新中国外交谈判

三、外交的功能

（一）情报搜集

外交的一个基本功能是掌握其他国家可能影响到本国的各种事态的发展，了解他国的政治、军事、经济和社会各领域的状况，摸清他国的内外政策及其走向，以便为本国制定正确的对外政策提供参考和佐证，为本国各项制度的完善和科技文化事业的进步提供外国的参考经验。准确的情报是一国制定正确的对外政策的前提。否则，本国的外交就会被置于尴尬窘迫的境地。1971年7月，美国向日本通报说，尼克松总统将于次年5月访问中国。这一信息令日本无所适从。日本以为，在发展对华关系方面，1970年10月佐藤荣作首相和尼克松总统已确定了一项方针，即调整对华政策是必要的，但任何这样的调整要“事前协商”。而美国这次却蒙骗了日本这个盟国，大搞越顶外交。当记者要求日本外相对此发表评论时，他不禁目瞪口呆，一言不发。而另一位外务省高级官员则冒出了一句令人费解的话：“因为60年风水轮流转呀。”出现这样的情况，当然要首先归因于日本未能及时掌握美国的外交动向，一味相信美国过去对事先协调的承诺。

情报搜集工作过去主要由驻在他国的外交使团来完成。1961年的《维也纳外交关系公约》曾以国际法的形式，规定“以一切合法手段调查接受国之状况及其发展情形，向派遣国政府具报”为外交使团的基本任务之一。由于外交使团处在国外事态发展的第一线，外交使团在收集、整理、分析和研判接受国信息等方面具有国内机构和人员所不可企及的优越地位。

所有的职业外交人员都有责任从事信息收集工作。他们通过跟踪接受国的广播、电视、报刊和其他公开的信息来源，收集并研究驻在国领导人的讲话、政府公告和官方材料，了解驻在国社会各方面的状况和动向；亲身接触驻在国的朝野各界人士和各国外交官员，广交朋友，尽一切可能通过合法途径获得各种宝贵的信息。比如，在冷战期间，美国驻苏联大使馆的全体人员会在指定的时间内，驱车到各自分管的地区了解情况，写成报告，甚至连最细小的动向都要核对。作为制约措施，苏联也会突然作出决定，不准美国使馆人员在一定地区内自由旅行。对于一些较小的国家来说，美国使馆的这种做法显得过于赤裸。他们更多地试图通过合乎常规的方式来收集信息。日本驻苏联大使馆就喜欢采用举办招待会的方式来搜集情报。比如，日本驻苏联大使馆会以“天皇生日”的名义举办招待会，邀请苏联政府官员和各国驻莫斯科的外交使节参加。招待会的目的之一是请来平时难以见到的政府官员，通过和他们的交谈来获取情报。同时，通过观察来人的级别来推测苏联对日政策的动向。另外，如果有官员事先答应参加但最后没有出面，可推测该官员所在部门是否发生了什么紧急事态等。

此外，一些国家在驻外使馆中还设有专门的情报部门。如美国的中央情报局在美国驻世界各国的使馆中都安排了自己的据点。这些情报人员具有从事情报收集的专业技能，并配备了专业工具。他们常常以外交官的身份抛头露面，在从事公开合法的情报收集的同时，也不时进行秘密和不合法的间谍活动。在冷战期间，美苏之间相互驱逐的外交官中，许多是拥有外交官头衔的美国中央情报局人员和苏联的克格勃人员。在一些国家的驻外使馆中，还设置了专门的技术侦听部门，如美国国家安全局的派出机构。它们配备高科技的电子设备，侦听、截获和破解驻在国的各种通讯联系。

在过去，来自外交使团的报告是一国获得他国情报的最主要途径。随着两国交流的渠道日益拓展，人员和信息的交流更加密切，驻外使馆在情报收集方面的重要性有所下降。如今，随着远距离情报收集技术的快速发展，针对某一国家的情报收集可以多渠道进行。如美国和苏联的侦察卫星，通过光学成像、红外线成像、雷达成像及电子侦听等方式，可以一天24小时对重点地区的地面活动、电讯联系保持全方位的监视。此外，对外政策的决策者们越来越经常地出国访问，会晤外国政要，亲自了解外国的情况和发展动向。

（二）外交代表

外交的代表功能分成两个部分：象征性代表和实质性代表。在某种程度上，外交官，无论是政府首脑还是驻外大使，是一国在国外的人格化身。他们对外代表国家，其一言一行都影响国家的声誉和形象。外交官们要常常在驻在国出席各种迎送、会见、演讲、宴请、参观游览、庆贺、吊唁等各种活动和仪式。外交官们的言谈举止如何，直接关系到一国在驻在国的形象。优秀的外交人员能够熟练地运用当地的语言，了解并尊重当地的风俗。他们风度翩翩，举止优雅，言语得体，机智灵敏，正派沉稳，从而给驻在国留下一个良好的印象，拉近两国人民的距离。相反，如果外交人员举止鲁莽，言语粗鄙，经常冒犯驻在国或其人民，他们就会与驻在国人民疏离，扩大两国间的认识鸿沟。

虽然，由于通讯手段的日益先进，一国对另一国的印象已不仅仅来源于外交官的行为举止，但外交人员作为一国在驻在国的正式代表，他们留给驻在国的印象是一国的官方形象。因此，各国都在选拔和任用外交人员时设立了严格的标准。美国在1980年还通过了一个《外交人员法》，要求外交人员必须能“代表美国人民”。他们“几乎按照定义就必须是人中精华。他们是国家在海外的象征，在天资和训练所能做到的范围内尽可能给人以积极的印象。他们应当了解、欣赏并在某种程度上体现本国的文化传统、科学成就以及政治制度建设的成就”。新中国的历代领导人也对外交人员在履行象征性代表功能上提出了严格的要求。外交人员在国际交往和涉外活动中，要光明磊落，不亢不卑，不做任何不利于祖国的事，不说任何不利于祖国的话。作为代表一个大国的外交人员，中国的外交官既要拒绝民族利己主义，也要拒绝大国沙文主义，绝不可盛气凌人。

除了象征性代表外，外交的代表功能中还包括实质性代表，即对其他国家表达和解释本国的政策与意图，如口头说明，致送书面照会、函件和备忘录，提出外交抗议等。一国要实现自己的对外政策目标，它就必须让其他国家了解本国的政策，以寻求别国的理解、同情与合作，或至少不来妨碍本国政策目标的实现。如果有关国家对一国的政策和意图没有准确的了解，它们在追求自身目标的同时就不会或无法来照顾该国的利益，从而对该国带来不必要的麻烦。中国现在致力于发展和周边小国的睦邻友好关系。但如果这一政策和意图没有明确无误地传达给有关国家的决策者，它们就会怀疑中国的政策意图，害怕中国试图在本地区依靠它的强国地位来建立新的地区霸权，从而会采取各种各样的安全和外交措施来防范中国。

除了解释本国的政策，外交代表的另一项任务是就某项事务向有关国家表达本国的观点、看法和建议。在法属阿尔及利亚获得独立后，法国不得不将其核试验场转移到法国在南太平洋的属地穆鲁瓦岛。为此，周边国家十分反感。新西兰驻法国大使在1973年向法国政府提交了一份备忘录，表达了新西兰对法国这一行动的立场。备忘录表示，新西兰对放射性散落物在生理上的影响感到不安，对核武器的扩散感到不安，对欧洲国家不在本国而是在海外领地进行核试验表示不满。当别国的某项政策或行为严重损害到本国的利益时，一国会提出抗议来表达本国的不悦或愤怒。一国向另一国提出正式的外交抗议，一般由本国驻外使馆向驻在国外交部门提出。有时，为了突出本国的不快，一国还可通过本国的外交部长、副部长或主管司长召见另一国使馆的外交官，在进行口头抗议之余，再致送书面的抗议照会。

过去，外交代表的活动主要通过外交渠道来进行，即主要通过一国的外交部门和驻外使馆来进行。随着首脑外交的日益盛行，一国的国家或政府首脑也经常进行着外交代表的活动。通过出国访问、参加国际会议、约见外国使节、进行热线交谈、交换书信等形式，各国首脑日益担负起解释本国政策和表达本国立场的职责。

在进行外交活动时，外交人员常常使用外交辞令。外交辞令是外交场合中口头和书面表达的一种特殊形式。它所使用的词语和语气要求准确、掌握分寸、含蓄、婉转，并经常使用托词。外交辞令的作用，是既要准确地表达自己的态度，又要避免刺激性的言辞激化国家间的矛盾。即使是言辞激烈的抗议照会，也需要以“致意”开始，“顺致崇高敬意”结束，以外交辞令来保持正常的礼仪。

（三）外交谈判

谈判是外交最重要的功能。谈判是有关国家为在某一特定问题上达成协议而讨价还价的过程。在国际关系中，国家间在某一特定议题上利益完全一致的情形鲜有出现，而出现利益分歧的情形则屡见不鲜。因此，任何一项国际条约和协议的达成都必然涉及国家间的利益交换。中国和美国进行了13年的马拉松式的谈判才于1999年11月达成了中国加入世界贸易组织的双边协定。在协定中，中国在农业、制造业、金融和电讯领域承诺减低关税，放宽外资进入的限制，而美国政府则答应，将逐步取消对中国纺织品进口的配额，并争取国会给予中国永久性的正常贸易待遇。

谈判的过程一般经过谈判准备、谈判开始、实质性谈判、协议准备和签署等阶段。在谈判准备阶段，有关各方将准备本方的谈判立场，确定各方可接受的谈判地点、时间、议程、参与者和参与者的级别。在外交谈判中，上述每一个问题都可能对一方利害攸关，因而，为达成一致，有关各方不得不耗费大量的时间，甚至连谈判桌的形状这类细节问题都可能成为谈判的重大障碍。1648年，光是为了确定参加威斯特伐利亚和会的各国代表团的入场次序和座位，有关国家就花费了6个月的时间来达成一个相互可以接受的方案。在1945年2月的雅尔塔会议期间，为了显示三巨头的平等地位，美、英、苏三国的外交官绞尽脑汁想出了一个方案，让斯大林、罗斯福和丘吉尔从三个不同的房间同时进入会议大厅。

谈判的开始阶段主要涉及程序性问题。在这一阶段，有关各方要验证各自的全权证书，确认谈判的目的和地位，确定谈判使用的语言，商定谈判的程序规则，以及决定作为谈判基础的协议文本或草案。

在实质性谈判阶段，有关各方将摸索各方的共同点，并通过缩小分歧而获得更广泛的一致。在试图缩小分歧时，各方将就利益交换的具体问题进行激烈的讨价还价，以保证一方的让步能获得对方相应的回报，以期失之东隅，收之桑榆。成功的谈判一般是一个共同点逐步增多的渐进过程。

在协议形成和签署阶段，谈判各方将根据业已达成的共识拟就协议的最后文本。如果协议需要以多种语言来体现，还需就各种语言版本的协议达成一致。由于协议具有法律效力，是各国日后履行各自义务的基础，为了防止谈判对手玩弄文字游戏，从中渔利，各国的技术专家和法律专家必须对协议的各个文本进行字斟句酌的反复推敲。拟定的协议文本由各国的首席谈判代表草签后，还需确定各国政府同意后正式签字的时间和地点。

高级谈判和低级谈判。谈判参加者的级别，可分为政府首脑级、部长级、高官级和技术专家级。谈判的级别越高，谈判对有关国家的重要性越大，有关国家达成协议的决心也越大。反之，一国如降低谈判的级别，谈判的重要性和一国寻求协议的意愿也相应降低。当然，从谈判的进程来看，谈判通常首先要求低级谈判来形成初步的共识，并把剩下的棘手问题留待高层级的谈判来解决。从欧盟的实践来看，由国家元首和政府首脑组成的首脑会晤日益成为推动欧盟一体化向前发展的主要动力，这不仅体现在首脑会议逐步在欧盟内部体制化，也反映在首脑会晤的次数不断增加上面。

直接谈判和间接谈判。直接谈判由当事国的代表当面进行，间接谈判则是当事国通过第三国的中介而进行的谈判。当今国家间的谈判绝大多数属于前者。这是因为，直接谈判可以准确地传递信息，不会由于第三者的介入而出现信号扭曲。而且，直接谈判更为节约时间。但是，在特定的情况下，如两国没有邦交，或关系紧张，直接谈判难以进行而两国又迫切需要谈判时，间接谈判也应运而生。间接外交的第三者通常是当事国都可以信赖的朋友，能够忠实地为双方保守秘密。1971年，在美国决定与中国进行高层谈判后，美国通过巴基斯坦向中国传达了这一信息。这些信息以口信或没有信头和签名的书信的形式，通过“巴基斯坦渠道”相互传递。期间，中美商定，为了改善中美关系，解决美国在台湾和台湾海峡的驻军问题，美国总统的安全事务助理基辛格博士将秘密到北京和中方进行直接会谈。这一具有传奇色彩的直接谈判为中美关系的突破打开了大门。

（四）危机管理

危机是这样一种情形，其间，重大事件的发生完全出乎有关国家决策者的意料，这一事件对有关国家的核心利益构成威胁，决策者对事件的处理受到沉重的时间压力，事件的处理涉及巨大的战争风险。和正常的外交一样，危机管理也需要外交代表和外交谈判。成功的危机管理必定得益于成功的外交代表，并以成功的外交谈判为终结。和正常外交不同的是，危机管理是一种特定情形下的外交，它关系到国家的重大利益，面对有限的反应时间，涉及战争的风险。每当一个外交危机出现时，负责处理这一危机的政府部门的工作人员便会通宵达旦地工作，根据这一规律可以推测，某类外交危机可能已经发生。

在国际关系中，大大小小的国际危机不时发生，需要有关国家及时地正确处理和控制，以避免战争的爆发。在危机环境下，一国有效的危机管理外交必须做到两点：表达维护自己利益的坚定决心；减少对手在危机事件中的利害关系。显示决心增加了对手在一场可能的较量中所要付出的代价，而减少对手的利害关系将使对手降低对危机事件的重要性的认识，并因而放弃高代价的对抗而愿意谈判妥协。在显示决心时，各国外交惯常采用的手法有：宣称宁为玉碎，不为瓦全；提升事件对本国的重要程度；宣传自己的行为是正义的；假装自己的行为存在非理性；渲染政府正在失去对国内民众的控制；进行军事部署等。通过这些手法，一国将使对手认识到，它不可能在此问题上后退。如果他国逼迫太急，两败俱伤的战争将不可避免。同时，一国也可以采取一些手法来减低对手在危机事件上的利害关系，如强调本国目标的有限性；表达自己的良好意愿；引入第三者来进行调停；给予对方以下台的台阶等。

比如，在1958年开始的第二次柏林危机中，面对赫鲁晓夫提出的要求美、英、法三国在六个月内从西柏林撤军的最后通牒，美国总统艾森豪威尔表示，美国将坚定地“留在柏林”。12月，北约发表公报，对美、英、法不放弃西柏林的决心表示支持。同时，美国和英国也开展了频繁的外交活动，美、英、法、苏四国外交部长举行了会议，以表达西方希望和苏联缓和关系的愿望。在西方软硬兼施之下，赫鲁晓夫只好听任最后期限的到来，而未能采取强制手段来驱赶在西柏林的西方军队。1958年9月，赫鲁晓夫还应邀到美国访问，危机暂时化解。