中国共产党对民主技术发展的探索历程

（一）新民主主义革命时期中国共产党对民主技术的初步实践

早在第一、二次国内革命战争时期就有了关于民主技术的尝试。选举方式有直接选举和间接选举；选举定期举行；代表人选未经充分酝酿，以主席团提名为主；以举手为表决方式等。由于当时的历史条件，没有统一规定的选举办法，选举程序不完备；选举办法简单，选举技术的合理性和供给严重不足。有些地方违背了选举权实现的平等、普遍和秘密的原则。如选举准备仓促，多以群众大会代替选民大会决定代表人选；选举不规范，代表实际上是推选产生的；选举采取举手表决方式；对享有选举权的条件或资格没有明确规定等。从1931年中华苏维埃共和国成立到1937年抗日战争全面爆发时期，选举制度得到了明显改善。选举的程序逐渐完备，并且更具操作性。那一时期颁布的《陕甘宁边区选举条例》，就明确规定了宣传发动、审查选民资格、进行居民和选民登记、检查政府工作、提出候选人名单、正式投票选举、选举产生乡选举机关等选举的程序和步骤，在具体的环节上如选举方式上，包括直接选举与间接选举、选区划分适应选民类型实际、选举比例上照顾城市居民和部队、实行候补代表制^[19]、设立选举委员会^[20]、投票规则^[21]、无记名投票方式以及竞选等技术有了明显的进步。并且针对边区的群众大都居住在农村和偏远的山区、文化底子薄、文盲占绝大多数的事实，创造了灵活多样的选举办法。尽量使边区的每一个符合条件的公民都能投上一票，保证选举的普遍性、真实性和公正性。基本的方式是召开选民大会，集中进行投票，同时设立流动票箱，采取流动投票的方式，具体的投票办法有“票选法”“画圈法”“画点法”“画杠法”“投豆法”“投纸团法”“烙票法”“烧香点洞法”以及“背箱法”等。当然，这种比较朴素的选举方法也遭到了人们的质疑。比如当时流行的“投豆选举法”，虽方便了文化程度较低的村民，但安娜·路易丝·斯特朗在目睹这种办法后提出疑问：“豆子人人可自带，因而从中作弊的可能性愈大，选举的真实程度愈低。”^[22]

在政体设计方面，新民主主义革命时期共产党领导的政权体制的设计主要有三种：一是苏维埃代表大会制。苏维埃代表大会既是议事机关，由它制定法律，议决大政方针；又是执行机关，由它直接组织行政部门，贯彻执行它所制定的法律和做出的各项决议。苏维埃代表大会的监督内容主要有以下两个方面：首先，苏维埃代表大会对于行政、审判机关实施法律所进行的监督。并且，苏维埃代表大会还对司法机关实施监督权。全国苏维埃代表大会作为国家最高权力机关，无论是国家的最高行政机关，还是最高司法机关都不能超过或平行于它。苏维埃代表大会对司法部门也要实施监督权。所以，全国苏维埃代表大会及其执行委员会对所颁布的民事、刑事及诉讼等法律、法规的执行情况以及司法机关对有关案件的判决、裁定和决定进行监督；地方苏维埃代表大会及执行委员会对地方法院的司法机关进行监督。二是“两权半”政权形式，即边区政权由参议会、政府和法院三部分组成。参议会是边区的权力机关、立法机关和民意机关，区、县、乡三级参议会有选举产生各级政府，监察、弹劾各级政府工作人员，创制和复决重大事项之权，边区参议会有创制边区单行法规之权。政府由参议会选举产生，接受参议会的监督，同时，对参议会也有一定的制约权。它们既互相独立又互相制约，结合而成边区的各级政权机构。法院是边区的司法机关，一切有关的司法工作均由高等法院负责。虽然在行使司法职权时法院是独立的，但在政治上、行政上受政府领导，只是“半独立”。^[23]陕甘宁边区这种“两权半”（即立法、行政的独立和司法的“半独立”）的政权结构模式，符合边区的客观实际，在当时是相当民主的。三是“三三制”政权形式。即在各抗日民主政权（政府机关和民意机关）负责人员的构成比例上，共产党员（代表工农阶级）、非党左派进步分子（代表小资产阶级）、不左不右的中间分子（代表中间资产阶级和地主阶级的左翼开明绅士）各占1/3。这种政权设计是建立在对阶级结构客观深刻认识基础上的政治构架，真正体现了政权的民主性质；是根据地进行中国特色民主政治建设的开创性尝试，显示了中国共产党建设一种中国特色的民主政治的诚意；是毛泽东实事求是的杰作。^[24]当时林伯渠也认为：“中国完全有可能由这‘三三制’坦途走向民族解放以至于最终的人类解放。”^[25]有的人甚至认为，只需在“三三制”的基础上稍加完善，辅之以民主建设，就能有一个比西方三权制科学实用得多的政治构架。由于种种原因没有能够继续坚持下去的“三三制”，在如何建立一个包容性更强、代表性更广泛的政权方面，为后来新中国的政权建设提供了有益的借鉴。

中国共产党对于监督技术的探索始于党内。由中共五大第一次选举产生了中央监察委员会到中央及地方各级监察委员会的设立，使中共的自身建设及党纪党法的权威有了相应机构作为保证。《中国共产党第三次修正章程决案》阐明了监察委员会的职权范围，以及它与党委会基本平行的关系：“中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议”；“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之”。^[26]党内通过不同机构的设立以及权限的划分，初步确立了一套两委基本平行、互相制约的监督模式。此后由各级党委会通过专门监督机构行使的机制得以确定和延展。从“三三制”政权的外部来看，形成了适当的权力约束机制。各根据地的最高权力机关是边区参议会，参议会对同级政府领导人和司法部门负责人有选举、罢免、质询、弹劾的权力。而在参议会闭会期间，由参议会选出并对参议会负责的政府委员会，就是该级政权的最高权力机关。在各抗日根据地，各级政府及其工作人员时刻受到人民的监督。这种监督不仅体现在按照各根据地参议会组织法和政府组织法的规定，人民可以对他们的代表（参议员）和行政司法人员进行监督、检察、批评、控告、罢免，而且还体现在日常的生活当中。不仅允许群众自由批评政府，而且政府也自觉接受群众的批评监督，并为之提供必要的渠道。如果把“三三制”政权看作一个大系统的话，政权中的三个“三分之一”便是子系统。三个子系统分属于不同的阶级和阶层，反映本阶级或阶层的意志。每个子系统中的人们受其他两个子系统的约束或牵制，在最大限度内通过努力工作实现自我利益。三个子系统为了更好地反映本阶级或阶层的利益，形成政权内部的良性竞争，从而增添了一种无形的制约，更显“三三制”的合理性与科学性。^[27]在社会监督层面，毛泽东深信人民群众的力量，他指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”^[28]

（二）改革开放前中国共产党对民主技术的曲折探索

新中国成立之初，由于普选的条件暂不成熟，根据《共同纲领》的规定，中国人民政治协商会议继续代行全国人民代表大会的职权，中央人民政府暂时行使国家最高权力，允许条件成熟的地方各界人民代表会议代行地方人大的职权。各界人民代表会议的代表产生要经过三个程序：分配代表名额；按规定名额和时间通过选举、选派、邀请等方式产生代表；本级人民政府审查确认代表资格有效。选举均采取举手表决方式。由于中国大多数群众不识字，过去没有选举经验，对选举的关心和积极性也不很充分，因此普遍、平等、直接、无记名投票的选举方式还不能采用。1953年2月11日，中央人民政府委员会第22次会议审议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。这是我国历史上第一部比较完备的社会主义类型的选举法。这部《选举法》共分10章66条，对各级人大代表的选举原则、组织机构、选举方式和程序、选区划分、选民登记、代表候选人的提出、代表名额、选举经费、违反行为的制裁等问题做了明确规定。主要内容包括：除地主阶级分子、反革命分子被剥夺政治权利外，初步实行普选制；乡镇、市辖区和不设区的市人大代表由选民直接选举，县级以上各级人大代表均由下一级人大会议递次选举；采取举手表决或无记名投票方法；选举按居住状况划分选区；选举采取等额选举办法；对妇女、少数民族、解放军和华侨等特殊群体的选举权予以专门规定；各级人民政府均成立选举委员会，负责同级人大选举事务；选举经费由国库开支；依法制裁违反选举法的行为等。^[29]

但1957年反右派斗争扩大化不但严重地损害了国家政治民主生活的正常秩序，也给我国对民主技术的探索和尝试带来了深刻的消极影响，表现在：人大地位和影响急剧下降，换届改选不再严格执行，选举活动很不正常，带有很大随意性，民主色彩日渐淡薄。特别是“文化大革命”时期，“左”倾错误思想泛滥，民主技术尤其是选举程序遭到肆意破坏。1975年1月召开的第四届全国人大共2885名代表参会，没有一名是真正经选举产生的，都是由中央各部门和各地革命委员会“协商”产生。地方各级人大常设机构不复存在，代之以党政群合一的所谓“革命委员会”，其成员均是自上而下指定产生，毫无民主选举可言。在“文化大革命”中实行的“大鸣、大放、大字报、大辩论”徒具民主形式，实为违反民主之真义。

这一时期决策民主技术的发展受到了严重阻碍。主要表现在党和国家的决策上依赖于领袖个人的超凡魅力，缺乏以理性为基础的法定民主规则和程序。“文化大革命”追求形式的“大民主”，而忽视必要的规则和程序，使得民主精神严重扭曲，“大民主”发展为“大动乱”。新中国成立初期，党和国家在决策时比较注重集体领导，协商决策。邓小平曾经指出：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活也比较正常。”^[30]但从1957年反右派斗争扩大化、1958年毛泽东严厉批评反冒进以后，“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长”^[31]。1958年3月，毛泽东在成都会议上指出：“个人崇拜有两种，一种是正确的个人崇拜，如对马克思、恩格斯、列宁、斯大林正确的东西，我们必须崇拜，永远崇拜，不崇拜不得了。……另一种是不正确的崇拜，不加分析，盲目服从，这就不对了。反对个人崇拜的目的也有两种，一种只反对不正确的崇拜，一种只反对崇拜别人，要求崇拜自己。”^[32]并主张要有正确的个人崇拜，从此，个人崇拜迅速在全党全国发展起来。中央委员会主席同政治局委员及其常委之间的关系，变成了领导与服从的关系。主要表现在党内制度遭到破坏，党的领导人的个人意志取代了集体决策的制度。在持续十年之久的“文化大革命”中，党的组织和国家政权受到极大削弱，大批干部和群众遭受残酷迫害，民主集中制被肆意践踏，无政府主义、极端个人主义、派性严重泛滥。决策的专制化和非程序化在这一时期达到顶峰，毛泽东个人领导实际上取代了党中央集体领导。

在监督制衡技术方面，新中国成立初期的中国人民政治协商会议就是一种体现民主监督的政体，这个时期的政协是由各党派和无党派及民主人士组成的临时国家权力机关，各种社会力量在这个机构中，既共同参与国家事务的决策管理，又能互相监督制约。这个时候党还比较重视发挥人民群众和新闻舆论的监督作用，1950年党中央作出《关于在报刊上展开批评和自我批评的决定》，号召广大人民群众通过报纸等方式，对党和国家实行监督批评。同时国家对行政监察和检察机关的法律监督也比较重视，人民监察委员会是当时中央人民政府设立的四大委员会之一，专门负责监察行政机关及其工作人员是否遵守法律和正确履行职责。国家还设立了最高人民检察署，负责对行政机关、公务人员和所有公民进行严格遵守法律的监督。1955年党的全国代表会议和1956年党的八大会议产生了中央监察委员会，使当时党内的监察制度得到了加强。到了1957年，领导体制的监督体制和机制不仅没有健全和完善起来，原有的机制还受到很大程度的削弱。第一，由于各级政府向党的机关负责，因而国家权力机关不可能真正对它实行一般监督。第二，司法监督体系不再向国家权力机关负责，而是向各级党委负责，司法审判失去独立性，党委的指示成为审判依据。第三，权力监督体系融于党的监督体系，1959年国家监察部撤销，其业务归党中央监委；地方各级监察机构和上级监察机关派出的监察组亦随之撤销，并入各级党的监察机关。这一时期群众监督的方法具体化为群众运动，导致了严重后果，也是不可取的。

（三）十一届三中全会以来民主技术的较快发展

十一届三中全会以来，在领导认识不断深化的情况下，民主技术得到快速发展。首先，在选举技术层面，1979年通过的《选举法》与1953年《选举法》相比，取得的重大进步包括：除依法被剥夺政治权利者外，基本实现普选；直接选举由乡级扩大到县级；把等额选举改为差额选举；表决方式全部实行无记名投票；按居住状况、生产单位、事业单位、工作单位划分选区；代表候选人提名方式除政党团体提名外，增加选民或代表联合提名，并允许用各种合法形式宣传代表候选人；对如何监督、罢免和补选人大代表增设专章予以规定等。1982年12月2日，五届全国人大五次会议在总结三年来选举实践经验的基础上，根据即将通过的新宪法的基本精神，决定对1979年《选举法》做首次重大修改：缩小城乡每一代表所代表的人口数比例差距；对代表候选人的宣传和介绍限定在选民小组会议上；具体规定另行选举的当选票数；全国人大和归侨较多的地方要有适当名额的归侨代表等。1986年12月2日，六届全国人大常委会第十八次会议根据改革开放的实际情况，对《选举法》再次作重大修改，以进一步规范选举制度。主要内容有：加强县乡选举的领导；采取基数加人口比例的办法核减各级人大代表的名额；简化选民登记手续，采取“一次登记确认，长期有效”的办法；将联名推荐代表候选人的法定人数由3人以上改为10人以上；取消通过预选确定等额正式代表候选人的规定；降低直接当选的票数；允许旅居海外的中国公民在选举期间回国参选等。1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议为适应政治体制改革和经济体制改革的需要以解决选举实践中遇到的新问题，对《选举法》做了第三次重大修改：明确规定县级人大常委会领导乡级选举委员会工作；具体规定各级人大代表名额基数及增加比例；再次缩小城市和农村每一代表所代表的人口比例；确定划分选区的标准；恢复代表候选人的预选制度；规定代表罢免的具体程序；增设县乡人大代表辞职的规定等。2004年10月27日，随着十届全国人大常委会第十二次会议正式通过选举法修正案。此次选举法修正，对推荐和确定候选人这一选举的首要环节进行完善，引入了预选程序。修改后的《选举法》特别增加规定：“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”这一变动，构筑起了选民与候选人的对话平台，候选人将由此真正走向选民，寻求自己所代表的选民群体的支持，选民也将由此真正检测候选人，正确选择自身利益的代言人。这种互动的选举关系，正是提升选举质量的关键所在。^[33]表现在党内民主选举上，“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”，并要求“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”，在十七大代表选举工作中，不仅公开了党代表条件、选举产生程序等重要内容，且公开了代表名额如何分配、选举单位如何划分、代表构成比例和差额比例等基层党员关注的细节等，使党内选举制度有了新的突破。

十一届三中全会以来，党还逐步注意了决策程序的科学化，注意从程序方面进行民主建设。比如，中央在制定大政方针政策前都要邀请各民主党派中央领导人参加各种民主协商会、座谈会、情况通报会。调查研究、征求意见在先，集体讨论、修改定论在后；定量数据在先，定性评判在后；议论纷纷在先，择善而从在后。为了进一步推进决策民主程序的建设，党的十六大报告中关于改革和完善决策机制，提出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”；在深化行政管理体制改革中，提出“推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”；在深化干部人事制度改革中，提出“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”；在加强对权力的制约和监督中，提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”，等等。

在监督民主方面，中共十一届三中全会以来，随着我国民主法制建设的发展，党和国家的各种监督制度建设重新得到了重视，并获得了较大的恢复性的发展。表现在：人民代表大会的监督权和宪法监督原则得到了确立，司法监督和行政监察制度也得到了恢复和发展。1986年我国恢复建立了国家监察部，党内纪律检查制度在较短的时间内也得到了健全和完善，特别是社会监督越来越受到人们的重视和广泛参与，人民群众通过各种新闻媒介和批评、举报方式揭露国家机关及工作人员的官僚主义和违法行为。党的十六大则明确提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，表明了新时期监督民主技术的发展走向。