中国共产党局部执政时期的理论与实践

中国共产党局部执政时期，我党实践了新民主主义民主制度，确立了人民民主的理论基础，形成了人民民主的模式雏形，并收获了民主建设的基本经验。

第一，从工农民主政权到“苏维埃民主共和国”。

1922年，党的第二次全国代表大会阐明，党的最高纲领是实现社会主义、共产主义，但在现阶段的革命纲领是打倒军阀，推翻国际帝国主义的压迫，统一中国使它成为真正的民主共和国。这是党在全中国人民面前第一次提出明确的反帝反封建的民主革命纲领，并通过了《关于“民主的联合战线”的议决案》，指出：“共产党应该出来联合全国革新党，组织民主的联合阵线，以扫清封建军阀推翻帝国主义的压迫，建设真正民主政治的独立国家为职志。”^[31]为了贯彻民主革命纲领，建立民主联合战线，中共中央派李大钊、陈独秀同孙中山等国民党领导人会晤，商谈国共合作问题。1924年1月，在中国共产党的帮助下，孙中山改组国民党，召开第一次全国代表大会，实行“联俄、联共、扶助农工”的三大政策，实现了国共两党第一次合作，取得了北伐战争的胜利。

1927年，国民党发动政变，国共合作破裂，国民革命失败。面对血的教训，毛泽东为代表的中国共产党人及时总结历史经验，走上了农村包围城市、武装夺取政权的正确道路，而在民主问题上，继续坚持以反帝反封建的民主革命来争取真正的民主，继续站在劳动人民的立场上追求无产阶级的民主，在革命斗争中开始尝试建立工农民主政权。

土地革命时期，中国共产党第一次在局部地区执政。党领导根据地人民开辟了工农革命根据地，建立了中华苏维埃共和国，进行了新民主主义民主制度的最早建设。随着革命形势的蓬勃发展，为了便于统一领导各革命根据地的政权，1931年11月7日，中国共产党在江西瑞金召开了中华工农兵苏维埃第一次代表大会，成立了中华苏维埃临时中央政府。中华苏维埃共和国是新型的工农民主专政政权。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，“苏维埃全部政权是属于工人农民士兵及一切劳苦民众的。在苏维埃政权下，所有的工人农民红军士兵及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理”，同时规定“只有军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反动分子，是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的”。^[32]这就以根本大法的名义规定了苏区政权的性质。与工农民主专政的国体相适应，党领导苏区人民建立了民主集中制原则的工农兵代表大会制度的政体。工农兵代表大会作为国家权力机关，由劳动群众选举产生，并排除了反动阶级，从而在权力属性上真正体现了工农民主专政。人民委员会（最高行政机关）、最高法院和审计委员会相互制衡监督，统一对全国工农兵代表大会负责。中华苏维埃共和国通过民主选举，把自己最信任的代表选到苏维埃代表大会和政府机构的各个部门中去，参与国家管理，行使民主权利。苏维埃政权实行选举民主，群众选举出乡代表，乡代表选出区代表，区代表选出县代表，县代表选出省代表，省代表选出全国代表。全国工农兵代表大会是最高权力机关，由各地工农兵代表大会和红军选出的全国工农兵代表大会代表组成，每两年召开一次；大会闭幕期间，中央执行委员会为最高权力机关，每六个月举行一次会议；中央执行委员会闭会期间，组织中央人民委员会作为中央最高行政机关，处理日常政务。

土地革命时期的工农民主专政是在中国共产党的领导下，通过普遍的民主选举产生工农兵代表大会代表，苏维埃的全部权力属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众，人民享有充分的自由。

由于苏区普遍处于偏僻的农村，群众的文化水平不高，文盲、半文盲占据大多数，也从未经历民主训练，进行苏维埃的民主选举仍然存在许多困难。特别是在西北苏区，苏维埃代表的产生，很难按照中央执行委员会颁布的《暂行选举法》进行，因而因地制宜，采用了群众大会的方式进行，地方党组织和红军领导干部，会首先同当地的群众领袖及工农先进分子进行协商，推选群众中有觉悟、有威望的先进分子担任基层政权的领导人，经由党组织或红军代表召开群众大会进行宣布后，革命政权再宣告成立。

由于苏区落后的社会基础，也由于首次民主制度实践缺乏经验，中华苏维埃共和国不可避免会有偏差失误，主要是“名不副实”和“以党代政”：“许多地方无所谓工农兵代表会。乡、区两级乃至县一级，政府的执行委员会，都是用一种群众会选举的。一哄而集的群众会，不能讨论问题，不能使群众得到政治训练，又最便于知识分子或投机分子的操纵。一些地方有了代表会，亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关；选举完毕，大权揽于委员会，代表会再不谈起”；“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边”。^[33]党及时发现并纠正了这些问题。苏区制定了民主制度的组织法和相关政策使群众受到政治训练，培训了国家机关干部，大力发展根据地经济、文化，进行了相适应的社会改革，这就使得苏区民主的优越性充分发挥。党团制度的建立是正确处理党政关系的较好尝试。“党在政治上是领导苏维埃，但在组织上不能直接指导和命令苏维埃，党只能运用在苏维埃中的党员起党团作用，实现党的领导，党只能得到群众的公开邀请，公开派代表参加苏维埃大会，不能直接由自己经常出席苏维埃一切会议。”^[34]

工农民主专政的中华苏维埃共和国实际上是新中国政权的雏形。尽管它在政治实践中出现过错误，苏区政权对小资产阶级和民族资产阶级的排斥在当时条件下有着历史局限性，但正如毛泽东所说：“苏维埃政权的民主发展到了这样的程度，实在是历史上任何政治制度不曾有的。”^[35]它为落后社会条件下推进民主进程以及党的领导执政方式积累了宝贵经验。

第二，从“苏维埃人民共和国”到抗日人民民主政权。

抗日战争时期，由于中国主要矛盾的变化，也由于党对新民主主义认识的深化，党的民主制度实践由“工农民主专政的苏维埃共和国”发展为“各革命阶级联合专政的新民主主义共和国”，并全面推进根据地民主建设。

1931年“九一八”事变爆发后，中日民族矛盾在国内主要矛盾的地位更加凸显，中国社会的阶级关系也相应地发生了重大变化。针对形势的深刻变化，共产党人对民主问题也在进行新的思考，最突出的表现就是将无产阶级的民主思想与全国各界团结抗日的要求紧密地结合起来，提出了从“苏维埃工农共和国”转变为“苏维埃人民共和国”甚至“民主共和国”的构想，以联合各抗日阶级从事抗日斗争，并相继建立了各抗日阶级的联合政权。与“苏维埃工农共和国”相比，“苏维埃人民共和国”“民主共和国”扩大了民主的范畴，政权的性质从只属于工农群众转变为属于抗日的全体人民。1935年12月瓦窑堡会议召开，会议通过的《中央关于目前政治形势与党的任务决议》明确指出：“不论什么人，什么派别，什么武装队伍，什么阶级，只要是反对日本帝国主义与卖国贼蒋介石的，都应该联合起来开展神圣的民族革命战争，驱逐日本帝国主义出中国，打倒日本帝国主义的走狗在中国的统治，取得中华民族的彻底解放，保持中国的独立与领土的完整。”^[36]同时向外界宣告：“为了使民族统一战线得到更加广大而强有力的基础，苏维埃工农共和国及其中央政府宣告：把自己改变为苏维埃人民共和国，把自己的政策，即苏维埃工农共和国的政策的许多部分，改变到更加适合反对日本帝国主义变中国为殖民地的情况。”^[37]瓦窑堡会议之后，毛泽东做了《论反对日本帝国主义的策略》的报告，他指出：“如果说，我们过去的政府是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政府，那末，从现在起，应当改变为除了工人、农民和城市小资产阶级以外，还要加上一切其他阶级中愿意参加民主革命的分子。”^[38]“人民共和国的政府以工农为主体，同时容纳其他反帝国主义反封建势力的阶级。”^[39]“现在的情况，使得我们要把这个口号改变一下，改变为人民共和国。这是因为日本侵略的情况变动了中国的阶级关系，不但小资产阶级，而且民族资产阶级，有了参加抗日斗争的可能性。”^[40]口号的转变，意味着中国共产党人扩大了民主的范围，适应了全国人民要求团结抗日的形势，有利于抗日民族统一战线的建立。在苏维埃人民共和国口号提出的同时，共产党人还提出了召集全国抗日救国代表大会、组织国防政府的主张。

随着国内政治局势的进一步发展，团结抗日的要求日益迫切，共产党人逐渐注意到，“苏维埃人民共和国”的主张存在着地域上的局限性，还不能完全适应团结全国人民进行抗战的迫切要求，也不能完全反映全国人民的民主要求，同样也不利于共产党人在新形势下从事革命斗争的实践，于是很快就放弃了这个口号，进而提出了“民主共和国”的构想。1936年8月25日，中共中央在致《中国国民党书》中首次提出“民主共和国”的口号。9月，《中央关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》也指出：“中央认为在目前形势之下，有提出建立民主共和国口号的必要，因为这是团结一切抗日力量来保障中国领土完整和预防中国人民遭受亡国灭种的最好方法，而且这也是从广大人民的民主要求产生出来的最适当的统一战线的口号，是较之一部分领土上的苏维埃制度在地域上更普及的民主，较之全中国主要地区上国民党的一党专政大大进步的政治制度，因此便更能保障抗日战争的普遍发动与彻底胜利。同时，民主共和国不但能够使全中国最广大的人民群众参加到政治生活中来，提高他们的觉悟程度与组织力，而且也给中国无产阶级及其首领共产党为着将来的社会主义的胜利而斗争以自由活动的舞台。因此，中国共产党宣布：积极赞助民主共和国运动。并且宣布：民主共和国在全中国建立，依据普选权的国会实行召集之时，苏维埃区域即将成为它的一个组成部分，苏区人民将选派代表参加国会，并将在苏区内完成同样的民主制度。”^[41]提出“民主共和国”的主张以取代“苏维埃人民共和国”的口号，表明中国共产党人的人民民主思想与全国人民的抗日民主要求进一步统一起来，也与国防政府的主张统一起来，成为这个阶段共产党人人民民主思想的中心内容。

共产党人提出“民主共和国”方案，在新民主主义民主思想发展史上有很重要的意义，它是马克思主义的民主思想与中国国情进一步结合的结果，是对工农民主专政思想“左”倾倾向的修正，这为以后共产党人进一步提出新民主主义理论，使新民主主义民主思想迅速走向成熟奠定了重要基础。

1937年，中国国民党五届三中全会接受了中国共产党提出的两党合作的建议，并规定取消国民革命军与红军的对立，取消国民政府与苏维埃政府的对立，苏区变成了边区。苏维埃区域的政权建设进入了新的历史阶段——抗日民主政权阶段，苏维埃工农民主演变为抗日人民民主。

中国共产党据此领导人民在抗日根据地建立了“三三制”政权的国家民主。“无论行政机关或民意机关，共产党员只占三分之一或少于三分之一，进步势力占三分之一，中间势力占三分之一。在民意机关中，还可吸收少数右派分子参加。”^[42]“三三制”政权团结了一切革命阶级，具有最广泛的民主基础。“三三制”政权的民主性还在于它本身的组织运行。从政权组织形式上，抗日根据地“在全国范围内，首先实现普选民主制度，设立议会”，“各级议会议员的产生，均按照平等、直接、无记名投票方法选举”；同时，这种议会选举“与苏维埃多层的宝塔式的选举不同”，它是“适合各阶级联盟的民主制度，适合于各党各派及全体人民的要求”。^[43]从政权运行方式上，“重大问题预先交换意见，到相当成熟的程度，然后提到会议作决定。遇有原员分歧，争论不能避免时，也要尽量使用会外谈话方多求得解决”，“非到最后不得已时不要采取少数服从多数的表决形式”。^[44]这所有的一切说明，“三三制”政权是彻底选举民主和广泛协商民主的融合统一。“三三制”政权还科学地协调了党政关系。党的领导地位不仅靠组织成分取得，更根本的是靠人民群众对党主张的拥护。“党的指导机关只有命令政府中的党团和党员的权力，只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权力。”^[45]正是在这个意义之上，邓小平指出，“三三制政权的实质是民主问题”，“这不仅是今天敌后抗战的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国所应采取的政权形式”。^[46]

中国共产党领导人民建立了民主政府。政府负责人由群众代表选举产生，政府还要为群众服务，接受群众批评监督，群众甚至可以撤换不满意的政府工作人员。“这样，群众才感觉到政权是他们自己手中的工具，政府才真正是他们自己的政府。”^[47]这样的民主政府不是几句空洞的口号，而是有制度的保证。各级政权组织不仅建立了行政机关，而且建立了参议会制度的民意机关。参议会由公民按普遍平等原则直接选举产生。在地位上，作为全权机关的民意机关堪称行政机关的“父母机关”。“各级政府行政委员会及其首长应由民意机关选举，并由民意机关罢免，政府对民意机关（各级的参议会）的决定有绝对服从的义务。民意机关不但有选举、罢免政府行政人员之权，而且有创制、复决之权，是行政机关的‘上司’。”^[48]

中国共产党还领导人民建立了基层民主。1939年开始，我党领导人民建立了村代表大会，部分地区建立区代表大会。基层政权是实行民主集中制的组织。“村设村代表会，代表由公民小组在村民大会上选举产生。各公民小组对其代表可随时撤换。”^[49]

总之，无论在国家政权还是在基层组织，无论在民主选举还是民主决策和民主监督，无论在选举民主还是协商民主，中国共产党领导下的抗日根据地建立了真正的民主模式。作为当时中国的“民主高地”，它以其强大的行动力推动了边区改革和各项事业的发展；以其强大的感召力凝聚了整个人民的力量，为新民主主义革命的彻底胜利奠定了政治基础。

第三，从“人民民主的共和国”“新民主主义共和国”到“人民共和国”。

卢沟桥事变爆发前，中国共产党人曾设计过“苏维埃人民共和国”“民主共和国”的方案。全面抗战开始后，中国共产党人在原有方案的基础上进行了进一步探索，先后提出“人民民主的共和国”和“新民主主义共和国”的构想。“人民民主的共和国”和“新民主主义共和国”具有同样的内涵，都是设想抗日战争胜利后在全国范围内建立联合政府，不同的是关注的角度。

1939年5月4日，毛泽东在延安青年群众举行的五四运动二十周年纪念会上发表了题为《青年运动的方向》的讲话，指出“中国反对帝国主义和封建主义的人民民主革命，快要进到一个转折点了”^[50]。他在讲话中明确了人民民主革命的主体、动力及革命的目标。他指出，人民民主革命的主体“就是中国的老百姓。革命的动力，有无产阶级、有农民阶级，还有其他阶级中一切愿意反帝反封建的人，他们都是反帝反封建的革命力量”^[51]。“这个革命要达到的目的是什么呢？目的就是打倒帝国主义和封建主义，建立一个人民民主的共和国。”“在这个人民民主主义的制度中，还应当容许资本家存在。”^[52]这是中国共产党人首次喊出“人民民主”的口号，意味着中国共产党人对民主又有新的思考。人民民主逐渐成为毛泽东对中国民主道路探索的核心，并根据人民民主的理论，最终形成了新民主主义共和国的构想。

1940年1月，毛泽东发表《新民主主义论》，对“新民主主义共和国”进行了全面系统的阐述。他指出：大地主大资产阶级专政的、封建的、法西斯的、反人民的国家制度，资产阶级旧式民主专政的国家制度以及社会主义国家制度，均不适合中国当时的国情。“现在所要建立的”只能是“新民主主义的共和国”。就国体而言，它是“一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国”。毛泽东特别强调：“国体问题，只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位”，“资产阶级总是隐瞒这种阶级地位，而用‘国民’的名词达到其一阶级专政的实际。这种隐瞒对于革命的人民，毫无利益，应该为之清楚地指明。‘国民’这个名词是可用的，但是国民不包括反革命分子，不包括汉奸”，因此，新民主主义共和国实际上是“一切革命的阶级对于反革命汉奸们的专政”。就政体而言，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”^[53]。对新民主主义共和国的国体、政体以及政权中各阶级的地位及相互关系等，都做了概括而明确的回答。“新民主主义共和国”是一个比较明确的与中国国情相适应的民主制度的模式，从中已能看到后来人民共和国的初步轮廓。《新民主主义论》的发表，意味着毛泽东对中国的民主道路探索在理论上已经趋于成熟。

第四，“人民共和国”的形成。

抗日战争胜利初期，中国共产党根据战后国际国内形势的发展变化，一面反对内战，一面顺应民意，在解放区内部仍保持了与抗战时期性质与组织形式都基本相同的人民民主政权，在全国范围内，提出和平、民主、团结的口号，继续扩大革命统一战线，要求国民党成立举国一致的民主的联合政府，迫使国民党不得不同意中共提出的“以和平民主团结为基础”的“和平建国的基本方针”，于1946年1月召开了由各党各派和无党派人士参加的政治协商会议。经过不懈的努力，与会各党派最后通过了《政府组织》《国民大会》《和平建国纲领》《宪法草案》《军事问题》等五项决议。尽管这些决议的内容不同于中国新民主主义的纲领，但却否定了国民党的一党专政和个人独裁，一定程度上有利于和平建国和民主建国，也有利于争取广大人民群众，团结中间阶级和国民党中的民主派，从而有力地孤立了国民党反动独裁势力。但是，中国共产党建立联合政府的美好愿望很快就在蒋介石及国民党发动内战后归于破灭。1946年6月26日，国民党统治集团彻底撕毁停战协议，以30万大军围攻中原解放区；7月12日又命令国民党军进攻苏北解放区，全面内战正式爆发。中国共产党根据形势的剧烈变动，迅速调整政策。在1946年10月举行的边区第三届政府委员会第二次会议上，中国共产党根据国内形势的变化，把反对美蒋反动派和彻底实行土地改革作为政府的主要任务。边区抗日民主政权从此基本完成向人民民主政权的转变。

随着解放战争的形势已经明朗，1948年年初，解放战争的形势已根本扭转，人民解放军通过半年的外线作战积极扩大战果，全国各地许多解放区已经连成一片，形成一个整体，夺取了很多城市。人民解放军在战争中经过磨炼，其正规性、战斗力大为提高。夺取全国胜利已在眼前，“但同时党内和军内也存在很多无纪律无政府状态”。为夺取全国的胜利，“建立一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”，成为党下一步要完成的革命任务。

1949年1月，人民解放军已取得战略决战的胜利。3月，毛泽东在中共七届二中全会的报告中，初步提出了人民民主专政思想——“无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”^[54]。4月23日，南京解放，国民党政权在全国垮台。形势的发展促使中国共产党人在民主理论上进一步发展。6月30日，在为纪念中国共产党成立二十八周年而写的《论人民民主专政》一文中，毛泽东全面系统地阐述了人民民主专政的理论。他提出并阐释了“人民民主专政”或者“人民民主独裁”的概念，同时对“人民民主主义”或“新民主主义”与孙中山的新“三民主义”中的“民权主义”之间的区别进行了详细辨别说明。毛泽东最后总结道，所谓人民民主专政，“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”^[55]，表现为对人民内部的民主和对反对派的专政两方面的结合。“人民民主专政”的科学概念在这时正式形成，人民民主专政的理论论述基本完成。“人民共和国”的提出是新民主主义民主思想成熟的标志。这一概念也为新政权所采用，“中华人民共和国”国名因此而来。

为使人民民主专政的国家政权尽早建立，中国共产党人将抗日战争期间党派参加的参议会制度和解放区农村土地改革中创造的新经验创造性地结合起来，创立了人民代表会议制度。1947年11月，中共中央在给冀东区党委的指示中指出：“目前解放区各级政权形式，应采取从上至下的代表会议制度，其名称一般以称人民代表会议为妥。各级农民代表会，或人民代表会，为各级政府最高权力机关，一切权力应集中于代表会而不应集中于委员会，或群众大会。各级代表会代表，县以下由区、村人民直接选举（亦可以说由人民直接委派）。县以上由区、县代表会间接选举。各级政府机关，应向代表会报告自己的一切工作，并请求审查和批准。代表会对于政府的行政、立法、司法、监察及武装等一切事项，均有权决议或否决之，各级政府机关须完全遵守并执行代表会决议。代表会代表不称职者，得随时由选民撤回另派。各级政府委员会不称职者，得由代表会全部或个别撤换、审核。”^[56]1948年4月，毛泽东充分肯定了人民代表会议在解放区成功实施所取得的经验。毛泽东指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”^[57]同年9月，毛泽东在西柏坡主持召开中共中央政治局会议（即九月会议）时指出：“关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题，我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维埃’，又叫‘代表大会’，‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。”^[58]会后，解放区各地纷纷建立人民代表会议，并选举产生了各地人民政府。

新民主主义革命实践中，以毛泽东为代表的中国共产党人创造性地发展了马克思主义理论，提出了著名的国体政体学说和人民民主专政理论。毛泽东指出，国体就是“社会各阶级在国家中的地位”，政体就是“政权构成的形式问题，指的是一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”。^[59]并进一步指出，新民主主义共和国的国体是各革命阶级联合专政，政体是民主集中制（具体可以采用人民代表大会制），这就是新民主主义的民主政治。新中国成立前夕，毛泽东又把“各革命阶级联合专政”凝练地概括为“人民民主专政”。“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级……对于人民内部，则实行民主制度，人民有言论集会结社等项的自由权。选举权，只给人民，不给反动派。这两方面，对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”^[60]人民民主专政理论是中国化的马克思主义民主理论，是新中国的立国之本，也是当代中国特色社会主义民主的理论基础。