精英民主带动社会民主

（一）党内民主：涵义与原则

19世纪90年代以后，国际无产阶级的斗争形势、政治任务和党的状况都发生了很大的变化，工人阶级政党已由过去狭小的组织发展成为强大的政党，根据这种变化，恩格斯提出，在新的形势下要考虑扩大党内民主的可能性。针对有人担心在党内实行自由争论和言论自由会使党走上分裂的说法，恩格斯说丝毫不用担心这种分裂的可能，恰恰相反，它是消除党内矛盾、增强团结的有力工具。他认为，在党内没有上下级党员之分，所有党员的权利和义务都是平等的，要反对任何形式的个人突出和个人迷信。^[24]列宁曾经指出，党内民主的实质就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，即党员是党组织的“主人”，党内事务归根到底由党员当家作主而不是由党内个别人做主。“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”“俄国社会民主党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党内所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”扩大和发展党内民主，就是要加强制度建设，确保广大党员在党内生活中的平等的主体、“主人”地位，使党章规定的党员权利得到充分实现和切实保障。它的本质是要使全体党员成为党内事务的主人，实现党员在党内政治生活中的参与权、知情权和监督、批评权，实现党规党纪所规定的党员的权利、义务和在纪律面前人人平等。中国共产党在历史上有些时期就是忽视党内民主，结果造成了严重的后果。邓小平在1980年指出：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”^[25]党内民主的必要性体现在两个方面：第一，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，要带领人民进行民族复兴的伟大事业，这个领导的过程当然是一个民主的过程；另一方面，党有着自身庞大的组织机构，本身也是需要民主的。

党内民主对人民民主有着重要的意义。中国共产党虽然是全国最大的领导集体，但是这个领导集体却是从人民内部产生的，来自人民。党内民主对人民民主起着示范和带动作用，这是由党的性质、宗旨和执政地位决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。作为人民利益的代表，党内民主的实现必将带动人民民主的发展。坚持全心全意为人民服务的宗旨，是我们党的最高价值取向。实现人民的利益，得到最广大人民群众的拥护，是衡量我们党的路线、方针、政策是否正确的最高标准。中国共产党90多年来奋斗历程的基本经验之一，就是始终牢记全心全意为人民服务的宗旨，紧紧依靠人民，诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中汲取前进的不竭力量。党内民主的发展来自于人民民主的实现，二者是相辅相成的，不可割裂的。中国共产党是在国家政权和社会生活中居于领导地位的执政党。一方面，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，通过对社会的直接领导体现着自己的执政地位；另一方面，中国共产党通过执掌广义上的政府，将自己的政治纲领付诸实施，通过执政实现党的领导。中国共产党之所以能够取得执政地位并长期执政，从根本上说，是由党的性质决定的。党的执政地位不是与生俱来的，是通过长期斗争获得的，是历史合法性与现实合法性的统一。社会主义民主的最终实现，还是要仅仅依靠党的领导。背离了这个最基本的前提，其他一切都只能是纸上谈兵。1987年党的十三大指出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”1994年党的十四届四中全会《中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决定》中指出：“发扬党内民主必然推进人民民主，这也是建设社会主义民主政治的一条重要途径。”党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”党的十七大报告指出：“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”党的十八大报告指出：“要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”我们的党对党内民主促进、带动人民民主，对党内民主在社会主义民主中的地位一直有着深刻、清醒的认识。

党内民主不是简单的人民民主的范围缩小，二者有着不同的内涵和外延。党内民主是在党内广泛实行的。只要是党员，都可以按党章规定行使个人的应有权利。人民民主是对广大人民群众而言的。只要是没有被依法剥夺政治权利的中华人民共和国公民，都可以依照宪法行使个人的基本权利。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。在一定意义上可以说，中国共产党是中国最大的精英集团。党员的选拔要经过严格的程序，不是所有信仰马克思主义的中华人民共和国公民都可以成为党员。只有那些坚定信仰马克思主义、愿意交纳党费并顺利通过党组织考验的公民才可以成为一名光荣的党员。党员放弃自己的党员身份，其作为党员的权利和义务就会自动取消。但是公民的权利和义务却不是个人想放弃就可以放弃的。公民的权利是宪法天然赋予的，不是通过后天努力获取的，而党员的权利是个人奋斗的结果，二者有着质的不同。遵守宪法和各种法律仅仅是对党员的最低要求，此外党员还需要严格遵守党的各项规章制度，保守党的秘密。而公民只需要遵守宪法和各项法律，没有义务遵守党章，更谈不上保守党的秘密了。党的全国代表大会是党的最高权力机关，中央委员会和中央纪律检查委员会都由它选举产生并对它负责。在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国党员代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会书记处、中央委员会成员由中央委员会全体会议选举并对它负责。中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。而国家机关的权利隶属关系则与党不同。全国人民代表大会是国家最高权力机关和监察机关。全国人民代表大会常务委员会是它的常设机构，它行使国家的立法权。其他国家机关由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。党的民主集中制原则主要有个人服从党的组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央，有着高度的整体性和统一性。这种原则却不适用于人民代表大会。全国人大及其常委与地方人大及其常委的关系是一种业务上的指导与被指导关系。

党内民主虽然同人民民主有着不同的含义和内容，但是作为民主的一种形式，却有着民主的一般特征和原则。

首先，平等是党内民主的基本原则。平等是民主的前提和基础。列宁同志曾经指出，“民主意味着平等”；“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。这种平等原则包括两方面的含义：一是权利平等，也就是说在党内所有党员都有平等的参与管理党内事务的权力，普通党员和党内领导干部只有分工的差别，没有等级的界限，任何党员因为职务、经历、贡献和受教育程度的不同而享受任何的特权都是不合理的、没有法律根据的。二是权利和义务的对等。“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”也就是说，在党内，无论是在政治、权力上，还是在执行法律和决议、遵守规章制度和义务的使用范围上，普通党员和党的领导干部一律平等，党内不允许只享有权利，而不履行义务的任何党员和党员领导干部的存在。不仅马克思主义经典作家认为平等是实现民主的前提，西方的政治学者也持有类似观点。西方政治学家托克维尔在《论美国的民主》一书绪论中谈到，“我在合众国逗留期间见到的一些新鲜事物，其中最引我注意的，莫过于身份平等。……随着我研究美国社会的逐步深入，我益发认为身份平等是一件根本的大事，而所有的个别事物则好像是由它产生的，所以我总把它视为我的整个考察的集中点。”由此可见，平等不是洪水猛兽，不是资产阶级所特有的，而是全人类共同追求的价值元素。然而，社会主义的平等在质上不同于资产阶级的平等。资产阶级号称人人生而平等。在具体的日常生活当中，资产阶级追求财富，并把财富作为衡量人的价值的标准。由此，生活在资产阶级国家中下层的人民，必然在事实上无法与掌握大量财富的资产阶级享有平等的权利。资产阶级所鼓吹的人人平等，最多是形式上的平等。而社会主义则全面超越了形式上的平等。社会主义国家追求人人自由发展，而不是庸俗地去追求财富。这就消除了资产阶级片面平等的物质基础，为事实上的平等打下了基础。马克思主义的平等观是符合人类发展趋势的平等观，符合人性的发展规律，因为这种人性观建立在人与人相互尊重的基础上。西方学者也意识到了资产阶级的形式上的平等观存在种种弊端，托克维尔曾经尖锐地指出，人民希望拥有众多财富的资本家放弃的不是他的财富，而是他的傲慢。^[26]由此可见西方人民对人与人之间相互尊重与事实上的平等的极度渴望。

其次，公开的竞争性选举是党内民主的形式原则。人类社会在产生了政治共同体——国家以后，为解决公共权力应该属于谁，以及如何转让的问题，一直处于无序剧烈的冲突之中，为争夺权力而引起的战争、政变、暴力、阴谋，使人民付出了巨大的牺牲，并经常打断社会的正常秩序，给经济发展造成严重的破坏。政治竞争虽然自古至今一直存在，但只是在选举权确立之后，政治竞争才走上了和平、有序的轨道。这是两种不同性质和形式的竞争，选举制下的竞争是建立在理性、民主和法制基础上的竞争，专制下的竞争则与此相反。^[27]公开的竞争性选举是人类政治文明史上的一大进步。在党内领导干部选拔等活动中，竞争性选举的引入不仅是可行的，而且是必要的。理论上而言，每个党员都有权参与党的领导活动，但是由于受客观条件的限制，就像民主更多地表现为代议制民主一样，党内民主的形式更多地表现为各级党员都有选择党的领导干部的权利。在西方国家精英民主论者、程序民主论者都把是否有公开的竞争性的选举作为衡量民主的基本原则。列宁也曾经指出，“一切政治问题不可能都用向全体党员征求意见的方式来解决；这将是永无休止的、令人厌倦的、毫无结果的表决”。因此，“如果没有代表机构，那我们就很难想象怎么民主，即使是无产阶级民主”。在社会主义国家，共产党是工人阶级的先锋队，它最集中地体现了工人阶级的优秀品质——大公无私、光明磊落。只有公开，才能充分调动广大党员的积极性，增强其政治责任感，激发其政治热情，吸引他们积极参与党的活动，也有利于对党和国家领导机关及领导人实行自下而上的公开监督和批评。同时，也只有竞争性的选举，才能够改变以任命代替选举的现象，真正体现党员的民主权利，也有利于有能力的干部脱颖而出，同时使得党员干部更有责任感和使命感。

最后，多数决定是党内民主的程序原则。西方政治学家托克维尔指出，“民主政府的本质，在于多数对政府的统治是绝对的，因为在民主制度下，谁也对抗不了多数”。与此同时，他也强调了不要去随意践踏少数人的正当权利：“我们的祖辈总是愿意滥用个人的权利应当受到尊重的观点，而我们则自然喜欢夸大个人利益应当服从多数人利益的观点。”^[28]列宁同志也曾经指出，少数服从多数的国家是民主的国家，少数服从多数也是“党的一般组织原则”。列宁肯定少数服从多数的重要意义，但也同时强调对少数人民主权利的保护。“我们必须在党章中保证一切少数派的权利，使那些经常发生和无法消除的不满、愤怒和斗争，不再变成通常的庸俗的无理取闹和无谓争吵，而是形成一种目前还不习惯的捍卫自己信念合法而正当的斗争。”^[29]邓小平同列宁一样，认为在少数尊重多数的同时，多数也必须尊重少数人和少数人的意见。“做领导人的，总要取得大多数人的统一，事情才好办，绝不能一个人讲了就算数。对少数人要尊重，少数人的意见不一定就是错误的。即使是错误的，他们的意见也不会是孤立的，只有重视这些意见，才能很好地去加以纠正，帮助同志们改正错误。”^[30]这是因为，不管是党员、群众，还是党的领导机关，在党的工作的各个方面，由于认识和利益上的差异，不可避免地会出现意见分歧和观点差异，即便是通过充分的民主讨论，也不可能取得完全一致。在这种情况下，为了避免党内无休止的争论，影响党的意志统一和行动上的一致，实行少数服从多数的原则是必要的。这是一种决策原则。但是在决策过程中和决策实施中，同时对少数人的合法权利要给予足够的重视。从这个意义上而言，党内民主就是按照大多数党员的意志和利益决定和处理问题的同时不随意践踏少数人的合理权益。

（二）党内民主的理论审视：功能与限度

第一，政治共识、利益表达与放大冲突。

从政治学角度而言，为什么说民主是最有效的政治制度？民主政治最重要的意义或者说最首要的功能，就在于它能够有效维护政治稳定，为国家、为政党的存在提供一个有效的支撑。而这一切能够成立的前提就是民众对于现存政治秩序和政权、政党的信任、支持和认同，也可以说是民众对所处时代的政治存在达成了政治共识。如果一个政治体系能有效地取得和维系民众对其的政治认同，则将大大有助于政府的运作和政局的稳定。自改革开放以来，中国共产党致力于经济发展，通过改善人民生活水平提高国家的综合国力，来争取人民对自己执政的政治认同。高度的政治共识使其成功地经受了1989年政治风波的严峻考验和苏联解体东欧剧变的强烈冲击。这种发展模式的效率是有目共睹的，但公平问题却凸显出来：社会成员收入分配差距明显拉开，基尼系数迅速扩大；下岗职工等弱势群体不满情绪增加，报复社会的案件和有组织犯罪逐年增长；作为执政党传统的阶级基础的工人和农民阶层的社会地位在下降，而新的社会阶层由于传统理论的局限又很难进入利益表达的“政治舞台”；特别是以权钱交易为主要特征的政治腐败问题，严重损害了执政党的形象。这些都使执政党的政治认同基础遇到新的严峻挑战。西方政治社会学家李普塞特曾经指出：“任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展而且取决于它的政治系统的有效性和合法性。”而民主制度首先就提供了这样一个政治认同的条件。为了解决新形势下的执政地位和执政权威的政治认同问题，中国共产党一方面提出“三个代表”重要思想，适时地将执政党政治权威的政治认同从单纯的政绩认同转移到政治、经济、文化的先进性上来，同时修改党章，扩大了执政党的社会基础，以期使执政党的政治权威获得更广泛的支持；另一方面，中国共产党积极推动国内的民主进程，以党内民主建设为突破口，使执政党的政治权威发展为法理性权威，增强执政党执政地位和政治权威的政治认同度。也就是在这样的一个大背景下，中国共产党建立和健全党内民主制度，按照现代民主原则改革党的领导体制和工作机制，转变党的执政方式和领导方式，在完善的基础上坚持和强化党的领导。

在民主政治的条件下，公民们通过各种各样的方式参与政治过程。公民们通过投票选举行政机关、立法机关的任职人员，通过对投票权和复决权的运用决定国家大事。各种各样的利益集团通过自身的影响力参与政治过程，通过保持对政策制定者施加压力的方式达到维护自身集团利益的目标。正是通过这些形形色色的政治参与活动，人们不仅能够评价公众人物，了解国家的公共政策，表达自己的利益和政治见解，从而学到民主规范和政治游戏规则，掌握处理复杂的公共关系的诸多技巧；而且还可以塑造人们的主体意识、理性人格和宽容精神。而通过党内民主，广大党员可以广泛地参与党的政治决策，首先有利于中国共产党整体凝聚力的形成与巩固，使广大党员能够产生一种主人翁的责任感，在党内精英内部培养民主主体意识、理性人格和宽容精神，同时有利于完善党内监督体系，遏制权力高度集中造成的既得利益集团的形成。对外而言，对于人民民主有一定的示范作用，增强广大人民对于中国共产党和国家政权的认同，增强对于社会主义民主政治的信心和党的执政能力的信心。

西方政治学家萨托利认为，政党的功能主要有两种：一种是代议功能；另一种是表达功能。这两种功能是相互联系的：代议是表达的形式，表达是代议的内容。因而政治利益表达功能就成为政党的主要功能。表达功能作为沟通方式是双向的：一方面政党受到来自本党成员和支持者的压力而聚集、转化、表达他们的利益，在政治活动和公共政策中体现这些利益；另一方面政党本身也可以具有自己的主张，也可以形成、操纵各种意见，从上至下传达政党精英分子的主张。政党的这两种功能集中体现在它组织民众参与政治的过程中：一是通过代表组织新动员起来的民众、集团得以参与政治生活，创新、改变政治游戏规则和公共政策，甚至改变政治体制；二是通过政治体制本身缓解、疏导各种导致社会矛盾和社会冲突的利益集团活动、社会运动，使革命活动或社会失序难成现实而不至于危及体制。从一般意义上而言，政党本身就是沟通国家与社会的一个桥梁——利益表达的通道。而党内民主则是表达党内不同政治力量、不同阶层利益的一个重要的通道，通过党内民主，可以完善各阶级的利益表达渠道，扩大和巩固党的阶级基础和群众基础。

但是，民主政治表达利益的另一面是放大冲突。在专制或者说非民主的条件下，人民的利益表达渠道狭窄且比较单一。以中国的封建王朝为例，专制统治者对于利益表达的压制和限制往往使得矛盾在一定阶段通过非制度化的渠道表达出来，从而导致改朝换代的发生。民主政治的建立，为人民合理合法地表达自己的利益、争取自己的权利提供了制度化的渠道。进入21世纪以来，尤其是近几年，以互联网为代表的大众新媒体的发展日新月异。在互联网时代，由于信息发布的便利，一些媒体为了吸引读者的注意力，刻意放大矛盾，甚至出现文不对题的不负责任现象。媒体报道此类事件的背后往往涉及利益分配不均的问题，如果对于这种利益的冲突控制不当，则有可能导致民主化分裂政党、分裂国家的局面。正因为如此，要使执政党、国家秩序井然，就要把控好民主政治的利益表达内容与途径。中国的党内民主也存在如何使党内民主的利益表达控制在合理的限度内的问题。如果对这个问题不能够清醒地认识、认真地对待和妥善地解决，则有可能走向党内民主的反面：会进一步导致党内不同群体多元化与民主分派的可能性与合理性，通过党内不同派别在体制内部的合法竞争，来各自代表不同利益集团的利益诉求，就像党内民主的激进派所主张的一样，实现党内多派，甚至有可能造成党的分裂。这些情况的出现势必会对党的先进性和凝聚力造成损害，最终有可能危害政党的执政地位和国家政治秩序的稳定。

因此，党内民主的目的不能无限度地扩大，也不能套用一般的民主模式和西方政党民主的模式。对于中国共产党的党内民主来说，其最高目标就是创造一个既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又使个人心情舒畅、生动活泼的那样一种政治局面，从而增强党的生机和活力。要处理好党内民主的内容与形式的关系，在这个过程中，始终不能忽视党内民主的最高目标。在发展社会主义民主的过程中，不能刻意追求党内民主的形式以至于忽略民主的目的。

第二，多数原则、民主决策与精英政治。

身份平等和多数原则可以说是民主政治的核心原则。但是，民主政治自诞生那一天起，就面临着对于多数原则的诸多非议。从柏拉图之死，到亚里士多德对于民主政体的批判，其对于民主的深深恐惧和厌恶，除去其阶级立场之外，更多的是出于一种精英情怀：认为大多数人是没有治理国家、进行决策的能力的。从决策学的角度而言，民主决策（这里指的是严格按照民主的“多数原则”进行的决策），并非是一种科学的决策。西方政治哲学家卡尔·波普曾经说过，“我们之所以是民主主义者，并不是因为大多数人总是正确的，而是因为民主传统是我们所知道的弊病最少的传统。”随着社会的发展，社会的分工越来越细，民主决策的应用范围却越来越狭窄。在西方政治学家塞缪尔·亨廷顿看来，民主只不过是形成权威的方法之一，民主并非可以普遍适用，专业知识、资历、经验以及特殊才能在某些领域有时应优先于民主的原则而成为权威的来源。

在政党民主问题上，西方精英民主理论家托·米歇尔斯更是提出了其著名的“寡头统治铁律”。他根据对世纪之交的欧洲社会民主党的研究，发现即使那些以民主原则为宗旨的组织在结构上也是寡头式的。在当时欧洲的社会民主党中，其领袖们由于有了既得利益便不再追求社会主义的“远大目标”，而借助组织来维护其既得利益。如米歇尔斯所见，民主的原则要求保障所有公民对公共事务管理的参与与影响力。公民有权自由参加选举，选举人有权管制当选者。民主、平等原则与寡头、不平等的原则是相对立的。事与愿违的是，在这样的民主组织中最终还是出现了不平等与寡头。导致这一后果的原因是：组织的规模以及任务与目标的复杂程度。组织的规模之大、任务功能之复杂要求有授权和专长。同样，为了组织的有效运转，必须决策迅速，执行果断。领导人通过训练和经验积累获得了这方面的专长。而组织内部的决策就不免为领导所垄断。在纯粹的精英政治下，这种寡头不是通过自由选举的方式产生的，领袖们在掌权过程中容易积累自己的既得利益，这就导致国家权力的私有化。

中国共产党是全心全意为人民服务的无产阶级政党，没有其政党自身的利益，在其属性上有着资产阶级政党无可比拟的优越性。但是我们同样也看到，随着社会发展和管理社会经济、文化的需要，中国共产党的组织结构也愈加复杂化。即便党内民主有信息公开、选举公开等作为基础，一般的党员也不可能掌握党内的所有有价值的信息，更不可能掌握社会管理、社会决策的一些重要信息和资料。在这种信息不对称的前提下，进行党内民主决策往往反映不了大多数党员的意志。在另外一个维度而言，如果大多数党员不掌握这些信息，那么严格按照民主的“多数原则”所做出的决策未必是科学决策，未必能够反映社会政治、经济发展的规律。从更深层的意义上而言，民主政治体制的有效运作，通常需要个人或团体在政治参与方面某种程度的冷漠，一旦政治要求超过了制度的功能承载，将会走向它的反面。也就是说，党内民主有其应用领域相适应的范围限度，一旦超过了这个限度，党内民主就会失去运用民主的一般意义，与实行党内民主的目的背道而驰。

第三，身份平等、挑战权威与民主集中制。

人们在政治上和法律上一律平等是民主的基本前提。身份平等在带给人们许多权利与自由，带给社会诸多活力的同时，平等自身的特质也给社会带来了一些消极的影响。比如说平等精神如果在社会领域中无限放大则会导致这样的一些结果：在大多数组织内部，由于人人都感觉到自己是完全平等的，地位的差异不再明显，相对来说组织的纪律就会变得松弛；在商业或协会组织中，下级组织可能会无视甚至批判上级组织，人们不再感到应当强迫自己服从年龄、职位、专长、声望比自己高的长辈；在政府部门中，严格的等级制度违背民主精神。随着公共参政意识的逐步增强，大众越来越多地参与到政治经济和社会机构中。由于现代公共问题的复杂性和利益多元性，政府往往不能成功或及时有效地解决公众关注的问题，由此会导致公众对政治领导人、组织的信赖和信任度下降和衰落。

民主社会里，人们信奉平等、自由、个人权利、广泛政治参与，这种观念如果不能正确地加以引导，就会使公众认为层级制度、纪律、保密等情况是不可接受的和不合理的，但这些特征和手段作为政府管理的方式有时是必需的。社会管理的维持与公众民主的矛盾逐渐加深，政府权威的丧失一定程度上使政府权力被分散。而权力是实现秩序必不可少的手段，尽管在有些时候权力对自由构成了实际上的威胁。民主社会鼓励公众广泛的政治参与和社会参与，但原有秩序承受不了这些公众参与迅速膨胀带来的张力，而公众也同样不能承受为缓和这些张力并在这些张力上恢复原来秩序的权力，这样一种弹性的恶性循环就产生了。在这种情况下，权威就会变得脆弱，政府重新获得合法性的机会将减少。这种张力如果不能得到有效缓和，政府如果不能适应新的政治生态环境，社会就极可能出现混乱，更可怕而且可能的恶果将是极端主义会登上历史舞台。

当然，就中国的党内民主而言，平等有其特定的含义和内容。首先，在党的各级组织中，平等意味着党员在政治上一律平等这个基本的原则。其次，党员作为个体身份上的平等并不能否定组织的权威。过于平等所导致的一些消极后果是由“民主集中制”来加以限制的。除了全体党员在政治上一律平等外，所有党员必须坚持个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央的集中制原则。从集中制的角度来说，个人与组织之间是领导与服从的关系。下级与上级之间、全党与中央之间也是如此。从这个意义上说，集中与民主之间的确是互相限定的。邓小平同志曾经指出：“民主集中制是社会主义制度的一个不可分的组成部分。在社会主义制度下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫作小局要服从大局，小道理要服从大道理。”邓小平还对民主集中制的内涵做了科学解释：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”^[31]可以说，民主集中制不仅是我国政治生活的基本原则，也是社会主义制度下统筹兼顾各种利益关系的基本原则。针对我国目前政治体制所存在的弊端，邓小平曾言道：“当前这个时期，特别需要强调民主，因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”“没有了民主，就不可能有集中，从而也就不可能有认识的统一、行动的统一。我们强调加强集中统一和反对分散主义，更应坚持民主集中制的原则。不应该误解，以为强调集中统一，就可以抛弃民主集中制的那个民主。为了加强集中统一，反对分散主义，就更要坚持民主集中制的民主这一方面。”^[32]但是，也不能忽视在民主基础上的集中，这种集中能够正确地处理好局部利益与整体利益之间关系并迅速取得一致意见，弥补民主过程本身的弊端。陈云同志在高度重视发扬党内民主的同时，还指出党内民主的扩大必须是逐步的，不能急于求成；极端民主化、平等化倾向会危害党的事业。在他看来，发扬党内民主，是为了调动党员的积极性，保证党的正确路线得到贯彻执行。如果离开了这个根本目的而空谈抽象的民主，则是完全错误的。陈云在民主革命时期就指出：“党内民主是必要的，但扩大民主应以有利于工作为限度。”他还针对新时期党内出现的新情况，明确地说：“党性原则和党的纪律不存在‘松绑’问题。”因此，党内民主是在党性原则、党性纪律和集中制下的民主，并非建立在平等基础上的无权威、无组织的民主。

所以，正确处理民主和集中的关系，就是要明确在什么情况下集中，集中到什么程度，在什么情况下民主，民主到什么程度。这是我们在发展党内民主的过程中必须认真把握的问题。而这些问题过去在实际操作层面并没有很好地解决。邓小平曾经特别严肃地指出：“特别是民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”^[33]党的十六大提出要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则来处理民主和集中的关系进一步明确了民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，为充分发展党内民主提供了更具操作性的原则依据。党的十七大指出：严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。党的十八大强调：要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。当务之急是健全和完善党内民主的各项具体制度和操作程序，并且在实践中加以全面贯彻落实，才能真正发展党内民主和不断增强党的活力和团结统一。

（三）健全和完善党内民主制度

除了上述党内民主建设本身的特定含义所存在的限度之外，中国当前党内民主自身建设的不足和制度欠缺也极大地影响了党内民主所应该发挥的作用。中国党内民主建设主要存在两方面的欠缺：一是党员权利的虚化，二是集中制的强大。上述两个方面具体表现为党的领导制度、党的选举制度、党内监督制度、党的决策制度、党员权利保障制度等五个方面的制度欠缺和不足。因此，我们党必须进一步完善党内民主的各项制度，从制度上保证党内民主的健康发展。十六大报告要求，发展党内民主，“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。十七大报告指出：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”十八大报告提出：“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”当前和今后一个时期，健全党内民主制度要着重在以下五个方面做出努力。

第一，完善党的领导制度。

发展党内民主，首要的是要改革党的领导制度。一要完善党的代表大会制度，实行县以上的各级党的代表常任制，每届任期内每年定期召开一次党代会全会，讨论和决定党内重大事务，并完善代表大会的议事规则和表决制度，充分发挥其民主职能和集体领导作用。需要注意的是，对那些不认真履行代表职能的，不能切实为人民群众服务的，要完善其退出机制。尤其是对那些给人民群众造成损失，甚至涉及犯罪，社会影响极坏的“代表”，绝不能姑息、纵容，要依法严办。二要建立和健全党内的决策权、执行权、纪检权的相互制衡机制，使县以上各级党的代表大会成为党的决策机构，各级党的代表大会选举产生的同级党委成为执行机构，各级党的代表大会选举产生党的纪律检查委员会成为纪检机构。党的纪检机构对同级党的代表大会报告工作，同时党的纪检机构有权对同级决策机构和执行机构进行纪律检查，即便更有益于规范党委领导的活动，但无权干预其日常工作；党的代表大会有权按照一定的程序选举和罢免执行机构和纪检机构的主要领导干部。三要在制度上形成能上能下的机制，严格按照有关规定选拔任用干部，杜绝用人上的不正之风。毛泽东同志指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”^[34]邓小平丰富并发展了毛泽东的这一思想，强调：“正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”^[35]在新时期，胡锦涛进一步提出：“我们要以更宽的视野、更高的境界、更大的气魄，广开进贤之路，把各方面优秀干部及时发现出来、合理使用起来。要坚持把干部的德放在首要位置，选拔任用那些政治坚定、有真才实学、实绩突出、群众公认的干部，形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向。要坚持凭实绩使用干部，让能干事者有机会、干成事者有舞台，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利，让所有优秀干部都能为党和人民贡献力量。”^[36]习近平同志在2013年6月召开的全国组织工作会议上指出：“我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”干部的选拔要坚持用人唯贤，用人唯德，不能让封建主义的残留影响干部的任用，比如说简单地讲论资排辈、讲拉帮结派等。完善党的领导制度，目的就是选出那些真正的德才兼备的党员，只有这样，我们的党才能永葆青春。要注重发挥各级党校、行政学院、干部学院在提高干部素质中的重要作用。加强党的执政能力建设，关键是要有一支道德水准高、理论水平强、业务素质过硬的领导班子。因为各级的领导班子是社会主义现代化进程中的真正权力掌握者和具体执行者。领导班子的水平如何，在一定程度上决定着党的执政能力，决定着能否认真贯彻执行党的路线、方针、政策，决定着党和国家的前途和命运。

第二，完善党的选举制度。

党内选举制度是党内民主的一项根本制度，是党内民主发展程度的重要标志，是保证党内民主的关键。党内选举制度是否成熟和完善是衡量一个政党是否成熟和完善的重要标准之一。经过90多年的发展，中国共产党在党内选举制度方面已经建立起一套比较完善的体系。但是，随着世情、党情、国情的变化，党的选举也出现了各种各样的问题。比如说部分地区存在贿选现象，更有甚者，极个别地方出现买官、卖官的丑闻。对党的选举出现的种种问题，一定要客观、辩证地看待。不能简单地拿出现的问题去否定整个党的选举制度，更不能以为党的选举制度就是完美无缺的。一方面，要不断根据客观情况的变化去具体地调整部分制度；另一方面，要健全对选举制度的监督、追责机制。具体地说，可以从以下几个方面努力。一是要根本改变以任命或变相任命代替选举的现象，使选举不再流于形式。在当前的党内生活中，不少选举过程中还存在上级领导授意或任命，然后制造舆论，最后选出“最佳”人选的现象。有些地方党员违背上级领导的意思，真正选出了最佳人选，上级领导居然表态不同意，要求进行重新选举。这样的选举没有多少真正的内涵，过于形式化。二是要根本改变那种由少数人选，在少数人中选，甚至以集中为借口，“一把手”个人说了算的现象。党员的选举权是一项神圣不可侵犯的权利，在选举领导的过程中，凡是具有选举权的党员都有权利和义务进行庄严而神圣的投票。不能以保密等为借口，剥夺这部分党员的权利。只有这样选举出来的领导干部，才能代表最大多数党员的意愿，代表最大多数人民群众的利益。这样选举出来的领导干部，在执行具体工作的过程中，会较少地遇到阻力，从而使各项政策的收益更加理想。三是要改革候选人提名制度，要扩大直选范围，扩大差额选举的比例，还可以实行竞选，真正体现选举人的意志。候选人的提名要能真正地体现广大党员的意志，不能简单地以主要领导的想法为依据。在确定候选人提名之前，有必要进行一到两轮的预选。对各级党委领导特别是主要领导的选举，要适当地扩大差额比例。在竞选主要领导的过程中，候选人可以就其工作思路等向广大党员汇报。这样的机制可以保证当选的领导真正体现出最大多数选举人的意志。四是选举必须有组织地进行，对选举前后和选举过程中发生的违反党章规定的情况，上级领导机关要及时进行干预、纠正和查处。选举不是儿戏，不是形式，是一项非常严肃的工作。尤其是这些选出的领导干部对日常生活的方方面面都有重要的影响。这就要求选举工作要严格按照规章制度进行。邓小平曾经特别强调要健全党内选举制度，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”^[37]。胡锦涛同志在2011年庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中特别强调要完善党内选举制度。习近平总书记强调，“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态”②，这其中的一个重要方面就是健全党的选举制度。

第三，完善党内的监督制度。

“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”③宪法规定了党的领导地位，但如何使我们党时刻同人民群众保持血肉联系，保持党的群众性，是我们要进一步思考的，这其中的重要一点就是要使党内民主常态化、党内监督制度化。党的早期领导人一开始就十分注意这个问题。毛泽东同志在回答黄炎培关于如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律时，指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人负责起来，才不会人亡政息。”④我们党是执政党，需要党内外群众对党和国家的各级领导机关、领导干部实行批评监督。要公开党内权力运作过程，提高决策过程的透明度；要确保党内生活民主化，切实保障规定的党员民主权

《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第331页。

新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2014‐08/04/c＿126830394.htm.《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第270页。

黄炎培：《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第149页。利，对侵犯党员权利的人和事，要给予党纪处理；要恢复和发扬批评与自我批评的优良传统，营造浓厚的民主氛围，保障党员群众的监督权；要建立弹劾罢免制度，使那些不称职的领导干部在任期内随时更换，以实现干部能上能下，促进优胜劣汰的竞争机制的形成。方方面面的工作都要求党内监督要走上制度化的轨道。邓小平同志曾经深刻地指出了党内监督缺乏制度化的重大危害，他说：“发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”^[38]中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，标志着党内监督走上制度化、规范化的新阶段。江泽民同志强调：“我们的党员和干部，无论职位高低，无论从事何种工作，在党的纪律面前一律平等。在我们党内，决不允许存在超越于党组织和党的纪律之上、不接受监督的特殊人物。”^[39]胡锦涛同志在中共十七届中央纪委第五次全会上的讲话中指出：“要进一步加强监督制度建设，认真执行和不断完善各项监督制度，改革和完善党内监督体制，健全权力运行监控机制，拓宽监督渠道，增强监督合力，加大监督制度创新力度，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”^[40]2013年1月，习近平同志在十八届中央纪委第二次全会上强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”^[41]，进一步强调完善党内的监督制度。

第四，完善党的决策制度。

要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用，使重大问题的决定真正由集体做出，从根本上改变邓小平所指出的“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”的倾向。中央政治局要定期向中央委员会、地方党委常委会要定期向全委会报告工作并接受监督。要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制要进一步推进党务公开，党务公开是党内民主的前提。党务的公开，更有利于营造健康、民主的党内讨论环境。近年来，随着社会的进步，政务公开的进度在不断加快。与此同时，党务公开的步伐稍嫌缓慢。中国共产党代表最广大人民群众的利益，是全心全意为人民群众服务的政党，没有自己的私利。正因为如此，更要推进党务公开，让人民群众了解党，了解党的机构，从而更加信任党，增强党的执政合法性。党务公开的形式要多样化，可以充分利用微信、微博等新媒体。党务公开的范围要适当扩大，人民群众的民主意识、政治觉悟在不断提高，对人民群众要求公开的党务要尽量满足。党务公开的质量要提高，不能新瓶装旧酒，简单记流水账，不仅要公开重大事项的结果，对重大事项的决策过程，科学分析等事项都要进行公示。党和国家的重大事务、重大决策，在决定之前要在党内进行充分的讨论，实现广大党员的广泛参与和有效监督。党的决策机制的完善，必将更有利于维护中央的权威，有利于保持党的团结统一，有利于党的政令畅通。党的决策机制的完善，对更好地发挥地方主动性、积极性有着重要意义。由于真正地参与了政策的讨论，地方党委、政府可以更好地把党的政策同本地实际结合起来，更全面地把全局利益同本地利益结合起来，最终实现地方的真正发展。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”^[42]十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就完善党的决策制度提出了具体的指导方向和针对性措施。

第五，完善保障党员民主权利的制度。

党员的民主权利，不仅有作为中华人民共和国公民的权利，更有作为中国共产党党员所依法享有的权利。邓小平就曾经指出：“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”^[43]在保障党员基本权利的同时，邓小平主张赋予党员应有的党内民主权利，邓小平认为党员应有讨论的权利，主张党内严格遵守讨论原则，“一切提到会议上的问题，都必须经过讨论，允许提出异议”^[44]。邓小平特别强调党员提出意见的合理性及意义，他指出：“我们要坚决发扬党的民主，保障党的民主。党员对于党的决定有意见，可以通过组织发表，可以保留自己的意见，可以通过组织也可以直接向中央提出自己的意见。从中央起，各级党组织都要认真考虑这些意见。”^[45]广大党员充分表达意见的权利得到切实保障后，大大有利于党的团结，“有了党内民主和批评与自我批评，有问题就不是在下面乱讲，而是摆到桌面上来”^[46]。对于党员的表达权利，要消除广大党员的后顾之忧，“不抓辫子，不扣帽子，不打棍子。在党内和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段”^[47]。十七届四中全会《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主。”^[48]从制度上保障党员的民主权利，这是发展党内民主最深厚、最牢固的基础。一是要建立和完善党内情况通报制度，让党员对党内事务有更多的了解和参与。重要事情，应该坚持先党内后党外的原则，做到重要情况党内先通报，重要文件和决定党内先传达，重要问题决定前党内先讨论，重要决策的实施党内先动员，从而增强党员的荣誉感和责任感，调动党员的积极性、主动性和创造性。二是要建立和完善党内情况反映制度，疏通和拓宽党内信息联系渠道。要建立更加切实有效的党内反馈机制，保证基层党员和下级党组织的意见、建议能够及时、顺畅、真实地反映到上级党组织中来，并把上级党组织的答复和处理情况及时告诉下级党组织和有关党员，做到下情及时上达，上情及时下达。三是要健全党内重大决策征求意见制度，坚持从群众中来到群众中去的工作方法，广泛听取各方面的意见。

西方政治学家托克维尔早在几百年前就断言：“身份平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然。……在民主已经成长得如此强大，而其敌对者已经变得如此软弱的今天，民主岂能止步不前！”然而就是这样一个民主理论的大家却也流露出对于民主制度本身的悖论及其局限性的深深忧虑，在《论美国的民主》一书的末尾，他略带伤感地写道：“平等将导致奴役还是导致自由，导致文明还是导致野蛮，导致繁荣还是导致贫困，这就全靠各国自己了。”

作为民主的一种形式，党内民主也有其自身的特定含义和功能上的限制。这就需要我们在建设党内民主的过程中，充分认识到党内民主的这些底线，并通过其他的制度建设加以完善。从更深的层次而言，党内民主并非包治百病的良药。就执政党的建设而言，党内民主关系到党内政治生活的全方位，它的发展必然直接受制于党内整个政治生活系统的健全和发展。没有比较健全的政治生活系统以及相关的组织架构，党内民主的功能也不能够无限度地扩大。在国家整体制度建设尚未提供新的党政关系架构，尚未为党的领导和执政的功能提供新的实现方式的条件下，党内民主所承载的国家政治现代化的功能也必然是有限的。当然，我国的党内民主制度还不够完善，这也限制了其功能的发挥。但是，我们也应该看到，社会主义制度的建立，为我国民主制度的建设提供了很好的经济和政治基础，使我们能够在民主化的进程中克服资本主义民主制度所不能克服的弊端。而且，我国党内民主制度的欠缺也为我们对之进行完善提供了较大的发挥空间。