中国特色社会主义民主治理体系的确立

习近平同志指出：“中国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，实行民族区域自治制度，实行基层群众自治制度，具有鲜明的中国特色。这样一套制度安排，能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由，保证人民广泛参加国家治理和社会治理；能够有效调节国家政治关系，发展充满活力的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，增强民族凝聚力，形成安定团结的政治局面；能够集中力量办大事，有效促进社会生产力解放和发展，促进现代化建设各项事业，促进人民生活质量和水平不断提高；能够有效维护国家独立自主，有力维护国家主权、安全、发展利益，维护中国人民和中华民族的福祉。”中国特色社会主义民主以其要素功能、平台功能和制度功能，层层深入、强化递进、轴心扩展，对构建中国国家治理体系产生了重大影响。

（一）中国特色社会主义新型民主治理的要素体系

现代国家有三大趋势，即民主化趋势、政党政治趋势和法治化趋势。民主、政党和法治的出现，使得人类跳出了传统政治范畴和传统国家治理模式，因而成为现代国家治理的三个基本构成要素。就三者地位和作用而言，民主不但成为现代国家政治权力合法性的基础和制约权力的重要工具，而且是政治参与和提高国家整体效益的根本保证；政党制度则是现代民主政治的产物和重要组成部分，以执政或参政为目标的政党是促进民主政治发展，推动国家治理和文明发展的主体力量，尤其在后发现代化国家，政党对国家治理的作用尤其重要；而法治对于维护保障人的尊严和权利，规范各种社会行为，维护社会秩序和国家安全稳定有着不可替代的重要作用。基于上述因素，从国家整体制度的宏观角度看，可以将民主治理模式定义为，在一定领土范围内，民主、政党和法治相互耦合所形成的一种整体性的治理结构模式。其中，民主、政党和法治各自都是由一系列相互关联的规则、组织和治理机制构成的制度系统，它们共同维系着一个政治实体整体的秩序治理，并在此基础上共生互补、协调互动，促进社会的持续发展。我国当前的民主治理方式，是改革开放和社会主义现代化建设新时期形成的新型民主治理模式。改革开放以来，中国共产党对现代国家治理体系的民主、政党、法治三个要素认识日益深刻。特别是中共十六大以来，我们党明确提出：中国特色社会主义政治发展道路，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。正是这三个基本要素的有机统一构成了中国特色社会主义新型民主治理方式。

从治理角度看，任何国家治理都离不开权威、秩序与活力这三大要素。权威力量的存在是治理的前提，社会与民众的活力是治理的动力，秩序是治理的保障。任何一个因素的缺失，都会导致治理无法进行。三者的内在统一对国家治理和社会发展起着决定性作用。在我国新型民主模式中，三者的作用具体表现为以下几点。

首先，党的领导是进行国家治理的政治前提和权威保证。我国是后发现代化国家，也是一个处于初级阶段的社会主义国家，人口众多，地域辽阔，生产力发展水平不发达的状况没有根本改变，经济发展不平衡，民主和法治的传统薄弱且建设任务艰巨，社会各阶层在根本利益一致的基础上，还存在一些不同利益之间的矛盾。在这种情况下，进行现代化建设和国家治理，必须有一个坚强有力的领导核心，能够集中代表中国人民的整体利益和意志，有能力协调、处理和兼顾各种社会利益关系。这个核心就是中国共产党，也只有这样一个具有高度权威的政治中心，才能够担当起动员和组织社会力量投身现代化建设和国家治理、推动民主和法治建设顺利进行、保证政府权力有效运行、保持社会稳定有序的任务。

其次，人民当家作主是进行治理的力量来源和活力保证。我国是人民主权的国家，国家的一切权力属于人民。中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨，党来自人民又对人民高度负责。党领导人民进行革命的目的就是推翻专制政权，实现人民当家作主，党的新的历史使命是领导人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。我国当前的治理是建立在人民当家作主这一民主精神和原则基础之上。党领导人民进行国家治理的目标，就是通过调动人民当家作主的积极性，推动民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，并通过民主实现良法之治，保证司法、执法的公平，进行有效的法律监督，切实保障人民群众的各项民主权利，包括知情权、参与权、管理权、监督权，推动社会矛盾和社会问题的顺利解决。

最后，依法治国是进行治理的基本方式和秩序保证。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，执政党也必须在法律范围内活动，只有依法执政，改善党的领导，实现领导方式和执政方式的转变，才能将权力的获得、分配和使用纳入法治轨道，有效防止权力的异化、失控和滥用，为最大多数人谋求最大的利益，从而得到人民的高度认同。而民主制度的建立需要法律来确认和巩固，民主的运作过程需要法制加以规范，人民的民主权利也需要法治来保护，只有实行依法治国才能有效保证民主的制度化、程序化、法律化，有力维护人民的民主权利。

（二）中国特色社会主义新型民主治理的平台体系

西方国家往往把一人一票的普选当作唯一的民主形式，这实在是对民主的一种片面理解，民主固然能够选出领导人，但在西方党争激烈、金钱比拼、资本操纵的背景下，选举往往无法保证领导人的决策符合民意。事实上，民主的作用不只是选举领导人，更主要的是通过民众广泛的政治参与，更好地推进民意表达和民意汇聚，形成社会共识，推动社会治理和社会发展。因此，不应该把民主简单地归纳为选举。对于那些国情复杂、发展不平衡的国家来说，往往是民主越符合实际、形式越丰富，越能够适应国家中的不同情况，因而国家会治理得越好。改革开放以来，我国在民主实践中形成了选举民主、协商民主、党内民主、基层民主四位一体的民主平台，对于国家治理发挥着重要功能。

首先，选举民主的功能。尽管民主不能简单地等同于选举，但不能因此而否定选举在民主程序中的基础性功能。在公正规范的条件下，选举可以选拔出人们公认的德才兼备、政绩突出、深受群众拥护的领导人才或代表者；对于政府而言，选举可以增强政府对民众要求的回应，增加其对民众的责任，注重行政行为的切实有效；对于民众而言，选举可以激发选民的民主意识和民主化潜能，唤醒中国改革最深厚、最伟大的民众资源，能够为公众提供更多的参与政治和政府决策的机会，增强民众的政治责任感以及参与能力和水平，这既是完善现代民主体制的重要内容，也是提高国家治理能力和水平的重要基础。此外，选举还有助于落实民族区域自治、特别行政区自治以及基层自治等地方自治，形成有效的地方民主治理。改革开放以来，我国选举民主作为选拔领导干部和代表的一种具体实践形式，在党和国家政治生活中发挥了重要作用，各级党代会代表与党的领导人、各级人民代表与政府领导人、民族自治地方与基层村民自治中的领导人，基本都是通过这种方式产生出来的，可以预料，随着我国选举民主在制度、程序等方面不断得到丰富和完善，选举民主将在国家政治生活和国家治理现代化过程中发挥更加突出的独特作用，这是人们所期待的。

其次，协商民主的功能。协商民主是中国共产党在长期的革命、建设、改革的过程中创造出来的适应中国国情的重要民主形式。协商民主体现了人民当家作主这一社会主义民主的核心价值理念。发展民主不应当仅仅局限于按期进行的投票选举，而应更多地表现为经常性地参与决策和表达民意。只有就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题开展广泛的民主协商，广纳群言、广集民智，才能最大限度地增进社会共识，增强实现共同奋斗目标的合力，才能有效地克服少数人说了算的人治现象，形成人人负责、共谋发展的社会共治的良好局面。从实践角度看，我国现阶段推进国家治理体系和治理能力现代化的根本内容是要根据经济社会现代化的要求，处理好政党和国家的关系、政党和人民的关系、政府和市场的关系、政府和社会的关系、政府和人民的关系；其实质是要处理好民主和集中的关系、法治和人治的关系、个人意志和制度制约的关系。而这一切关系的正确处理，都离不开政治沟通和民主协商。社会主义协商民主的本质功能就是对各种关系的沟通和调整，最大限度地增进有利于各类关系协调的积极因素，减少有碍于各类关系协调的消极因素，最大限度地增进各类关系相互之间的理解与包含，实现各类关系协调和谐，共同治理国家和社会。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，对于协调国家治理过程中的若干基本关系，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重大而紧迫的意义。

再次，基层民主的作用。经过30多年的改革开放实践，中国基层社会经历了剧烈而深刻的变化，尤其是农村地区越来越深地被卷入到开放的、流动的、分工的社会化体系中。在此过程中，农村中也不断涌现出新的问题，如阶层分化日趋明显、利益纠纷不断突出、群体性事件频繁发生，与此同时，农村群众的民主诉求、民生改善诉求、公共服务诉求、信息公开诉求也日益强烈。因此，推进农村基层治理的现代化也是一个具有紧迫性的时代课题。从基层治理的地位和作用来看，作为我国社会治理的终端，基层既是矛盾问题的交汇地，也是改革创新的发源地，因而基层治理在国家治理体系中处于基础性地位，增强基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。基层民主是我国社会主义民主建设的重要组成部分，也是推动国家治理的基本方式和重要方法。基层民主最显著的特征是群众参与的直接性、管理的自治性、民主形式的丰富性。改革开放以来，我国农村基层群众自治和民主管理已有长足发展，村民的民主意识和法治意识以及农村干部的素质大大提高，基层治理的组织体系日益健全，民主形式愈加丰富多彩，民主机制不断创新，在组织和引导群众参与治理方面发挥了重要作用，但与我国经济社会发展的要求仍然有相当大的差距。进一步发展基层民主对于推动基层治理的作用表现在：一是有助于扩大有序民主，培育各类农村社会组织，形成以党组织为核心、自治组织为主体、社会各方面广泛参与的多元治理体制。二是有助于增强基层的组织化和自我服务能力，提高基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力。三是有助于进一步理顺基层政府与自治组织的关系，形成政府行政管理和基层群众自治的有效衔接和良性互动。这对于整个国家的经济、政治发展和社会进步起着重大促进作用。

最后，党内民主的作用。在我国，中国共产党作为处于长期执政地位的党员人数众多的大党，通过党内民主的示范作用带动人民民主的发展，是我国社会主义民主建设的重要途径。发扬党内民主对于国家治理也具有重要意义和影响，主要表现在：一是治理本质上是政治社会与市民社会的合作共治，通过发扬党内民主，推动党员的平等参与和相互合作，决策中少数与多数的合作，党的各个机构与党的领导成员之间的合作，有助于增强党内合作精神，对于推动国家治理中多元治理主体之间的合作具有重要影响。二是社会和谐是国家治理的重要内容，通过党员的平等参与、公开讨论、自由表达和理性建议，有助于营造党内生动和谐的政治局面，这对于国家治理发挥着重要影响和示范作用。三是依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法治国的前提是依法治党，依法治党必须使党内民主制度化、法律化，并使这种制度法律不因领导人的改变而改变、不因领导人看法和注意力的改变而改变。要做到这一点，必须依靠党规党法治理党内事务，培育党员和干部的法治观念和法治行为模式并将其具体运用到党的领导与执政活动中，运用到党治理国家和执掌国家政权的行权过程中，形成法治化的思维定势和行为惯性，这无疑会极大促进依法治国的进程。四是大力发展党内民主，巩固和发扬执政党的民主意识、民主作风、民主习惯，可以推动党在执政过程中的民主化，实现党政关系民主化，包括党与人大、政府以及“两院”关系的民主化，这对于克服党政不分、以党代政的弊端具有重要作用。

（三）中国特色社会主义新型民主治理的制度体系

第一，执政党中国共产党的领导核心功能。

中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，是中国最广大人民根本利益的忠实代表，党内民主就是中国工人阶级、中国人民和中华民族先锋队的民主。中国共产党由中国工人、农民、知识分子和其他社会阶层的先进分子组成，目前已经有8000多万党员，是世界上最大的政党和执政党。这样一些先进分子以全心全意为人民服务为根本宗旨，以实现共产主义为最高理想，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为行动指南，保证了党的先进性，从而确保了中国共产党的领导核心功能。

一是中国共产党位于国家权力的核心枢纽。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的重大决策和部署按照法定程序上升到国家意志，党组织推荐的人选按照法定程序成为国家机关的领导人员，通过国家机关实施对国家和社会的领导，从而以政治领导、思想领导和组织领导的方式发挥总揽全局，协调各方的作用。吴邦国指出：“各国家机关分工不同、职责不同，都在中国共产党领导下，在各自职权范围内彻底贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律。”^[11]只有党内民主才能凝聚全党力量，实现党的团结，从而稳固地成为国家权力的核心枢纽。正如有学者指出的那样：“中国共产党全国代表大会与美国两党（共和党和民主党）的全国代表大会相比，中国领导人换届与美国总统选举相比，所花时间长得多，民主形式更加完备，民主选举程序更加完备，民主内容更加丰富，民主实质更加有效，民主成果更加丰硕。”^[12]党的政治报告“在集体领导下的起草组织起草……先民主、后集中，再民主、再集中，是集中国政治智慧之大成。首先是集世界最大政党的集体智慧之大成……还是集民主党派智慧之大成”^[13]。

二是中国共产党以群众路线的方式凝聚人民民主。“在人民群众中，我们毕竟是沧海一粟，只有我们正确地表达人民的想法，我们才能管理。否则共产党就不能率领无产阶级，而无产阶级就不能率领群众，整个机器就要散架。”^[14]党的先锋队和人民忠实代表的性质不能简单地以党的性质加以规定，而且需要以群众路线的方式贯彻落实；党组织是国家权力的核心枢纽，就要以群众路线的方式确保同群众的血肉联系，而不是凌驾于人民至上的“替民做主”的特殊组织。群众路线是马克思主义政党实践民主的优秀品格。正如列宁指出的：“为了群众服务和代表他们正确认识到的利益，先进队伍必须在群众中开展自己的全部活动，毫无例外地吸收他们中间的一切优秀力量，并且随时随地仔细地客观检查：是否同群众保持联系，联系是否密切。这样，也只有这样，先进队伍才能教育和启发群众，代表他们的利益，教他们组织起来，使群众的自觉活动沿着自觉的阶级政策的道路前进。”^[15]群众路线是中国共产党实践民主的优良传统。毛泽东指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”^[16]新时期新阶段，习近平进一步指出：“我们要坚持党的群众路线，坚持人民主体地位，时刻把群众安危冷暖放在心上，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，把群众工作做实、做深、做细、做透。要正确处理最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，切实把人民利益维护好、实现好、发展好。”^[17]群众路线就是民主路线，群众路线的方法就是我党实践民主的方法，而党内民主则把群众的需要、利益、诉求以民主集中的方式凝聚起来，使得党能够做出反映人民群众主体地位的路线、方针、政策和各项具体工作部署。事实上，中国的人大民主、政协民主、基层民主平台都“是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”^[18]，党内民主则是群众路线在党内的集中反映和最高体现。

第二，人民代表大会制度的根本支撑功能。

习近平同志的概括非常明确：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”^[19]

一是人民代表大会是与人民民主专政国体相适应的政权组织形式，是我国国家权力机关，从而在内容上规定它的根本支撑功能。人民代表大会由不限制性别、信仰、财产、教育、党派、界别的各方面人民群众以无记名投票方式选举产生，其中省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。由此组织形成的人民代表大会行使立法、监督、决定、任免等国家权力，其中全国人民代表大会行使最高立法权、最高监督权、最高决定权、最高任免权。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人民监督。人大常委会是人民代表大会的常设机关。在常务委员会的领导下，设立专门委员会，以研究、审议和拟定相关议案。总之，人民代表大会由广泛地真实地人民民主选举产生、代表最广大人民群众行使国家权力，根本上体现了我国一切权力属于人民、人民权力高于一切。

二是人民代表大会是贯穿于国家上层建筑的一整套骨架，形式上规定它是中国特色社会主义民主的主体平台。人民代表大会制度是由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组成的国家权力机关制度系统。各级人民代表大会都是逐级递进选举而成。各级人民代表大会通过调研等方式相互连通。比如2013年全国人大“委员长会议组成人员到地方调研，通过多种方式听取地方人大常委会负责同志、各级人大代表的意见，了解情况，研究问题，推动相关工作。全国人大与地方人大的联系和交流更加紧密、更加深入”^[20]。人大代表与人民群众、人大常委会与人大代表是有机联系的制度体系。2013年全国人大组建260个全国人大代表小组，支持代表小组积极开展活动，通过多种方式听取和反映人民群众的意见要求；部分委员长会议组成人员、常委会组成人员回到原选举单位参加代表小组活动，同基层代表交流履职情况。组织1740名代表参加专题调研，1700名代表参加集中视察，形成调研报告110余份，为中央和地方决策提供了重要参考；组织港澳台代表分赴广东、广西、吉林、江西等地开展视察调研，完善了代表联系群众制度；“研究制定委员长会议组成人员联系全国人大代表的意见，明确委员长会议组成人员分别直接联系5名以上全国人大代表。这是常委会加强同代表联系、转变工作作风的一项重要举措。进一步扩大代表对常委会、专门委员会工作的参与，列席每次常委会会议的代表人数增加至66名，同时邀请更多代表参加执法检查、立法评估和调研等活动，认真听取相关代表的意见和建议”，健全了常委会联系代表制度。人民代表通过会议集体行使职权，而不是每个代表单独处理问题，保证了各级人民代表大会构成有机整体。

三是人民代表大会是打通顶层执政党民主和基层民主的主脉。执政党民主是人民民主的核心平台，但人民的核心不能代替人民的整体；基层民主是人民民主的基础平台，但民主的基础不能代替民主的整套国家制度。因此，人民民主的领导核心与基本力量的广阔空间就需要一套完整的制度体系连通充实，那就是人民代表大会民主。人民代表大会民主使得党内民主完成的党的路线、方针、政策和决策部署通过法定程序上升到国家意志；使得党内民主产生的推荐人选通过法定程序成为国家政权机关领导干部；发挥人民代表大会党组作用，打通了党内民主和人民民主，确保了党的主张和人民意志的统一。人民代表大会制度作为国家权力机关，通过制定法律、完善制度、加强监督等方式确保了基层民主的有效运行。比如第十一届全国人大常委会“修改村民委员会组织法，完善村委会选举和罢免程序，健全村民会议、村民代表会议等民主议事制度，强化信息公开、村务监督、民主评议等方面规定，保证基层群众更好地行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。检查工会法实施情况，强调要全心全意依靠工人阶级，健全企事业单位民主管理制度，保障职工的知情权、参与权、表达权、监督权”^[21]。

第三，人民政协制度的多元凝聚功能。

人民政协制度，就是以团结和民主作为两大主题，以政治协商、民主监督、参政议政为主要职能的人民政协组织体系的统称，发挥着人民当家作主治理国家的多元凝聚功能。

一是人民政协的性质和组成方式根本上体现了多元凝聚功能。人民政协民主是中国共产党领导下由若干界别组成的爱国统一战线组织共商国是的平台。根据《中国人民政治协商会议章程》规定，中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。中国人民政治协商会议地方委员会的组成，根据当地情况，参照全国委员会的组成决定。这样的人员构成，按照大团结、大联合的要求，涵盖了新时期爱国统一战线的方方面面，凝聚了一切可以团结的力量，调动了一切可以调动的积极因素。如果说人民代表大会民主体现了人民根本利益，那么人民政协民主体现了人民内部多元的具体利益。在中国共产党的统一领导下，人民政协组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行中的重要问题进行协商；对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议，实现了广泛有效的人民民主。

二是人民政协民主作为社会主义协商民主的专门机构具体地实现了多元凝聚功能。社会主义协商民主是人民民主的两种重要形式之一，涉及多种渠道和多种方式，但其专门机构就是人民政协。事实上，社会主义协商民主就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的辐射扩展。俞正声指出：“人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益。”^[22]习近平指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。要拓展协商内容、丰富协商形式，建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制，更加灵活、更为经常开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，提高协商实效，努力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。”^[23]

第四，民族区域自治的平等参与功能。

我国是一个统一的多民族国家，各少数民族是中华民族大家庭的平等一员，也是推动中华民族伟大复兴的重要力量。民族区域自治制度是中国共产党为解决中国社会主义民主政治中的民族平等以及中国社会生活中的多民族共同发展问题，在我国具体条件下按照马克思主义民族平等思想解决民族问题的一个创举。这项政治制度创新从根本上改变了中国历史上不平等的民族关系，使各民族享有平等的政治地位和法律权利，为真正实现各民族间的平等团结，推进各民族共同发展和共同繁荣，提供了政治制度保障。

民主政治的重要体现就是普遍而平等的政治参与。我国民族区域自治实行区域自治与民族自治相结合的原则，在单一制的多民族国家内，遵循宪法精神，允许少数民族在聚居区域内建立起自己的自治权力机关，管理本民族内部及地方性事务。宪法和民族区域自治法对我国的民族区域自治制度做了明确规定：一是民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，它们既是享有自治权的自治机关，又是享有地方人大和政府职权的地方政权机关；二是民族自治地方的自治机关代表自治地方人民行使自治权，自主管理本民族内部的事务和自治地方的重大事务。自治权力主要包括：制定自治条例和单行条例，自主安排和管理地方财政；自主管理本地方的文化教育事业；享有组织本地方公安部队、培养民族干部和民族人才、使用当地语言文字和管理其他事务的自治权。民族区域自治充分贯彻了社会主义民主的原则，它集中体现了国家对少数民族人权的尊重和社会价值的认可，为少数民族参与政治提供了制度和法律保证。

采取民族区域自治是由中国国情决定的，实践证明它是实现少数民族地区民主政治的最好途径。一是民族区域自治的形式具有极大的灵活性和优越性。一个民族不仅可以在一个地方成立自治区，而且可以分别在很多聚居地方成立自治州、自治县和民族乡。这样，我国的少数民族，不管是人口多的民族还是人口少的民族，不论是大聚居的民族还是小聚居的民族，几乎都成了自治单位，充分享有自治权利，从而为少数民族地区民主政治的实现提供了坚实的客观基础。这也使千百年来饱受欺凌的少数民族从此成为祖国大家庭的平等而重要的成员，极大地增强了中华民族的凝聚力。二是民族区域自治有利于把国家的集中统一和民族平等自治集合起来。它保障了少数民族人民的自治权利和民族权利，培养和造就了一大批少数民族干部和各类专门人才，促进了少数民族地区经济的发展和社会的进步，又使得少数民族人民深信自己既是本民族的主人又是国家的主人，从而为推动少数民族地区经济社会和民主政治的发展提供了动力来源。社会主义民主政治是建立在各民族共同发展、共同繁荣基础上的政治，没有少数民族的繁荣昌盛，就没有各民族的共同繁荣昌盛。民族区域自治是达到少数民族和整个中华民族共同繁荣昌盛不可缺少的政治制度，也是建设中国特色的社会主义民主政治的必由之路。在社会主义市场经济条件下，必须坚持并不断完善这一制度。坚持和完善民族区域自治制度，应把解放和发展民族地区的生产力作为根本任务，重视少数民族地区人民群众的民生改善和收入提高，大力增强地方自治意识，积极维护民族团结和社会稳定，加强民族区域自治的法治建设，加快造就培养一大批民族干部队伍，以此推动民族区域自治地区的治理和发展。

第五，基层群众自治的基础构建功能。

基层群众自治制度，是指由城乡社区群众自治制度、基层公共事务群众自治制度、公益事业群众自治制度和企事业单位职工代表大会制度组成的履行基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督职能的民主制度、体制、机制的总称。新时期新形势下，基层群众自治制度以其国家民主治理体系的基础构建功能，发挥了重要作用。

一是我国市民社会的发育形成了国家民主治理体系的根基。

“任何政治解放都是使人的世界和人的关系回归于人自身……政治解放一方面把人归结为市民社会的成员，归结为利己的、独立的个体，另一方面把人归结为公民，归结为法人。”一切民主都以市民社会为基本要求，但只有社会主义社会才能避免市民社会的“异化”，实现其功能的真正履行，“只有当现实的个人把抽象的公民复归于自身，并且作为个人，在自己的经验生活、自己的个体劳动、自己的个体关系中间，成为类存在物的时候，只有当人认识到自身‘固有的力量’是社会的力量，并把这种力量组织起来因而不再把政治力量的形式同自身分离的时候，只有到了那个时候，人的解放才能完成”^[24]。基层民主是市民社会的政治表现。马克思指出，“现代国家通过普遍人权承认了自己的这种自然基础本身”^[25]，而“普遍人权”在当前时期的实现方式就是基层民主。列宁指出，“生气勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的”^[26]。当代中国，由四部分组成的基层民主的平台确保了人民群众自主的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，人民群众最密切、最直接、最现实的利益得到有效落实，民主的社会基础和主体素质得到充分培育。

市民社会组织之所以能够成为国家治理的重要参与者和政府的协助者是由其特征决定的。与政府和企业相比，社会组织具有民间性、自愿性、组织性、公益性、非营利性和自治性等特征。社会组织在产生渊源上的民间性、参与的自愿性和志愿性、形成目的的公益性等，使得社会组织比起政府来说具有更强的号召力，从而既可以更有效地动员、整合社会力量和社会资源，其活动范围又可以延伸到政府管理难以顾及的领域、层面和环节，而其所具有的自治性又使其在具体活动领域、具体活动对象、活动的方式、方法等方面更具有灵活性，更易于促进社会沟通，获得社会认同，激发社会活力和创造力，重塑社会价值，弥补政府能力的不足，起到政府起不到、也不应该起的作用，成为政府的好伙伴和好助手，实现政府与社会的互动合作，形成国家治理的合力。这些特征和优势，使得社会组织成为国家治理中一支不可缺少的力量。在国家治理中，应当认识并且利用社会组织所具有的优势，大力培育和发展各种社会组织，充分发挥社会组织的独特优势，并以此改变政府因包揽一切而不堪重负、不能顾全，导致一些领域缺乏管理或管理效果不良的局面，获得最佳的治理效应。

我国是人民当家作主的国家，人民当家作主要求把民主扩展到政治、经济、文化、社会等领域，使广大人民充分享有管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权利，逐步实现国家政治生活的民主化、经济管理的民主化以及整个社会生活的民主化，这也是中国共产党和中国政府推进中国特色民主政治的既定目标。而市民社会的形成和社会组织的发展，能够克服公民个人参与的自发、松散、零乱等问题，形成有组织的参与力量，从而为公民的政治参与提供平台，实现公民对社会生活各方面有秩序的民主参与。公民对国家治理的参与，既有利于发挥公民的主体作用，调动公民参与的积极性、主动性和创造性，也可以减轻政府的政治成本，弥补政府治理能力的不足，从而更好地推动国家治理和社会发展。从发展角度看，我国正处于社会转型和体制转轨时期，必然会产生大量的社会问题和社会矛盾，如生态保护、基层民主、利益分配、矛盾调解、社区建设、社会保障、就业安置、综合治安等等，解决这些问题和矛盾，需要调动各方面社会力量积极参与，形成多元治理的格局，这样不但可以使政府从微观事务中解放出来，提升政府治理的“深度”，提高政府有关改革发展核心问题的治理能力，而且，多元主体的合作治理将在承接政府原有治理职能的基础上补充政府在某些社会治理中的缺位，拓展社会治理的“广度”，从而提升整个社会的治理能力。从实践中我们也看到，随着社会组织的不断发展壮大，其在公民政治参与中的组织协调作用也变得越来越重要。当前，以行业协会、基金会、民办非企业单位为主体的广大社会组织，在促进行业发展、提供公共服务、发展公益慈善事业、完善社会治理结构、增进国际民间合作交流等方面发挥着了不可替代的作用，对促进经济发展、推进社会进步、维护社会稳定、建立和谐社会产生了积极的影响，成为推进经济发展和社会建设的生力军，成为构建和谐社会的重要力量。

二是基层群众自治制度是全面构建人民治理国家的基础。

马克思指出，“平等应当不仅仅是表面的，不仅仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行”^[27]。截至2007年年底，我国已有61万多个村民委员会，8万多个社区居民委员会。全国绝大多数农村和城市已进行了6次以上的村（居）民委员会换届选举。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。89%的城市社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会，居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行，收到了很好效果。^[28]包括农村村委会和城市居委会在内的城乡社区基层自治组织最广泛地管理公共事务和公益事业，成为协调利益、化解矛盾、排忧解难的枢纽。2011年3月，“十二五”规划又特别指出把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。社会组织包含社团、行业组织和社会中介组织等，发挥了提供服务、反映诉求、规范行为的作用。有学者提出：“中国社会组织的发展，既是中国市民社会成长的一种标志，同时也推动着中国市民社会进一步成长。”^[29]2006年4月的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》中强调，要培育健全民间社会组织。《意见》指出：“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。”^[30]《国家人权行动计划（2009—2010）》明确提出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。在各级政协中，应当增加社会组织代表比例，各级政府在制定重大法律法规和公共政策时，应当听取社会组织的意见和建议，行业协会、商会要收集行业、企业的意见和建议。学会、研究会要研究社会大众的呼声，基金会、公益性组织要反映弱势群体利益诉求和需求，城乡社区社会组织要了解社情民意，引导社会公众合理表达意见，有序参与公共事务。”2011年，加强社会组织建设成为“十二五”规划的重要一章。“十二五”期间，党和国家将会以培育发展和监督管理并重的方针，推动社会组织健康有序发展，还将建立健全社会组织管理体制和以法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的社会组织监管体系。2012年，国务院发布的《国家人权行动计划（2012—2015）》中在继续保障社会组织的参与权、表达权基础之上，还增加了监督权，提出保障“社会组织通过申请行政复议、提起行政诉讼，对行政机关依法行政进行监督的权利”。根据《中国民政统计年鉴2008》，民政部登记注册的社会组织共计386916个，其中社团211661个，民办非企业单位173915个，基金会1340个。2009年第一季度，在民政部登记注册的各类民间组织共计414614个。企事业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。根据我国《工会法》规定：“工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务；协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权”；“企业、事业单位、机关有会员二十五人以上的，应当建立基层工会委员会；不足二十五人的，可以单独建立基层工会委员会，也可以由两个以上单位的会员联合建立基层工会委员会，也可以选举组织员一人，组织会员开展活动。女职工人数较多的，可以建立工会女职工委员会，在同级工会领导下开展工作；女职工人数较少的，可以在工会委员会中设女职工委员。”总之，我国由基层民主的广泛实践，已经涉及经济社会领域的方方面面，这些都深入了最广大人民群众，打牢了人民当家作主的根基。

（四）中国特色社会主义新型民主治理的法律保障体系

党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”中华人民共和国成立60多年来，在建设中国特色社会主义的实践中，中国的法治建设取得了巨大成就。特别是改革开放30年来，党领导人民适应经济建设、政治建设、文化建设、社会建设不断发展的客观要求，以依法治国为基本方略，坚持以人为本，弘扬法治精神，树立民主法治、自由平等、公平正义理念，建立和完善中国特色社会主义法律体系，全面实施依法行政，深化司法体制改革，完善权力制约和监督机制，保障公民的合法权益，维护社会和谐稳定，不断推进各项工作法治化，为推动国家发展和治理现代化提供了制度和法律保障。

第一，立法体制的保障。

为维护国家法制统一，体现全体人民的共同意志和整体利益，并适应我国统一的、多民族的、单一制的社会主义国家的基本国情，我国实行统一而又分层次的立法体制。我国《宪法》和《立法法》规定，国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使，凡涉及国家主权的事项，国家机构的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，刑事、民事、经济等方面的基本制度，以及诉讼和仲裁制度等重大事项，属于全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权。鉴于中国幅员辽阔、情况复杂、各地发展不平衡，在维护国家法制统一前提下，可以适应各地不同情况制定相应行政法规和地方性法规。国务院根据宪法和法律，可以制定行政法规；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规，经批准较大市的人民代表大会及其常务委员会可制定地方性法规；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。此外，国务院各部门和具有行政管理职能的直属机构根据法律和行政法规，可以在其职权范围内制定部门规章；省、自治区、直辖市和较大市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规依法制定规章。

为使法律符合公众的根本利益和国家的整体利益，同时又兼顾各方面的具体利益，保证立法的科学性和民主性，我国法律规定了全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序，以及国务院制定行政法规、地方人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的程序。全国人民代表大会常务委员会审议法律案一般实行“三审制”，重大的、意见分歧较大的法律草案，审议的次数可以超过三次，每部法律的出台，都要经过反复审议，充分讨论，基本达成一致意见后，再提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的全体会议表决。在立法过程中，坚持发扬民主，集中民智，反映民意。在提出法律草案和行政法规草案、地方性法规草案时，通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见，增强立法的透明度和公众参与度。为保证国家法制统一和法律规范之间的协调，我国法律规定了不同层级法律规范的效力：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得与宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。此外，我国法律还规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性和合法性审查的程序。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民也可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。

第二，法律体系的保障。

有法可依是建设社会主义法治国家的前提。经过多年不懈的努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。当代中国的法律体系，部门齐全、层次分明、结构协调、体例科学，主要由七个法律部门和三个不同层级的法律规范构成。七个法律部门是：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。三个不同层级的法律规范是：法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例。截止到2011年年底，全国人民代表大会及其常务委员会已经制定了240件现行有效的法律，涵盖了全部七个法律部门；各法律部门中，对形成中国特色社会主义法律体系起支架作用的基本的法律，以及改革、发展、稳定急需的法律，大多已经制定出来。与法律相配套，国务院制定了700多件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了8600多件现行有效的地方性法规。国务院有关部门以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府还制定了大量规章。

在中国特色社会主义法律体系中，宪法居于核心地位。宪法不仅对公民的各项基本权利做出规定，而且对公民的人格尊严不受侵犯、公民的人身自由和宗教信仰自由等，都有具体规定。现行宪法根据国家机构实行民主集中制的原则和中华人民共和国成立以后政权建设的经验，对国家机构做了全面规定。现行宪法还规定，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权；在城市和农村实行基层自治；国家在必要时设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。现行宪法通过后，为与中国社会发生的变革相适应，全国人民代表大会又先后四次对宪法的部分内容和条款做了修改。1988年的宪法修正案规定，国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展；土地的使用权可以依照法律的规定转让。1993年的宪法修正案规定，国家实行社会主义市场经济；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。1999年的宪法修正案规定，国家实行依法治国，建设社会主义法治国家；国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。2004年的宪法修正案规定，国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理；公民的合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权；国家尊重和保障人权等。

中国特色社会主义法律体系的形成，在我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各方面实现了有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度走向成熟的重要标志，具有重大的现实意义和深远的历史意义。中国特色社会主义法律体系，以宪法和法律的形式确立了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的一系列重要制度，是中国特色社会主义永葆本色的法制根基、创新实践的法制体现、兴旺发达的法制保障。中国特色社会主义法律体系是开放的和发展的。我国正处在社会转型期，法律体系具有阶段性和前瞻性特点，随着改革开放的深入，我国将通过立法工作不断制定新的法律和修改原有的法律，推动法律体系不断发展和完善，使之更加适应国家发展和国家管理需要。

第三，法律制度的保障。

改革开放以来，在适应经济社会发展和社会转型过程中，注重法律制度建设，在尊重和保障人权、规范市场经济秩序、依法行政与建设法治政府、司法制度与公正司法等方面制定和完善了一系列法律制度，各方面事业不断法律化、制度化，为经济社会发展和国家治理奠定了法律制度基础。

一是建立尊重和保障人权的法律制度。在法治建设中，党和政府把“让每个人享有充分的人权”作为不懈的奋斗目标。坚持生存权、发展权的首要地位，以发展作为第一要务，同时不断发展公民的政治、经济、社会、文化权利，努力实现人的全面发展。在公民生命权，人身自由和人格尊严，平等权，政治权利，宗教信仰自由，劳动者权益，以及经济、社会、文化和其他权利的法律保障等方面，制定了一系列保障人权的法律制度，人权保障事业不断法律化、制度化。此外，我国参加了22项国际人权公约，其中包括《消除一切形式种族歧视国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等核心国际人权公约。我国政府认真履行所承担的相关义务，积极提交履约报告，充分发挥国际人权公约在促进和保护本国人权方面的积极作用。

二是建立了规范市场经济秩序的法律制度。在从计划经济体制向市场经济体制转变过程中，我国不断加强经济立法和相关立法，确立了民事法律制度、市场主体的法律制度、市场管理的法律制度、宏观调控的法律制度、知识产权保护的法律制度、资源节约和环境保护的法律制度、对外经贸合作的法律制度，可以说，符合社会主义市场经济要求的法律制度已基本形成，这为社会主义市场经济秩序的规范提供了制度保障。

三是推进依法行政与法治政府建设。依法行政、建设法治政府是全面落实依法治国基本方略的重要内容，也是我国政府施政的基本准则。经过多年努力，我国各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成，依法行政取得了重要进展。在行政法律制度方面建立健全了行政主体法律制度、行政行为法律制度、行政监督和救济法律制度以及国家公务员法律制度。近年来我国政府通过切实加强自身建设，进一步转变职能，加快建设法治政府步伐。加快建立突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，努力建设服务政府；进一步做好政府信息公开工作，努力建设“阳光”政府；加大行政问责力度，努力建设责任政府。此外，我国政府高度重视行政执法体制改革，要求各级行政机关严格按照法定权限和程序行使职权，全面推行行政执法责任制，严格执法责任。在建设法治政府进程中，加强行政监督责任，积极解决行政争议，自1999年行政复议法实施以来，全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议。

四是推进司法制度建设与公正司法。在司法建设方面，我国建立健全了审判制度，完善了民事、行政和刑事三大审判体系，形成了包括公开审判制度、合议制度、人民陪审员制度、辩护制度、诉讼代理制度、回避制度、司法调解制度、司法救助制度、两审终审的审级制度、死刑复核制度等在内的符合建设社会主义法治国家要求的现代司法制度，努力维护司法公正和社会正义。此外，制定了《仲裁法》《律师法》《公证法》《劳动争议调解仲裁法》等法律，建立了仲裁制度、律师制度、公证制度、法律援助制度和司法考试制度等。

尽管经过60多年的法治建设，我国法律体系已经形成，立法体制和法律制度不断完善，法治政府建设稳步推进，全社会法治观念明显增强。但是，“必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。”我们应顺应形势发展和时代要求，在党的领导下，进一步推动完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系的形成，不断完善党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，以此促进国家治理体系和治理能力现代化，这是我国法治建设的根本目标和任务。