资银行进入后，无论是在增加银行网点和增设自动柜员机，还是在提高银行服务质量和水平方面，将对菲律宾国内银行产生很好的示范效应，促进银行业的快速发展。

（四）农业发展现状与潜力不相符

菲律宾农业自然资源条件较好，但是农业发展现状与优质的农业自然资源不匹配，原因主要有以下几个方面：第一，农业政策制约农业的高效发展。菲律宾国家经济发展署巴里萨坎在参加世行、国际货币基金组织春季年会上指出，菲土地管理部门过多且职能重叠，导致农业生产成本高，效率低。第二，政府对农业基础设施投入不足。农业在菲律宾似乎是被遗忘的行业，政府在发表国情咨文这样重要的报告中都很少提及大米自给、农业技术推广、粮食安全、农产品走私等农业问题，而事实上，菲农产品走私，尤其是大米走私问题非常猖獗，给菲律宾造成严重的税收损失。菲律宾是粮食净进口国，政府对农业基础设施的投入严重不足，大大制约了农业自然资源优势的发挥，导致菲农业对GDP的贡献率微不足道，2014年仅为0.2%。菲律宾农业受到政府管理问题以及基础设施落后的制约，不能很好地发挥潜力。第三，农民受教育程度低，影响农业科技的推广。菲律宾多数农民没有读过高中，平均受教育程度仅为5年。受教育程度低下，影响了农业新技术推广以及农民自身能力的发展。菲律宾全国有112所农业院校，农科学生4.6万人，但多数毕业生不愿意投身农村，很多人加入到服务行业。^[4]第四，东盟一体化给菲律宾农业带来巨大的竞争压力。东盟国家中，越南、泰国、印度尼西亚、马来西亚的农业发展水平都在菲律宾之上，随着东盟一体化进程的推进，这些国家的农产品大量涌入菲律宾市场，挤压了本国农产品的市场空间。

国际社会看好菲律宾农业资源和农业市场，德国国际合作机构（GIZ）于2015年3月18日与菲律宾农业部签署协议，共同推动菲律宾的马尼拉麻和稻米产业发展。该国际合作机构提供资金和技术，帮助菲律宾提高农业的可持续发展能力。但是，要从根本上改变菲农业落后的现状，必须由政府主导，从改变农业政策入手，提高对农业的重视程度和投入。

（五）电力行业发展水平亟待提高

菲律宾电力成本高昂，在亚洲国家中，菲律宾的电价仅次于日本。菲律宾国内能源产量的短缺和不利的地理位置导致能源问题长期无法解决。菲律宾电力需求每年都有增加，政府预计到2016年和2030年短缺额分别为50万千瓦和810万千瓦。为了满足菲律宾经济发展的需求，电力短缺已经成为亟待解决的问题。为此，菲律宾政府不得不做出应对措施，如计划建设电站、增加重油发电等来填补这一行业的空缺。2015年11月25至28日，菲律宾当地最具代表性的行业协会机电工程协会（Institute of In-tegrated Electrical Engineering of the Philippines，Inc.）在菲律宾马尼拉SMX国际会展中心主办第四十届菲律宾电力、电子、能源展览会，吸引来自世界各国的投资者投资菲电力行业。

（六）基础设施严重落后

尽管阿基诺三世政府任期内采取了很多促进基础设施发展的措施，比如公私合作模式（ppp），鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。但2015年年内通过这种公私合作模式开展项目的进展缓慢，大约只有20%的项目资金到位，大量项目搁置下来。其中最大的公私合作建设项目“南北铁路”南线建设也因为资金不到位而停止，未来是否重启是个未知数。据世界经济论坛公布的东盟6国关键基础设施数据，显示菲律宾基础设施远远落后于新加坡、马来西亚、泰国、印尼、越南，尤其是在通信、铺面道路、电力等基础设施的人均占有率方面排名垫底。^[5]此前汇丰银行通过综合分析道路、电信、电力、供水等部门基础设施数据后称，菲在基础设施领域位于该地区13个国家（地区）末位，还不如那些比自己穷的国家。而这些关键部门基础设施的落后，将直接影响到未来菲律宾经济的持续性发展。来自亚洲发展银行的统计显示，菲律宾平均每年因自然灾害造成的损失有16亿美元。对于经常和台风、洪水“打交道”，自然灾害频发的国家，菲律宾在抵御自然灾害方面的能力严重不足，暴露了基础设施落后所带来的弊端。

三、外交关系：多边外交表现活跃、菲中关系持续紧张

2015年年内，菲律宾举办亚太经合组织领导人峰会（APEC峰会），来自世界各国的领导人齐聚马尼拉，勾画了菲律宾外交史上浓墨重彩的一笔。这被认为是阿基诺三世卸任前最后的个人表演。借助举办亚太经合组织领导人峰会的东风，菲律宾进一步加强了与美国、日本、韩国、澳大利亚等国的互动与经济交往，尤其是与越南签署了战略伙伴关系协议。年末又举办了东盟共同体会议，加强了与区域内国家的交往。而中菲关系却因为南海问题的持续恶化几乎擦枪走火。

（一）多边外交

积极开展多边外交是菲律宾惯用的外交手段，尤其是在南海问题上，菲律宾一直试图将此问题国际化和多边化。2015年，菲律宾通过举办亚太经合组织系列会议和东盟共同体会议等一系列多边会议，加强了与各国的政治互动和经济交往。阿基诺政府在APEC峰会期间，与多国签署多项协议，涉及包括经济、安全、教育等诸多领域。^[6]菲律宾与美国、日本、越南、韩国、澳大利亚达成的协议或承诺都涉及国防。其中，菲律宾与美国和日本的协议均涉及南海问题。^[7]欧盟加大对菲援助力度。2015年年初，欧盟和菲律宾签署了2015～2022年援助备忘录，其中指出今后7年欧盟对菲的援助资金将达到3.25亿欧元，比上一阶段（2007～2014）增长了150%。援助资金一是用于棉兰老岛，改善当地的经济，推动和平进程；二是响应新的全球可持续发展目标，用于政府良治和气候变化等领域。^[8]

（二）主要的双边外交：与盟国关系更加巩固，对华关系恶化

1.与盟国关系更加紧密

2015年年内，菲律宾与越南签署战略伙伴关系协议，与泰国关系也得到了进一步深化。8月28日，泰国总理访问菲律宾，会见阿基诺三世，双方重申扩大和深化在国防、农业、能源、旅游、教育等领域的合作关系。值得一提的是，泰国总理向阿基诺三世承诺，在贯彻《南海各方行为宣言》的过程中，泰国将与菲律宾通力合作，包括促进中国和东盟国家解决领土争端方面的磋商。泰国自2013年起担任中国和东盟关系的协调国，到2015年底任期结束。对于菲律宾来说，泰国在南海问题上的支持足以让双边关系更上一层楼。

2.与中国关系恶化

2015年年内，菲律宾在南海问题上无休无止地挑衅中国，5月11日，菲律宾武装部队总参谋长卡塔庞率领大批记者登上菲律宾侵占的中国南沙群岛中业岛。5月12日，又与日本在南海争议海域附近进行联合军事演习。而其盟友在另一边为其摇旗呐喊和撑腰。美国总统奥巴马出言支持菲律宾南海诉求，并宣布提供两艘舰船给菲加强海上巡逻力量。^[9]正是得到了美国的撑腰，阿基诺三世更加有恃无恐。2015年6月3日，阿基诺三世在日本访问期间大放厥词。他在日本国会发表演讲时说，中国在南海的行为让他想起当年的纳粹德国，由于欧洲大国未能及时阻止德国蚕食周边邻国而导致二战的爆发。^[10]他把中国维护南海主权的行动歪曲为“纳粹行为”，并试图煽动其他国家对中国的敌对情绪。7月份，菲律宾宣布重启前美军军事基地苏比克湾，意味着美国将会加大在菲律宾的军事存在，同时意味着南海将面临更多的麻烦。

尽管如此，中国还是保持了克制，展现了大国风范。年初，习近平主席参加了在菲律宾举办的亚太经合组织领导人峰会，并在会上发表了题为《发挥亚太引领作用　应对世界经济挑战》的演讲，阐述了中国对全球经济增长的观点和方案，展现了中国信心，为区域乃至全球经贸合作指明方向，还阐明中菲关系只要坚持立场，终能妥善解决。菲律宾在2015年最后一天加入中国倡议成立的亚洲基础设施投资银行，成为创始成员国之一，给2015年本已恶化的中菲关系画上了一个留有回转余地的句号。

四、2016年展望

政治方面，2016年是菲律宾的大选年，政治形势的发展将围绕选举活动展开。有学者认为这是菲律宾发生重大转变的一个拐点。阿基诺三世在剩下的半年任期中，将竭尽所能扶持自己中意的权力接班人，避免下台后被清算的命运。围绕大选，各派政治力量将施展浑身解数，最大限度地吸引眼球，以换取民众手中的选票。因此，2016年菲律宾政治格局将发生重大变化。

经济方面，菲律宾的劳动力优势将进一步显现，在不断扩大的内需拉动下，经济发展有着得天独厚的条件。对此，世界银行、国际知名智库和经济专家都对菲律宾的经济发展前景持乐观态度，指出2016年菲经济预计增长6.5%，甚至有智库分析认为，菲律宾可替代中国成为新的亚洲制造业、服务业基地。原因主要有以下几个方面：一是充裕的劳动力是保持经济发展的关键。菲律宾有大量劳动力，而且能说英语。世界银行最新东亚和太平洋地区报告称，菲人口结构明显优于地区邻国，在其他国家人口纷纷老龄化之时，菲还有大量的年轻人涌入劳动力市场，成为一个巨大的优势。二是源源不断的外劳汇款是促进其经济发展的引擎。2014年菲海外劳工汇款达269亿美元，支撑了日常消费和住宅消费，是GDP增长的关键因素。三是中产阶层的扩大，将催生出东南亚未来最大的消费市场。国际知名智库环球透视基于对菲律宾经济发展潜力的分析，预计菲律宾在15年内将成为东盟地区举足轻重的经济强国。目前基础设施落后是掣肘经济发展的一个重要因素，菲律宾政府也意识到了这一点，新一届政府为了赢得民心，彰显执政的合法性，必然会在关系民众切身利益的领域加大投入力度或者吸引外资。亚洲发展银行计划在未来三年将对菲贷款增加至30亿美元，用于支持菲基础设施建设、高校教育及促进年轻人就业。这些资金加上本国投入基础设施的预算，将极大地改善基础设施现状。

外交方面，2016年大选有可能是菲外交政策的一个重大转折点。从最新的总统候选人公开表态看，新一届政府将奉行更灵活、务实的外交政策，尤其是在处理与中、美关系方面。菲律宾2016年总统大选自由党候选人、前内政部长、现任总统阿基诺中意的接班人罗哈斯在一次采访中表示，菲律宾不应该卷入中国与美国之间的“地缘政治竞争”，在考虑加入哪个超级经济体倡导的自由贸易联盟方面，应从菲律宾国家和人民的利益出发，权衡利弊，而不是盲目地加入。反对党统一民族联盟的候选人比奈在接受采访时公开阐述了在南海问题上，中菲两国联合开发自然资源，实现双赢的可能性。他指出，菲律宾在南海问题上采取的任何行动都不应该以牺牲中菲经济关系为代价。^[11]然而，菲律宾不会在南海问题上轻易罢手，2016年菲律宾破纪录地分配5.5亿美元用于国防预算，提高军队现代化，这个数字相当于2013年国防预算额的5倍。可以预见的是，无论哪派政治势力上台，南海问题都将是影响中菲关系的症结。

（作者单位：云南省社会科学院）

【注释】

[1]The Economist Intelligence Unit，Country Report：Philippines，Oct.2015，p.3.

[2]《菲政府同最大反政府武装达成和平协议，结束长达40年冲突》，国际在线专稿，2014－01－28，http：／／gb.cri.cn／42071／2014／01／28／6071s4407248.htm.

[3]The Economist Inteligence Unit，Country Report：Philippines，October 2015，p.6.

[4]《菲农民受教育程度低》，中华人民共和国商务部网站，2015－04－27，ht-tp：／／www.abs－cbn.com，Philippine farmers are poorly educated，2015－04－27.

[5]《菲律宾基础设施发展水平远远落后邻国》，东方网，2015－03－17。

[6]《浅议2015年菲律宾APEC会议》，广西大学中国东盟研究院网站，2015－12－04，http：／／cari.gxu.edu.cn／info／1087／7703.htm.

[7]“菲与各国签署协议和承诺一览表”，《菲律宾商报》2015年11月20日，ht-tp：／／www.shangbao.com.ph／fgyw／2015／11－20／45628.shtml.

[8]《欧盟大幅增加对菲援助》，中华人民共和国驻菲律宾共和国大使馆经济商务参赞处，2015－01－14，http：／／ph.mofcom.gov.cn／article／jmxw／201501／2015010086714 9.shtml.

[9]《浅议2015年菲律宾APEC会议》，广西大学中国东盟研究院网站，2015－12－04，http：／／cari.gxu.edu.cn／info／1087／7703.htm.

[10]《阿基诺信口开河秀下限、无底线》，《半岛都市报》2015年6月6日。

[11]The Economist Inteligence Unit，Country Report：Philippines，October 2015，p.6.