道及其驻所在调整中的互动关系

清初的道多沿袭明制，康雍年间开始进行重大的调整。从道及其驻所的角度看，清代道的变迁可以分为两种情况：一为道的置废与辖区范围的调整；一为道的驻所的变化。这两种情况有时相互交叉重叠出现。一般而言，道的变动会导致驻所位置的变更；同样地，驻所位置的变化需要也常常会引起道的调整。从行政组织的上下关系来看，驻所的变化，可以体现道对地方管理力度弱强的重要标志。因此在讨论道的变迁时，应当充分重视其驻所的变化。

一、驻所变化的初步分析

为了直观地说明清代道驻所的变化，兹将驻所变迁较为频繁的江苏、安徽、山东、贵州、四川、陕西等六省的情况胪列如表5-1。

表5-1　清代道驻所的变化情况

续　表

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资料来源：根据牛平汉主编《清代政区沿革综表》（中国地图出版社1990年版）改制。

通过表5-1可以发现，有清一代，道的驻所处在不断变化之中。这种变化实际上是根据中央或地方的需要而适时调整的，且与政治制度的变化息息相关，其主要表现在驻所位置变化与道辖区范围调整之间的一种相互关系上：由于驻所问题带来道辖区范围的变化，或是由于道辖区范围的扩大、缩小引起了驻所位置的变动。

根据道与驻所之间的关系，道驻所的变化可以分为两种情况：一是由于驻所本身设置不当而进行的调整；二是因道辖区范围的变化引起驻所的调整。其变动的基本趋势是：由驻于省会或与府州同治，向驻于县级政区变化；由驻于中心部分向驻于边远地区变化。但并非所有的情况都是如此，代表性的事例是，驻于边远地方的驻所会给官员带来许多不便，所以为了照顾官吏的生活方便，也会将驻于边远地方的驻所移往内地。从表面上看，这是为了管理地方的需要，也是适应官员管理的需要。实际上这种变化，反映了中央政府对地方治理的因地制宜的变通，表明中央对地方的控制正日益加强。

二、驻所的变动及其原因

在很大程度上，道的驻所定位由管理地方方便与否所决定，因此驻所位置的调整就变得较为常见。

就江南地区而言，苏松道主要是为巡查盗案而设立的，治所驻于苏州府城，离海关较远，需要责成府县中的专门官员“严加防缉江省盗案”。在松江府地区，上海县因地处海隅，更是“宵小出没之地”，盗案最多，管理困难。而上海关税务向来是“出口之处甚多稽查”，但“僻处岩疆，界连海面”，需要委派专员才能进行有效的管理。所以江苏巡抚张楷就在雍正三年（1725年）四月三十日上奏，极力推荐苏松道的来一凤任上海关税务的专门管理官员。他认为，应将苏松道的关务经理移驻上海，这样一来，不仅经收钱粮、稽查关口责有专任，而且海疆有道员的弹压也更易于“巡察奸匪”，于地方当多有裨益。^[6]但这次要求道的驻所移驻的上奏却没有得到批准。四年后，江南巡察御史戴音保重提苏松道驻所的问题，指出崇明县孤悬于江海而不便于管理的事实，认为应将苏松道移驻于崇明县。^[7]不久，主管太仓州钱粮事务的温而逊进一步指出，崇明县地经常发生争夺沙洲的械斗事件，而苏松道本身事务繁杂，对此无法兼顾，应增设新道驻于崇明，兼管太仓、通州两直隶州。^[8]巡抚尹继善因此在雍正八年（1730年）上奏，要求将苏松道的驻所移驻上海县以统摄通洋口岸，同时在崇明设立新道。朝廷准奏，由此设立了太通道，上海县也成为苏松道的驻所。^[9]这是东部沿海地区对于加强海疆地方管理的一个典型例子。

然而，对处于比较偏远地方的驻所而言，许多道员是不愿意去的，他们常常找各种借口，住到远离驻所的省城办理事务，这显然对地方管理十分不利。为了改变这种状况，当然，也为了方便官员们的管理，驻所重新移到内地甚至回到省城；相应地，道的范围也重作调整。这是道随驻所变化的一种特殊形式。在这方面，较为典型的事例是对四川省松茂道的调整。

四川省地处边要，西南通西藏，西北接青海，中央每年都要提前预备当地的驻防弁兵粮饷等事。但川省水陆程途俱极险峻，从邻省调入制钱，载运也很不便，而民间因钱价昂贵常觉困窘。^[10]满洲官兵的月饷钱粮虽可从布政司衙门直接支领，但米折银两则又需赶赴松茂道衙门支取，也极为不便；何况成都满洲兵米本来就是从州县地丁银两拨改本色的，所以在雍正三年（1725年），川陕总督岳钟琪认为“既仍征折色，自应仍照地丁一并解交藩库，令官兵统于藩库支领”，这样较为简捷。在松潘地方，过去曾设有重镇，形势紧要，需要一名官员专门驻此，综理沿边“归服诸番”的“抚绥”安缉事务。松茂道本来一直驻于省城成都，对松茂地区的分巡作用并不大，因此岳钟琪提出也要将松茂道移驻茂州，“以资弹压”^[11]。雍正三年（1725年）年底，中央正式将松茂道移驻于远离省城的茂州。^[12]但是时隔不久，松茂道员既苦于与省城交往不便，又嫌地方穷困，又回驻省城办理其道台事务。晚至雍正十二年（1734年），工部尚书、四川巡抚宪德重提松茂道驻于省城不便于日常事务管理的问题。该年六月，他在向中央的奏疏中特别指出，松茂、建昌（当时建昌道的驻所在宁远府）二道所辖地方俱属紧要，多年来一直驻留于省城，显然无法兼顾地方日常事务，“有鞭长莫及之虑”。宪德要求在省城添设总理钱法、粮饷守道一员，专司鼓铸、粮务；松茂、建昌二道，仍令各回驻所，专管地方事务。这样松、建二道就责有专成，而鼓铸、粮务及川南、川西各事也都有专门官员经理。官署的其他相应钱粮、养廉及衙役工食、书役人等，按各需用情况拨给。^[13]宪德的奏疏引起了雍正的重视，所以他的提议基本都得到了实行。松、建二道的驻所后来因地方之实际需要又进行了一些调整：乾隆十年（1745年），建昌上南道的驻所移至雅州府^[14]；嘉庆二十五年（1820年），松茂道改名为成绵龙茂道，道的驻所徙于成都府^[15]。

上述也是川省官员不愿驻于穷苦之地，以调整道的范围来掩盖由条件差的驻所迁回条件好的驻所的事实。

像这种因管理不便等引起道的驻所变动的例子还有很多。例如，安徽省于雍正十一年（1733年）间添设了安徽池太广道，驻扎于安庆府。^[16]由于安庆府位于长江之北，该道之徽州、宁国、池州、太平四府却在长江南岸，从而造成一种隔江而治的状态。安徽巡抚王纮在雍正十二年（1734年）上奏指出了这一问题，认为若将新设之道驻于安庆府，则“中隔一江，难于兼顾”，况且府城中已有巡抚臬司驻扎，较为严密；他提出，应将道员移驻于太平府之芜湖县，并兼管芜湖关税务，以便统辖巡查。^[17]这一建议很快就被中央采纳。

到光绪年间，道的驻所移动又增加了一层含义，即其变动不仅是政府的行为，而且与当时的外交形势密切相关。云南省迤西道的驻所改变就是一个例子。光绪二十八年（1902年），云南总督魏光焘在奏疏中提出，应将迤西道的驻所由大理府移至永昌府之腾越厅，并兼管关务。魏光焘的建议很快得到了外务部及吏部的答复。他们也认为腾越厅位于边界，不但与缅甸毗连，而且也有英国领事的驻扎，再加上边境的开关互市不断，就显得“交涉日繁”，仅仅设有厅员，其权势有限，不足以震摄当地。所以将迤西道移驻于腾越，并兼理关务，是慎重地方关务起见之举。当年，腾越厅就成为迤西道之驻所，而迤西道也被定为“冲繁疲难”之地。^[18]

三、道的范围变化对驻所调整的影响

除上述情况外，道的范围变化也常会引起驻所的调整，而且在驻所的变动中，这样的情况十分普遍。原因是：一方面，由于驻所位置不当或驻所本身变化，导致道对地方管理的不便，而使道产生经常性的变化；另一方面，因为日常事务的繁重及管辖范围的扩大，驻所的位置已经不能适应道对于地方治理的要求，更难以周全地处理地方事务，对地方的管辖、控制显得力不从心，所以在对道进行调整的同时也常常产生了对驻所位置进行调整的要求。因此在道的调整中，不仅有道管辖范围的调整或道的重新设置，而且驻所的迁徙也是常事。这些都可以从许多清代官员的奏疏或中央下达的命令中找到证据。

实际上，道或驻所的改变并非只是单方面因素引起的，而是几种因素交织在一起，相互作用而产生的结果。以广东省为例，肇高廉罗道改为肇罗道就是因为驻所难以统辖地方而进行的调整。在雍正八年（1730年），广东总督郝玉麟对肇高廉罗道的设置提出异议。他上奏指出，肇高廉罗道原驻扎于肇庆府，控制的是千里之外的高州府与廉州府；至于雷琼道，所辖之雷州府与琼州府之间为大海所隔，这对一个道来说管理实在不便。因此，他认为应再添设一员巡道，驻扎于高州府，分辖肇高廉罗道的高州、廉州二府以及雷琼道的雷州府；由于高雷廉道是新设，可以改肇高廉罗道为肇罗道、雷琼道为海南道。当年广东就施行了这一调整，并将高雷廉道、海南道和原设的惠潮三道，冠以兵备道之职衔，以“树声威”^[19]。

但问题很快又出现了。琼州府“孤悬海外”之势，只有北部能与雷州府相接近，粮食及日用货物的贩运全都依赖于雷州府的“接济”。自海南道设立以来，地方政府常为“控制难周”而苦恼，即使是当地的居民，也为不易得到一般的日常生活用品而发愁。所以经两广总督鄂弥达的上奏，乾隆三年（1738年）十一月，中央又将海南道改为雷琼道，并改高雷廉道为高廉道。^[20]

此外在甘肃省，因安西道的增设，使原来道的驻所已不再适应地方管理的新需要，驻所的位置就做了相应的调整。

从肃州到哈密之间，分布着沙州、安西、柳沟、靖逆、赤金五卫所，相距各数百里。安西设有同知与守备，靖逆有通判和守备，沙州和柳沟都只有守备，赤金置有千总，本来都属肃州道（因甘肃驻于肃州，故有此称）管辖。但肃州道驻于肃州，管辖口内地方钱谷、刑名，兼理督运军营、粮石等，事务较为繁重，所以对于其所辖的口外地方有鞭长莫及之忧。钦差都察院副御史二格就上奏指出，需要在安西设立一名道员，专门统理口外事务；安西原设的同知，可以移驻至瓜州办理水利屯田及教导当地的吐鲁番回民诸事；瓜州同知，靖逆通判，沙州、安西、柳沟、靖逆四卫，赤金一所，俱令该道管辖。^[21]雍正十一年（1733年）正月，中央就将安西同知与原设之靖逆通判，一齐归入安西道统辖。^[22]

但是在乾隆年间，情况又有了变化。在巴里坤地方，原设同知一员。乾隆年间陕甘总督勒尔谨认为仍“不足以资治理”，应该改设镇西府知府一员，附郭宜禾县知县一员，一切刑名钱谷，令该府县管理，该县添设典史一、训导一。华亭、灵璧原设训导二员，一员移驻宜禾，一员改为迪化州学正。将巴里坤巡检移驻哈密所属酤水地方，仍归哈密通判管辖。^[23]安西道原驻于安西卫地，到乾隆三十七年（1772年）就移驻于巴里坤，改称屯田粮务兵备道（即称巴里坤道），加强对巴里坤的管辖，当然也仍需照旧兼辖哈密、辟展、乌鲁木齐等处；而所辖安西府即就近改归甘肃道管辖，该道更名为安肃兵备道。^[24]在乾隆三十八年（1773年）九月，巴里坤道又移驻至迪化州，添建各员衙署，铸给印信，增设养廉。^[25]

可见，驻所的变更，会引起道在名称、管辖地域及治理事务等方面的一系列变化。类似的情况还可从山东省登莱青道和兖宁道的调整中看出，它们也是由驻所和道本身的原因所引起的。

雍正二年（1724年）和七年（1729年），沂州、莒州分别升为直隶州后，其钱粮仓谷等事务就各归兖宁道和登莱青道管辖。登莱青道远驻于莱州府，与莒州相距六百多里；兖宁道远驻于济宁州，相距沂州也有五百多里，造成了管理上的诸多不便，道员均有鞭长莫及之虞。兖宁道的专门职责是管理运河河务，现又统辖兖州府和沂州、曹州、东平三个直隶州，共计有二十七州县一卫、一所，事务繁重，官员实在难以兼顾周全。于是在雍正九年（1731年）间，二道之外另立了一道——兖莒沂道，驻于沂州直隶州，同时把兖宁道原辖之兖州府、沂州直隶州，以及登莱青道原辖之莒州直隶州，全都划入新设之道。经重新调整后，登莱青道分出了莒州直隶州，而兖宁道仅剩下曹州与东平二直隶州。山东巡抚岳濬对此颇为称赏，认为登莱青道从此可以“无控制辽远之虞”，兖宁道则“得以专理工程，于河防亦大有裨益”^[26]。

在陕西省，神木道的驻所改变却是因道的范围扩大所致。雍正八年（1730年），中央于原榆林卫地置榆林府，并将榆林州同、靖边经历、定边县丞、怀远堡各改为知县隶属于榆林府。因榆林道的管辖范围扩大，为防止管理不周，中央又将榆林道原辖之延安府、鄜州府和绥德直隶州划出，归入神木道管辖。随着神木道管辖范围的增大，其管理幅度也随之扩大了，原来的驻所已不足以弹压地方，所以驻所由原来的神木县移至绥德直隶州，神木道因此改名延绥道。^[27]到乾隆二十五年（1760年），榆葭道因所辖仅有榆林府属五州县，且道员与知府同驻于榆林府城，事务不多，也被中央所裁；其所辖之榆林府即被归入延绥道。延绥道原来统辖之鄜州直隶州，因距离西安府较近，则被划归督粮道管辖。延绥道的再次增大与调整，不仅使其名称改为延榆绥道，驻所也随之迁往了榆林府。^[28]

无独有偶，云南省迤东道的变动和迤南道的设立以及由此引起的驻所改变，也是因为道范围所辖过大所致。乾隆年间，迤东道新置了孟艮、整欠二土司，这使原来已辖有十三府的迤东道变得更加庞大。加上该道驻所远在曲靖府之寻甸州，更显得管理不便、稽查难周。云贵总督杨应琚在乾隆三十一年（1766年）就此上疏，认为在迤东道的基础上应该重新添设一道。他建议以普洱府城为驻所，另立道，就可以将原属迤东道的镇沅、元江、临安、普洱四府划入其管辖范围之中。虽然迤东道已经有所缩减，但仍有九府，“究属辽远”，管理还是不便，还必须将云南、武定两府分隶于盐道管辖。^[29]杨应琚的奏疏得到了中央的认可，该年迤东道的管辖范围就缩小到了曲靖、广西、广南、开化、东川、昭通、澄江七府；直至清末光绪年间，广南和开化二府才被调入新设之临安开广道。^[30]

从官员们的奏疏来看，他们对道调整的理由主要是驻所位置的不当引起了道员对地方管理的不便，所以驻所的调整必定和道的调整联系在一起。表面上，这似是道驻所位置离所辖地区太远，不利于管理；实际上，是道所辖范围太大的原因。道调整后所辖范围的不合适，也会在一定程度上使驻所位置显得不当，所以在很多情况下，调整道的关键仍在于调整道的范围。