习近平同志指出：“国家治理体系与国家治理能力虽然有密切联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。纵观世界，各国有其治理体系，而各国治理能力由于客观状况和主观努力的差异又有或大或小的差距。甚至同一国家在同一治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。正是考虑到这一点，我们才把国家治理体系和国家治理能力现代化结合在一起提。”[31]一个国家的治理能力直接影响到其经济增长、政治稳定、社会发展和国际安全等各个领域，而国家治理能力同样与民主政治紧密相关。中国特色社会主义民主的不断发展，对于推进我国治理能力现代化发挥着重要作用。
（一）国家治理能力的概念及其演变
对于如何提高国家治理能力，西方国家对此非常重视，理论界的研究起步较早，理论较成熟。早在20世纪五六十年代，西方结构功能主义学派的研究者们就提出了国家能力这一概念，阿尔蒙德和鲍威尔指出，国家能力是指一个政治系统在其环境中的总体绩效，并将国家能力概括为五个方面：提取、规制、分配、符号和响应。但是他们的概念很难衡量。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中提出，国与国之间的最大区别并不在于政体形式（民主还是专制），而是国家的统治能力，并认为统治能力和政治组织的制度化程度（具体表现为适应性、复杂性、自主性和内聚性）相关，从而启示了之后研究国家和国家能力的学者。20世纪70年代末开始，国家主义学派开始系统分析国家能力这一概念。西达·斯考切波区分了总体的国家能力和按政策领域区分的国家能力，认为对后者的研究更有意义，但因为其国家理论本身包含的强烈的国家中心论的倾向性，因而对国家能力的跨国研究也过于注重国家制度的静态比较分析，在具体的个案分析中也忽略了社会对国家的限制以及国家与社会的互动。亨廷顿的学生米格代尔将社会纳入了国家能力的分析框架，并把国家能力分为提取、渗透、规制（调节社会关系）和分配（以特定方式配置或运用资源）四大能力。所谓提取能力指的是国家从社会中取得人力、物力和财力的能力，集中体现在征兵和征税方面；规制能力则指国家制定规则并让民众和组织遵从规则的能力；渗透能力是指国家机构及其代理人进入社会的各个角落的能力；分配能力则指国家按照其意愿和计划配置和使用资源的能力。但米格代尔的研究将国家能力视为一个零和游戏，即国家的强大是建立在社会的弱小基础上的，这一研究的时代局限引发了后来学者对“强国家强社会”组合以及二者协同关系的研究，着重点转移到探讨国家社会相互赋权的可能性及其机制，以便实现国家和社会之间零和关系向正和关系的转变，形成强大的国家能力。[32]
中国学者对于国家能力的研究起步于20世纪90年代。王绍光与胡鞍钢于1993年发表的《中国国家能力报告》无疑是当时政治学、经济学研究中的力作。报告具有鲜明的政策导向和学术色彩，报告发表后产生了巨大的社会反响，受到政府、新闻界、学术界的广泛关注。报告以如何在市场经济转变和现代化赶超过程中加强中央政府的主导作用、避免市场经济的消极作用为出发点，对国家能力进行界定，认为国家能力是指国家（中央政府）将自己的意志、目标转化为现实的能力，包括汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。报告认为，国家能力特别是提高国家汲取财政能力是摆脱贫困落后、实现经济起飞、缩小与发达国家之间差距的最主要的条件之一，并提出提高国家汲取财政能力以加强宏观调控能力的实际对策，报告对于推动国家分税制改革发挥了重要推动作用。社会主义市场经济建立之初对国家能力的强调引发了某些学者对全能国家的警惕，因而有学者从民主化与国家能力的关系角度出发强调民主化建设，认为国家在民主化进程中的能力必须是有限的才是合理的，并非在任何意义和形式上加强国家能力都具有积极意义，不能借加强国家能力之机，损害或推迟民主化进程。[33]
进入21世纪以来，对国家能力的研究开始突出社会治理内容。如有学者开始意识到，国家能力是一个综合性的概念，既不能离开国家的本质属性来考察国家能力，也不能以“国家机关”代替“国家”，要把国家统治能力和治理社会能力两个基本方面区别开来，认为治理社会能力既是实现统治阶级意志利益，也是实现社会公共目标不可或缺的能力，强调要将社会公共目标纳入国家能力所要达到的目标，并预言社会治理能力在国家和平建设时期越来越突出地占据着主导地位。[34]近几年来，随着改革开放的逐步深化、制度化水平的提高以及市民社会的崛起和社会组织的不断壮大，理论界对国家治理能力的研究愈加深入，更多倾向于将多元治理主体的能力一起纳入国家治理能力概念之中，并重视从国家与社会良性互动关系的角度讨论国家治理能力。例如以强调国家能力著称的王绍光，除了继续丰富国家能力的内涵之外，也将吸纳和整合能力纳入国家治理能力之中，认为“缺乏吸纳与整合能力，就没有真正意义上的民主”[35]。不少学者将国家治理能力的提高建立在执政党建设、政府建设、社会建设基础上，强调国家与社会之间的不断包容与互动，以及在此基础上综合推进国家治理能力。[36]这表明人们已经从实践中深刻认识到民主政治与国家治理能力之间的紧密关系。
（二）中国特色社会主义民主对国家治理能力的影响
从民主政治的角度看，国家治理能力就是通过发展民主，不断提高国家治理的制度化水平，并运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。提高国家治理能力是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。实现国家治理现代化，不但要求推动治理主体的多元化，而且要求提高多元治理主体的治理能力，以适应经济社会不断深化改革的需要。前面已经提到过，国家治理既区别于国家统治（管控）也不同于国家管理。国家统治或管控从本质上来讲，是一种借助国家军队、警察与行政机关，以威慑与控制的方式维持社会公共秩序的治理方法。“国家管理”则强调执政党和国家在处理社会公共事务中，借助于制度设计与法律设计维护社会秩序，并通过制定社会生产等投入要素的组合增进公共利益最大化。这一方式同样是以国家作为绝对主体的。而“国家治理”则是一个多元主体共同参与的概念，强调国家政权的所有者、管理者和利益相关者的合作管理，从而增进公共利益、维护公共秩序。从国家能力角度看，与上述方式相对应的国家能力分别是以强力控制为基本特征的国家统治能力，以权威引导为基本特征的国家管理能力和以多元共治为特征的国家治理能力。
多元共治为特征的国家治理能力是一个综合的体系，其效能大小取决于各方合力的作用。从国家治理效能角度看，要实现国家治理效能和公共利益的最大化，满足公众日益增长的物质文化需求，关键是要建立起多元主体合作共治的网络化布局，实现整体协同治理。整体协同治理着眼于多元治理主体的整体性运作，主张国家治理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，强调各个治理主体为了完成共同目标而展开跨部门、跨界别、跨行业的协同合作，在治理过程中以问题为取向，按照公民需求提供服务，按照公民的生活轨迹整合服务职能，从而建立起纵横交错、内外联结的协作机制，统一设计服务路线，系统配置服务资源，力求从根本上提升多元主体整体合作治理能力。整体协同治理在内容上包含中央政府和地方政府之间的“上下合作”，中央或地方同级政府之间的“水平合作”，同一政府不同部门之间的“左右合作”，政府与企业和社会之间的“内外合作”。在形式上又分跨界政策议题下多个政府部门之间的合作，同一政策下不同政府之间的合作，同一政策同一政府中不同层级之间的合作，不同政策同一服务提供机制下的政府部门之间的合作，同一政策或不同政策下的政府与企业和社会组织之间的合作。在主体上既有中央政府和地方政府及其所属部门机构，也有私人部门、非营利部门、市民社会或志愿组织。在政策领域上涉及国家治理的方方面面，特别是在应对环境、社会、发展等复杂棘手的问题上，需要以政府为主导，统筹一切可利用的资源和力量综合协调运行。
新中国自成立以来到改革开放前很长一段时间内，特别是在“文化大革命”期间，基本奉行的是“以阶级斗争为纲”的方针，国家统治处于主导地位，重视的是政治统帅地位，突出的政权是“镇压之权”，强调的是阶级统治能力。改革开放后，执政党和政府的工作重心转向经济建设，国家管理的重要性凸显出来，国家统治的思想逐渐退居次要地位，这时理念上强调的是效率优先兼顾公平，在能力上突出的是国家机关的管理能力。随着实践的深入和认识的深化，科学发展、社会和谐、公平正义的价值日益受到执政党和政府的重视，服务型政府成为政府建设的目标，“以人为本”成为基本的执政理念，民主协商的治理思维逐步代替管制思维，平等合作的精神愈益深入人心，以公众为中心、公平为导向的国家治理理念逐渐取代了以往过于重视效率的国家管理理念而成为主流话语。与此同时，经过30多年的体制改革，执政党和国家机关以及国家机关内部的职责权限愈加明晰，市场和企业的力量日益壮大，社会组织得到了一定的发展，公民的参与能力不断提高，多元化治理主体格局初步形成，这为推动国家治理现代化和治理水平的提高奠定了民主基础。同时，经过改革开放以来的政治体制改革和民主建设，整个社会的民意表达能力、党和政府的决策民主化能力、国家法治能力、民众对权力监督制约能力也大大提高，这为国家整体治理能力的提高奠定了能力基础。
国家治理主体能力是国家治理主体在实施国家治理过程中所需要的各种素质和本领。我国改革开放以来的民主建设极大地拓展了治理主体的范畴，对治理主体能力的提高也产生了深刻影响。治理主体的多元化有利于调集各方面的力量和智慧，共同推动国家治理水平和能力的提高。
第一，对党的执政能力的影响。新时期党的执政环境发生了根本变化，为了适应科学、民主、法治的社会文明进步潮流，我们党逐步调整了执政思维方式，从“革命党”的思维向长期执政的“执政党”思维转化，注重科学执政、民主执政和依法执政能力的提高。我们党深刻认识到：科学执政就是要坚持以发展着的马克思主义为指导，在不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识基础上，从新的实际出发，科学制定适应时代要求和人民愿望的施政纲领和大政方针，不断推进思想观念、工作制度和工作方法的创新能力。民主执政就是要始终从人民利益出发，把实现好、维护好、发展好人民的利益，作为工作的出发点和落脚点，通过密切联系群众，尊重人民群众的民主权利，尊重群众的首创精神，并以发展党内民主带动人民民主，积极推进协商民主广泛、多层、制度化发展，调动各方面力量的积极性的能力。依法执政就是全党紧紧抓住制度建设这个中心环节，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上保证党的路线、方针、政策的正确制定和科学实施的能力。通过这三个方面的能力建设，大大提高了党治理能力和水平的现代化，有利于发挥党“总揽全局、协调各方”的作用，推动整个国家治理能力的现代化转型。
第二，对政府治理能力的影响。政府治理能力就是指政府提高治理有效性的能力和水平。改革开放以来，民主政治建设对政府能力的影响表现在：一是重视处理政府与市场、政府与社会关系。随着市场经济改革的建立和深化以及市民社会的逐步形成。政府注重处理好政府与市场、政府与社会关系，明确界定三者的边界范围，合理定位政府职能。从政府与市场关系来看，逐步回归市场本位，不断放权于市场，尊重市场在资源配置中的决定性作用，凡市场机制能有效调节的经济活动，一律取消行政审批，交由市场解决，需要审批的也要严格规定程序和时限，同时要放权于企业，尊重企业投资体制选择权和投资经营权。从政府与社会的关系来看，逐步回归人民本位，加快实施政社分开，逐步放权于社会，属行业自律、社会自治事项，政府不再干预。在此基础上，顺应经济社会发展的形势和要求，不断推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。二是政府组织结构逐步优化。科学合理的政府组织结构是有效政府治理的基础。在优化政府组织结构过程中，着力优化政府职能配置、机构设置、工作流程，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。对职能相近而管理机构分散的部门进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮的政府部门进行调整，对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设。以科学合理的职能配置为基础，优化政府机构设置。在政府层级上，有条件的地方积极探索省直接管理县（市）体制改革，减少治理层级，提高政府治理效能；在横向部门配置上，积极稳妥实施大部门制，健全部门间协调配合机制。同时，严格控制机构编制，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。优化行政区划设置。适应经济转轨、社会转型、政府职能转变及新型城镇化发展的要求，加强对行政区划的战略研究和调整。通过优化行政区划设置，合理配置行政资源，推动行政区与经济区协调发展。最后，再造政府工作流程。在简政放权、减少行政审批事项的同时，注重优化政府工作流程，剔除相互矛盾、烦琐拖沓的工作环节，提高政府效能。三是推动权力运行方式转变。有效的政府治理，应当强调权力运行中平等、协商、沟通及合作等理念。在政府改革过程中，倡导各项公共事务决策由不同利益相关者自主表达、协商对话，并达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策。在实践中政府逐步摒弃管制方法，采用市场、法律、文化等多种治理方法和治理技术，对公共事务进行引导与治理。通过采取上述措施，政府改革不断推进，政府治理能力大大提高。
第三，对领导干部及公务员治理能力的影响。毛泽东曾经说过：正确的路线确定之后，干部就是决定的因素。国家治理现代化归根结底是人的现代化，党政各级领导干部及公务员是具体治理的实际承担者、参与者、解决者，在国家治理中发挥领导作用，因此提高领导干部及公务员的治理能力对于推进国家治理现代化至关重要。在民主政治建设中，首先，我们党注重加强领导班子建设，完善干部教育培训和实践锻炼制度，进一步解放思想、更新观念，切实提高领导班子和领导干部民主决策、整合资源、应对社会风险和履行职责的能力，在领导干部素质培养上，着力提高政治素养、理论素养、战略素养和科技素养，提高学习能力和创新能力，要求领导干部把学到的知识运用于实践，又在实践中增长解决实际问题的本领和能力。其次，注重提高领导干部和公务员的民主作风。在民主政治建设过程中，强调领导干部和公务员应具备民主作风、沟通能力和包容性，善于听取、归纳、总结各方不同意见和建议，并根据各方的利益关切和合理意见，提出治理决策和具体方案，推动问题的合理解决。通过长期的培养，各级领导干部增强了民主意识，提高了民主作风，适应了当前国家治理的需要。最后，注重领导干部运用信息技术和现代科技快速进行信息整合的能力。在新媒体时代，这一能力对于提高办事速度和效率，增强回应性与透明度，具有重要意义。
第四，对其他治理主体参与治理能力的影响。除了执政党和政府以及各级领导干部之外，其他治理主体包括参政党、社会组织、各类人才以及公民等的治理能力也很重要。一是注重发挥参政党的作用。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，参政党代表各自所联系的群众的具体利益和特殊利益，中国共产党和各民主党派的合作主要是通过政治协商、参政议政、民主监督和合作共事等形式来实现的，发挥参政党的参政作用，能够调动各方面积极性，避免彼此倾轧、相互攻讦的弊端，最大限度减少内耗，避免决策和工作的失误，有效化解社会矛盾，增强社会活力，形成强大社会整合力。改革开放以来，我们党不断加强政治协商制度建设，注重发挥参政党的议事、监督、协商作用，使其为现代化建设献计献策、献智献力。通过长期建设，执政党与参政党的合作制度不断完善，参政党的规模逐步壮大，参政党在各级政府机构和企事业单位的参与度不断扩大，发挥的作用也越来越明显和突出，这为在国家治理中发挥参与作用打下了良好基础。二是注重提高社会组织参与治理能力的提高。我国社会组织是在改革开放过程中形成发展起来的，在深化改革过程中，国家政府支持和鼓励社会组织的发展壮大，注重克服社会组织独立性不足、动员能力不强、公信力不高的缺陷，不断提高社会组织的参与热情和信心，拓展其参与活动空间，健全组织机制和功能，强化业务能力和水平，发挥其涉及面广、行动灵活的优势，社会组织在公共事务治理中的作用愈益突出，成为国家治理的一支重要力量。三是提高国家治理能力需要强大的人才支撑，因为随着改革进入攻坚期、深水期，我国经济社会发展过程中新矛盾、新问题不断出现，而且越来越错综复杂，牵涉的利益相关方也愈加广泛，诸多治理问题的解决离不开各方面专门性人才，如治理专家、科技人才等的参与，因此必须重视发挥各方面专业人才的作用，提高他们参与治理的能力。随着改革实践的深化和教育文化的发展，我国各级各类人才逐步成长起来，我们党注重人才储备和人才梯队建设，充分发挥人才在现代化建设中重要作用，不断推动各级各类人才的理论创新、制度创新、科技创新的能力，解决实际问题的能力以及相互协作能力。四是注重提高公民参与治理的能力。尽管公民作为个体具有分散性的特点，但公民构成了推进治理现代化的社会微观心理基础，因此，公民参与国家的治理活动是国家治理的重要部分。改革开放以来，党和政府注重提高公民的主体意识，包括参与意识、权利意识、平等意识、法治意识、责任意识，以及公民的实际参与能力，包括意愿表达能力、政策理解能力、程序规范能力、议事能力等，并注重通过国家的法律法规和制度建设，完善和发展公民参政议政的渠道，引导公民有序政治参与，这为公民参与国家治理打下良好的基础。
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