中国特色社会主义民主的独特优势

（一）协商民主的理论解读

协商民主作为一种民主理论，是中国人民探索与实践的智慧结晶，其在理论架构与实际践行方面皆与西方民主理论存在着显著差异。协商民主是在反思和批判传统民主理论的基础上产生的旨在扩大和完善民主参与的一种理论和制度方案，其通过对程序化的“传统式民主”的反思与批判，提出了“理想的民主制度不仅通过投票分配权力，亦需保证参与决策权和集体判断中的平等参与有所联系”之民主理念。不同学者对协商民主有不同的理解。何包钢认为：“协商民主是一种大众参与的公共决策机制和治理模式，是一种行政民主。”^[11]燕继荣认为：“协商民主是上个世纪80年代兴起的一种新的民主理论范式，其含义是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活，它以公民参与决策作为民主的核心价值。”^[12]刘务勇认为：“协商民主理论是20世纪晚期出现的一种新的民主理论模式。它强调民主的协商性，决策的合法性，协商的平等性、公开性和责任性，是对西方竞争性民主模式的反思和替代。”^[13]借鉴以上各位学者的理论，我们可将协商民主定义为：多元主体广泛而平等地参与国家一切权力运行过程中商讨、辩论、说服和寻求共识的参与机制。它具有如下特点：

第一，主体多元性。协商民主的主体可分为个体参与者和社群参与者。前者是指公民个体，后者是指政党、群众组织等复合型政治主体。从协商民主本质属性看，公众平等而广泛的协商是其“质”的规定性。凡是涉及自身利益的公众、社会团体和组织均有权利直接参与或者推选自己利益的最佳代表参与协商，与自身切身利益无关但涉及公共利益、长远利益的公众、社会团体和组织也有权利直接参与或者推选自己的利益代表参与协商。在协商过程中，身份、发言机会、意见和建议等均受到平等的认同和尊重。“能力平等被认为体现着协商民主理论的根本特征。这种能力即所有公民都必须培养那些赋予其实际参与公共领域的能力，包括有效社会行为的能力、参与共通活动并在其中实现自己目标的能力。”^[14]在协商主题、议题、议程的选择上具有均等参与机会和平等发表意见和建议的权利，对做出最终的决定有“一人一票”“同票同权”的协商参与地位和价值。

第二，领域广泛性。“许多学者认为，现代协商民主不能仅限于宪政框架内，更多地应反映在市民社会和公共领域内。澳大利亚国立大学教授John S.Dryzek即持此观点，他把协商民主按‘发生的不同地点’归纳为三个层面：一是国家制度，二是普通公民或政治鼓吹者发起的特设论坛，三是公共领域。他认为，每个场所的实践都可以构建一个协商民主。”^[15]协商的领域包括经济社会发展等宏观层面的问题，也包括社会管理、公共安全、公共福利等中观层面的问题，还包括涉及社会公众衣、食、住、用、行等微观层面的民主问题。协商就是各种观点不受限制地交流，这些观点涉及实践推理并总是潜在地促进偏好变化。^[16]这里的偏好指的是“行为者基于自身利益而表现出来的对于特定目标对象的倾向性与选择性”^[17]。参与主体可以就这些议题向有权机关提起专题协商，并对是否选择议题拥有表决权。

第三，过程辩论性。辩论性是协商民主区别于其他民主形式的显著特征。“真理在公开的市场越辩越明。”辩论的目的在于阐明事实，说清理由，揭示真相，寻求真理。充分有效的辩论还能够使不同的主张、诉求、核心需求、价值偏好趋向一致，为统一意见、达成共识做铺垫。组织协商的机关要为这种辩论提供平台，要采取座谈会、辩论会、恳谈会、听证会等多种形式进行。参与主体有权利和机会对自己的主张进行阐述说明，对于别人的主张有权利提出不同意见和看法，并在有组织的前提下进行理性对话、辩论。每个人的建议和意见是否被采纳，要建立反馈机制，没有采纳要说明理由。总之，辩论过程要体现程序正义，要体现协商主导机关的透明性、回应性、责任性与合法性。

第四，结果共识性。协商的目的是在“增进共识、增强合力”的基础上找到尽可能多的认同，尽最大努力达成共识。达成共识一般需要经过召集会议、区分角色、明确任务、进行对话、达成一致、承诺兑现等环节。要让结果得到最大共识，达成的观点还要进行大众化的解释。古特曼等指出：“应当承认，争论双方所提供的一部分证据是技术性的（如联合国观察员提供的报告），但这种现象在现代政府中司空见惯。公民们不得不经常依赖专家，这并不意味着所提供的理由（或理由的依据）就是深奥莫测、无法理解的。只要专家们以公民能够理解的方式来陈述其结论的根据，只要公民有坚实的根据相信这些专家是值得信赖的，公民就能信赖专家的证明。”^[18]因此，建立共识是一种能够让协商主体达成近乎全体一致意向，并促使意向被成功履行的方法。

（二）中国共产党人对协商民主的当代阐释

习近平同志指出，“我们要借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式，绝不会接受任何外国颐指气使的说教”。协商民主在中国的产生和发展也同样如此，作为完整而系统的制度实践，协商民主是中国共产党领导中国人民在长期奋斗中探索的确保人民当家作主的重要形式，是中国人民集体智慧的结晶。党在不同历史时期对协商民主及其制度实践的具体规定则是理解协商民主的钥匙。尽管政治协商作为一种制度，中国共产党早在革命时期就予以规定并在以后的建设时期不断丰富和发展，但把协商民主这一概念写进中共中央文件的则是2011年的中办11号文件，随后的中共十八大则明确将“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”写进工作报告，该报告对协商民主的有关表达是理解我国协商民主的基石。十八届三中全会《决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”《决定》的内容更有助于我们全面深刻地理解协商民主的地位和作用。习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会的讲话中对协商民主做了精彩阐释：“人民政协是人民民主的重要形式。人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，坚持改革创新精神，推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新，丰富民主形式，畅通民主渠道，有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，推动实现广泛有效的人民民主。”^[19]同时他还指出，做好人民政协工作，还需要从多方面努力：“人民政协要提高政治把握能力，坚定理想信念，增进政治认同，提高运用科学理论分析判断形势、研究解决问题的能力和水平。要提高调查研究能力，坚持问题导向，深入实际摸清真实情况，集合众智提出解决办法，努力使对策建议有的放矢、切中要害。要提高联系群众能力，创新群众工作方法，畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，发挥好桥梁纽带作用。要提高合作共事能力，发扬求同存异、体谅包容的优良传统，贯彻民主协商、平等议事的工作原则，尊重和包容不同意见的存在和表达，以民主的作风团结人，不断增进思想共识、加强合作共事。”^[20]

中共十八大第一次将“协商民主”内容概括为：“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”报告仅用了330个字就将协商民主的地位、性质、基本制度、参与主体、协商领域、协商要求和发展趋势等重点要素进行了阐述。由是协商民主可解读为：社会主义协商民主是特定主体通过多种途径和形式就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益等实际问题进行广泛协商并达成一致的协商制度和工作机制的总和，是我国人民民主的重要形式。

从地位看，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程。中国社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。所以说，中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵。”^[21]协商民主和选举民主、自治民主“三位一体”地架构了中国特色社会主义人民民主的基本体系。作为基本单元的各种民主形式均有对应的核心制度作为支撑，即选举民主对应人民代表大会制度，协商民主对应中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，自治民主对应民族区域自治制度与基层群众自治制度。这三种民主样式和民主制度共同建构了中国特色社会主义人民民主的“大厦”。

从性质看，社会主义协商民主既是一项制度又是一种工作机制。作为一项制度，其主体制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，并且主要是由国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道进行协商。作为一种工作机制，主要表现在政治协商制度之外所进行的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商以及基层协商，这几类协商虽然在特定的领域、特定的地域、特定的场合已经做了规范甚至是“制度化”了，但是它们仅仅只是实现中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一主体制度的方式、手段、途径和渠道，还没有上升为协商民主的基本制度，因而是一种工作机制。

从协商主体看，协商主体具有广泛性、多层性、代表性，协商民主的主体可分为个体参与者和社群参与者。个体参与者即公民个体，社群参与者又可分为机关主体、职务代表、专家和公民代表三类。机关主体主要包括党和国家领导人、国家政权机关、政协组织、党派团体；职务代表主要指人大代表、政协委员和其他没有当选为人大代表和政协委员的党派团体代表；专家由组织协商的机关遴选或者由社会公众推选，并对特定协商事项发表专业意见；公民代表由参与协商事项并进入协商程序的社会公众（一般指公民）所推选并由组织协商的机关指定。把专家和公民代表作为社群参与者是因为他们代表的是特定社群的利益。

从协商领域看，主要涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。在经济社会发展层面，协商民主要融入中国特色社会主义物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明“五位一体”建设，要在实现中华民族伟大复兴的“中国梦”上凝神聚气；在发展群众民生层面，协商民主要融入实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居之“五有之乡”的梦想，要在增进群众民生福祉和改善民生权利上聚焦用力。习近平同志指出：在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。

从协商过程和结果看，十八大报告提出了三项要求：从宏观理念层面看，要求“三广两增”，即“广泛协商、广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”，可以说是团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极性。从中观制度层面看，要求在坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提和基础上，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。这一要求相对而言，将协商纳入到了法制轨道，协商程序和结果都被“规整”了，即通过“政治协商、民主监督、参政议政”三种方式，实现“协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”四项目标。从微观落实层面看，无论是决策协商、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，还是基层民主协商，都要求实现“增强民主协商实效性”。

（三）中国特色社会主义协商民主实现了宪法规定

第一，宪法序言对协商民主制度的原则规定。

《宪法》序言明确写道：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这一规定表明，以政治协商为核心的协商民主制度是中国特色社会主义政治文明的重要组成部分，是历史的选择，是人民的选择，是民主的选择。《宪法》将共产党领导全国各族人民奋斗而形成的政治协商确定为国家的一项基本制度，赋予了政治协商制度宪法地位和权威，是国家机关和公民个体普遍遵从的宪法准则。

《宪法》规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，这表明我国的政治协商制度中共产党处于领导地位，共产党与其他党的关系是合作协商。这是历史的总结，更是民主的形式。从历史视角看，在长期的革命和建设过程中，结成了由中国共产党领导的、有各民主党派和各人民团体参加的爱国统一战线，在这条战线上，中国共产党与其他党派“长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共”。中国共产党的领导地位是历史形成的，它回答了“中国共产党为什么能够领导其他党派”这一前提性问题。“中国共产党怎么领导其他党派呢？”这是需要回答的关键问题，答案是“协商民主”，即通过协商民主设定的理念、制度、机制和方式，凸显中国共产党在议题选择、参与主体、议程设置、内容安排、程序设定等方面的主导地位和作用。既定的协商方式和手段为实现和巩固多党合作与政治协商提供了宪法和法律保证，并通过不断完善协商机制推动中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的长期存在和发展。

第二，宪法正文赋予了公民通过协商实现当家作主的权利。

多党合作与政治协商是协商民主的核心内容，但不是全部内容。协商民主要求广泛的参与度和协商的实效性，即“三广两增”：广泛协商、广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。协商民主是各民主党派、各人民团体和人民参与国家权力行使过程的一种民主方式和途径，宪法赋予了公民进行民主协商的基本权利。

《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举、投票前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”^[22]这里《宪法》以其高度原则性和灵活性的规定，赋予了公民在法律范围内自主选择管理国家、社会等事务方式和途径的权利，广大人民群众在社会实践中所创造和选择的有助于实现人民当家作主的管理方式和途径都具有宪定权利的性质。“让民主的主体获得民主参与和实践的广阔空间。”现实社会实践中无论是人民自主选择还是党和国家引领人民选择的彰显人民主体性和意志的协商民主方式也就获得了合宪性。

《宪法》第41条规定了公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。《宪法》的这一规定则赋予了公民向任何国家机关和国家工作人员建言献策和评判其工作的权利。公民向国家机关的建言献策在一定程度上也就是向国家机关表达诉求和反映愿望，当这一表达与国家的民生和社会公共利益关联时就成了协商议题的提出，本质上看这一权利也是协商民主中的基础性权利。

《宪法》第33条规定：“公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。”则从宏观赋予公民平等权的基础上为公民平等参与协商、平等表达自己愿望和诉求、平等向国家机关及其工作人员建言献策提供了宪法保障，是民主协商平等参与的宪法基础，彰显了“所有受影响的公民享有平等的机会和权利来表达他们的想法和利益”之协商民主本质。

第三，宪法正文规定了实现民主协商之国家义务。

在法治国家，尽管国家的权力不对应公民义务，但公民的权利需要国家保障，因而对应国家义务。宪法在赋予公民参与协商民主的基本权利时，也为国家设定了保障公民权利的相应义务。

《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一条文实质上要求国家机关及其国家工作人员要采取同人民群众经常保持密切联系的方式来倾听人民群众的意见和建议，这是一种较高的要求。它在时间上要求国家机关及其工作人员“经常保持”与人民群众的联系，而不是一时或需要时才联系人民群众；它在态度上要求国家工作人员“倾听”人民的意见和建议，也就是认真听取人民群众的意见和建议而不是敷衍群众的意见和建议，倾听中要对人民群众意见和建议做出反应并在决策和做出重大方针时采纳他们的合理建议和吸收他们的正当要求，只有这样方能与人民群众保持密切联系。国家机关及其工作人员只有切实地履行了这一义务，宪法规定的我国公民平等建议权才能有效实现，公民才会有热情探索管理国家事务的途径和方法或者接受党和国家所采取的有利于人民群众管理国家事务的途径和方法。

（四）中国特色社会主义协商民主的制度与实践

整体地看，我国的基本政治框架是由人民代表大会这一根本政治制度和政治协商与民族区域自治制度两项基本政治制度构成。其民主表现形式为：人民代表大会制度是一种不同地区的民众通过选举其代表参与国家政治生活的民主形式，其程序价值偏好为选举；而政治协商制度则是一种不同身份和界别的社会主体，通过其功能性组织和代表参与国家的监督和参政议政，其程序价值偏好为协商。“中国的政治民主就是选举加协商。”政治协商制度作为我国的基本政治制度，其根本特征是“会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西先有个认识和了解，然后再拿到会议上讨论决定，达成共同的协议”。组织结构上，政治协商制度强调国家政治生活中的各党派、各团体、各民族、各阶层的广泛参与，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实现民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”。中国共产党与各民主党派确立了长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的合作方针。政治协商制度的多元主体参与元素十分明显，协商性质十分明确。在活动方式和工作原则上政治协商制度则强调多元主体以提案、建议等方式表达自我利益和价值，参与各方平等地表达各自对公共事务的意见与主张，并对自我利益和价值进行理性辩护，进而为决策机关提供方案选择，其核心要素是合作。

从政治协商制度的发生看，政治协商制度是中国近代历史演进的必然，特定的中国近代历史国情决定了我国共和政治采取的既不是欧美式的资本主义共和政治，也不是苏联式的无产阶级专政的共和政治，而是新民主主义共和政治。“一切殖民地半殖民地国家的革命，在一定历史时期中所采取的国家形式，只能是第三种形式，这就是所谓新民主主义共和国。这是一定历史时期的形式，因而是过渡的形式，但是不可移易的必要的形式。”正是中国近代历史特定国情决定政治协商制度作为我国执政党的执政方略确认，早在陕甘宁边区时期，我国政治实践中就采取了具有政治协商要素的“三三制”。“三三制”经过“双十协定”，演变为现行的政治协商制度。从历史事实看，“中华人民共和国既是中国共产党长期奋斗的胜利的结果，也是中国人民实现协商民主的直接产物。”中国基本政治制度的基本属性和自身演进昭示着协商既不是新的，也不是外加的民主手段，而是中国民主的内在规定性及其实现的基本形式。

政治协商制度作为我国政治生活中的执政策略以制度化形式固定了下来。早在新中国成立初期，召开全国人民代表大会的条件尚不具备。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。会议代行全国人民代表大会职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》等法律文件，使政治协商得以制度化。《共同纲领》的临时宪法性质使得政治协商在中国政治生活中作为基本政治制度发挥作用，这种作用随着中国民主政治建设的发展而不断强化。1954年，全国人民代表大会召开后，人民政协作为多党合作和政治协商机构、作为统一战线组织继续发挥重要作用，在完成社会主义改造、推动各种社会力量为实现国家总任务而奋斗、活跃国家政治生活、调整统一战线内部关系、扩大国际交往等方面发挥了重要作用，为推进新中国各项建设贡献了力量。尤其是1999年修宪，以《宪法修正案》第4条的形式明确肯定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。以胡锦涛同志为总书记的中共中央颁发《关于加强人民政协工作的意见》等文件，为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了理论基础、政策依据、制度保障。十八大以来，中共中央高度重视人民政协工作，强调要进一步准确把握人民政协性质定位，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。人民政协在继承中发展、在发展中创新，紧紧围绕中心、服务大局，聚焦全面深化改革，凝聚共识、汇集力量、建言献策，做出了新的积极贡献。在这样的背景下，聚合各种社会先进力量广泛参与国家管理，在国家管理过程中各种先进力量彼此沟通、促进理解、取得共识的政治协商制度不断被强化。

当政治协商演进为一种制度安排后，政治协商必然发挥其民主功能，这直接推进了社会协商的诞生。早在我国经济体制改革实行计划与市场相结合的时期，党的十三大就提出了将政治协商扩展到整个社会生活领域里，构建社会协商对话机制的构想。诚然，这时的社会协商对话机制仅作为一种正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾的手段而予以采用，尽管有协商的因素，但缺乏民主的本质。随着经济体制向计划与市场相结合转变，以及市场经济的深化与发展，我国提出了适应社会主义现代化要求的政治体制建设目标和建立社会主义民主政治目标，进而从民主视角强化和拓展了协商要素。十五大执政党提出了“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智”的决策理念，十六大进一步丰富了这一决策理念，将其完整地表述为“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”的决策机制。2006年发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》则明确将民主协商作为社会主义民主的重要形式。《意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”《意见》对我国人民政协的性质、在当前的作用、任务、工作原则、主要职能以及人民政协的政治协商、民主监督、参政议政、自身建设等各方面的主要工作做出了新的全面而系统的规范，成为我国新世纪新阶段人民政协工作的纲领性文件。这表明执政党从过往的政体之组织与运行视角抽象地关注协商转向注重政府权力具体运作中的民主协商。

协商要素进一步通过权利配置的方式进入行政决策领域。十六届六中全会提出了“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的要求，十七大对此做了重申：“推进决策科学化、民主化，完善信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策，原则上要公开听取意见”，应该“把政治协商纳入决策程序”。这是用公共政策这样的抽象表达拓展听取意见的范围，也即由过去的涉及人民群众的利益之具体规定上升到了公共政策这一类型化的规定中，将协商范围由个别上升到了类，为协商民主提供了更为广阔的空间。党的十八大报告用330个字第一次将“社会主义协商民主”写入党的文献，比以往任何报告阐述更全面、更系统、更丰富，更具理论性、实践性和可操作性，是我们坚持和发展社会主义协商民主的纲领性文献和行动指南。十八届三中全会《决定》指出“在全社会开展广泛协商”，在具体操作上为我国社会主义协商民主指出了明确方向。

（五）当前中国特色社会主义协商民主发展新趋势

第一，协商民主将迈入制度化和程序化轨道。

我国的民主实践中长期将协商民主制度表述为政治协商，而宪政实践中未给政协定位，现在的政协既不是国家机关，也不是社会团体，而是我国形成的宪法惯例，与全国人民代表大会和地方各级人民代表大会同时开会，并通过建言献策、共商国是的方式履行政协参政、议政、民主监督等职能。法律上既未对民主监督的法定内涵予以明确，也未界定政协提案的法律性质。因而可以说通过政协制度而推行的协商民主基本上是一种“软办法”，未形成“硬制度”。近年来，随着“协商民主”概念进入中共中央文件，协商民主的“软办法”开始走向“硬约束”。政治协商程序制度化工作迈出了新步伐。2009年9月广州市制定出台了《中共广州市委政治协商规程（试行）》，2010年5月广东省委颁行了《中共广东省委政治协商规程（试行）》。该规程2011年8月正式出台实施，我国政治生活中有了首部省级协商规程。2010年江西省委则在全国率先规定须经人民政协协商而未协商的事项，提交省委前除特殊情况外原则上不能决策。十八届三中全会《决定》更是强调：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”这些都标志着政治协商制度化、程序化迈出了坚实的步伐，并将在全国范围内稳步展开。

第二，协商方式日益拓展。

长期以来我国的协商民主都停留在政治协商层面，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将其主要形式规定为“政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议”。客观地说，采取这些传统形式的政治协商在协调关系、凝聚力量、建言献策和服务大局方面发挥了重要作用。经济、社会发展的新形势和新情况则要求进一步强化政协作用，近年来政协与时俱进，进行了大胆的制度创新。过去五年中，全国政协每年召开一次专题协商会，为政协委员和党政领导之间提供了面对面的对话协商平台，推进了协商民主的新探索。十八届三中全会决定指出：“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”此外，还要充分发挥统一战线在协商民主中的重要作用，“完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派直接向中共中央提出建议制度。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”对口协商、界别协商、提案办理协商也成为政协不断推出的重要形式。而我国一些地方和部门探索了多种民主协商案例，人大立法过程中的立法协商、地方政府决策中的开放式听取意见、基层决策中的民主恳谈会等新型的协商形式在协商民主实践中不断呈现。特别值得注意的是，为应对互联网信息扁平式传递的挑战，网上议政、网上反映社情民意的新协商形式也端倪初现。

第三，从事后协商到事前和事中协商。

在我国政治生活中，协商的领域和议题主要包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题。理论地看，执政党和决策者就国计和民生等重大问题进行决策和立法应当与社会各界、民主党派等进行事前、事中和事后的充分协商。而过往的实际情况通常是上述重大协商议题采取的协商形式常常限于开会、通报情况、甚或象征性地提出意见和建议与领导之间“通通气”，这种协商是形式上的，最多体现了结果上的象征性民主，难以获得民主正当性。其实，“协商民主的内涵无论在决策上还是政治协商上都远远地超出局限于结果的形式协商。协商民主作为一种民主的决策体制或理性的决策形式，每个公民都能平等地参与公共政策的制度过程，自由地表达自己的意见并倾听别人的观点，包括对道德问题提供协商的空间，在理性的讨论和协商中作出大家都能接受的决策”。“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的。”协商民主这一本质内涵越来越为党中央所认识。社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。党的十七大报告中明确提出：“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”可见，早在十七大，党中央就将把政治协商纳入决策程序视为提高参政议政实效的方法和途径。党的十八大则进一步提出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”，党中央的这一主张也是2013年全国两会期间人大代表和政协委员盛赞的举措。“协商于决策之前和决策之中”能体现决策程序和结果双重意义上的民主性，必将成为我国协商民主的发展趋势。党的十八大提出，在发展我国社会主义民主政治的进程中，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛多层制度化发展。十八届三中全会强调，在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。这些重要论述和部署，为中国社会主义协商民主发展指明了方向。

第四，基层民主协商渠道日趋活跃。

基层协商民主是协商民主最活跃的实践形式，也是协商民主不断获得旺盛生命力和凝聚力的催化剂。近年来，随着社会主义民主实践的发展，一些具有民主意识的基层人民群众积极向各级党委和人民政府建言献策、自觉主动参与涉及公共利益的决策。一些基层政权组织则自觉带动广大人民群众在改善和发展民生、深化基层社会综合治理、加强社会治安防控、反映社情民意和有效化解矛盾纠纷等方面主动开动脑筋、积极建言献策、尽力出谋划策。在基层政权组织积极探索和基层人民群众的自觉参与下，基层协商民主的新形式、新办法也不断涌现。浙江温岭的“恳谈会模式”、浙江杭州社区管理的“参与治理模式”等都是有益探索中的成功经验。“中国已经涌现出各种协商民主恳谈的实践。中国的民主恳谈实践已经减小了与西方相应实践的差距，在某些方面甚至已超过澳洲协商民主实践的水准。在过去的30年中，中国已经创造经济奇迹。在今后的30年里，中国将会在协商民主方面创造一个新奇迹！总有一天，世界会重新看待中国，认识中国，承认中国在民主化道路上的进步和奇迹。这一天的到来，需要中国人有充分的自信和创造力来亲手塑造一个民主中国。”^[23]

回顾协商民主60多年的发展历程，可以得到这样的结论：协商民主已经深刻融入中国特色社会主义的血液，深刻融入中国特色社会主义民主的血液。协商民主已经创造了伟大的历史，可以预见，在实现中华民族的伟大复兴的过程中，协商民主必将发挥无可替代的巨大作用。