中国特色社会主义民主治理基础的奠定

国家治理不是孤立存在的，它还需要强有力的基础支撑。中国现代社会格局为中国特色社会主义民主治理打造了根基。中国特色社会主义政治文化为中国特色社会主义民主治理创造了文化底蕴。中国特色社会主义法治体系为中国特色社会主义民主治理构造了支撑体系。这些都成为中国特色社会主义民主治理的重要基础。

（一）中国特色社会主义民主治理的市民社会基础

科恩指出：“民主的最基本的前提是要有一个社会，它可以在这个社会的范围内进行活动。”^[37]民主国家无不建立在成熟的现代化社会格局基础之上。社会主义社会更是如此，“社会主义不是少数人——一个政党所能实现的。只有千百万人学会亲自做这件事的时候，社会主义才能实现”^[38]。事实上，社会主义社会愈成熟，国家治理体系愈成熟。正如恩格斯说：“权威和自治是相对的东西，它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变。”^[39]

中国特色社会主义民主治理体系的建立、完善和发展，无不以现代化社会格局的发育成熟为基础。改革开放以来，我国逐步改变了“国家—单位—个人”的传统社会管理体制，初步形成了“国家—市场—社会”的现代社会管理体制。十六大以来，“随着社会主义市场经济条件下社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式‘四个多样化’趋势的进一步发展，传统的社会管理形式已越来越不适应。创新社会管理体制和方法，越来越紧迫地提到我们党和政府的议事日程上来”^[40]。我国又初步扭转了“强国家弱社会”的传统社会管理格局，提出了“社会管理创新”，构建了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。中共十八大报告明确提出了“中国特色社会主义社会管理体系”的新命题，明确要求在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局中“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。^[41]中共十八届三中全会决议进一步把“社会管理”转换为“社会治理”，提出了“创新社会治理”的新要求，主要内容是“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。总之，从传统社会管理体制到现代社会管理体制，再由“社会管理”到“社会治理”，这一系列模式转型体现了国家治理现代化的本质要求，同时形成了民主国家治理体系的根本条件。

需要进一步说明的是，市民社会的发育完善是中国社会格局现代化转换的最显著标志，成为中国特色社会主义民主治理的重要基础，主要表现在四个方面。一是发挥社会自治功能，参与民主管理。中共十八大指出，“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础性作用”^[42]。十八届三中全会决议更是突出地强调“激发社会组织活力”，提出“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。二是发挥表达群众诉求功能，参与民主决策。比如《国家人权行动计划（2009—2010）》指出：“在各级政协中，应当增加社会组织代表比例，各级政府在制定重大法律法规和公共政策时，应当听取社会组织的意见和建议，行业协会、商会要收集行业、企业的意见和建议。学会、研究会要研究社会大众的呼声，基金会、公益性组织要反映弱势群体利益诉求和需求，城乡社区社会组织要了解社情民意，引导社会公众合理表达意见，有序参与公共事务。”三是发挥公民权利救济功能，参与民主监督。比如《国家人权行动计划（2012—2015）》中指出：“保障公民和社会组织通过申请行政复议、提起行政诉讼，对行政机关依法行政进行监督的权利。”四是基于以上功能，推动政府转型。我国市民社会的不断完善，市民社会功能的不断增强，推动了行政管理体制改革，中共十八大提出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”^[43]。这意味着政府向创造良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的职能转变，而且标志着现代民主政府的成型。

（二）中国特色社会主义民主治理的政治文化底蕴

中国共产党领导人民在提出中国特色社会主义民主治理思想的基础上，全面展开了中国特色社会主义民主政治治理体系，这种民主治理体系内生着中国特色社会主义民主政治观念，从而形成了中国特色社会主义民主治理的文化底蕴。

第一，形成了人民群众性政治文化，奠定了中国特色社会主义民主治理的生命所系。

中共十六大以来，“人民民主是社会主义的生命”这个论断屡次出现在党和国家社会主义民主政治建设的文献中。人民群众性是中国特色社会主义民主的本质，是中国特色社会主义民主优越性的根本体现。马克思指出，“国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定……在民主制中则是人民的国家制度”；“民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节”。^[44]中国特色社会主义民主治理使得民主的本体内涵成为现实。正如中共十八大报告指出，“中国特色社会主义事业是亿万人民自己的事业。”为了更好地保证人民当家作主，必须充分发挥人民在民主建设中的“积极性、主动性、创造性”地位；要“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，还要使得“人权得到切实尊重和保障”。^[45]十八大报告将“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”放在民主布局之首，充分彰显党对人民主权的捍卫。社会主义民主的实质就是人民民主；基层民主作为人民主权最广泛的实践形式得到进一步确证和拓展；建成人民满意的服务型政府是政府职能转型的最终目标；保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，要求“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”，要求“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”；提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例；在完善党的代表大会制度方面，提高工人、农民代表比例，等等。这一切无不表明中国特色社会主义民主治理体系蕴含着深刻的人民群众观念，体现了人民民主是中国共产党始终高扬的光辉旗帜。

第二，形成了科学规范性政治文化，奠定了中国特色社会主义民主治理体系的有效保障。

民主政治的科学规范性是现代化民主的必然要求，同时是民主实效性的充分体现和切实保证。中国共产党重视中国特色社会主义民主政治的科学规范性，具体表现在民主布局全面完善、民主权责明确规范和民主体制的具体可行。一是民主布局全面完善是民主科学规范性的前提条件。十八大以来，中国共产党领导下已经全面展开我国民主政治建设的科学布局。二是民主权责明确规范是民主政治科学规范性的集中体现。这一方面，十八大报告有大量篇幅进行了阐述，包括：执政党方面，党的科学、民主、依法执政及其自身的科学化建设规范明确了其本身权责；人民代表大会作为我国最高国家权力机关的地位得到切实的支持和保证；各政党各人民团体通过广泛、多层、制度化的协商民主参与决策；政府将明确转型为良好环境的创造者、优质公共服务的提供者和社会公平正义的维护者；城乡社区自治组织、基层公共事务自治组织、公益事业自治组织以及企事业单位民主管理组织作为人民依法直接行使民主权利的方式途径发挥协同作用；决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调；最广泛的爱国统一战线凝聚各方面力量；最广大人民群众在政治制度的各领域依法充分享有人民主权。三是民主体制具体可行是民主政治实现科学规范性的确认条件。人民代表大会制度及其相关的各项职权及其联系群众制度、组织制度等专项制度不断完善；包括“人民政协政治协商制度、中国共产党同民主党派的政治协商制度，专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商制度等多形式协商制度，国家政权机关政治协商、政协组织政治协商、党派团体政治协商等多渠道协商制度，以及基层民主协商、地方政治协商、国家政治协商等多层次政治协商制度”在内的社会主义协商民主制度不断健全；包括城乡社区治理群众自治、基层公共事务群众自治、公益事业群众自治和企事业单位职工代表大会制度在内的基层民主制度不断发展；行政审批制度、大部制、行政层级和行政制度、行政管理方式和事业单位分类改革为主的社会主义行政体制改革不断深化；决策机制及其程序、问责和纠错制度、公开制度和监督制度为主的权力运行和监督体制不断改进；党员民主权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、常委会议事规则和决定程序、地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制、党员定期评议基层领导班子制度、党员旁听基层党委会议制度、党代会代表列席同级党委有关会议制度为代表的党内民主制度体系化推进，这所有的一切无不说明我国民主政治科学规范又具体可行的各项体制不断建立建成。

第三，形成了公平正义性政治文化，奠定了中国特色社会主义民主的内在规定。

公平正义是衡量政治制度的根本标准，同时是中国特色社会主义民主政治的内在规定。一是中国特色社会主义民主的布局，实现了代议制与协商制的统一、代表性与广泛性的统一、权力行使与权力制衡的统一、权利运用与权利保障的统一，由此实现了公平正义的自由权利原则和机会公平原则。代议制与协商制的统一，确保了人民主权的合理行使，克服了代表性“流失”的弊端；代表性与广泛性的统一，确保了民主的实效性，也确保了代表的合理性；权力行使和权力制衡的统一，确保了权责规范的自觉行使，还确保了权力的协调制约，使权力真正在阳光下运行；权利运用和权利保障的统一，确保了权利运用的充分性，还确保了权利在法律制度和规范的保护下不受剥夺和践踏。二是中国特色社会主义民主的不断完善还实现了公平正义的差别原则。人民代表大会制度提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政干部代表比例；党的代表大会制度提高工人、农民代表比例；以及基层民主制度的不断完善，充分体现中国特色社会主义民主政治对基层群众特别是劳动群众民主权利的特别关照。各民主党派各人民团体可以通过多种协商民主方式参与决策，同时还选拔出优秀党外人士担任各级国家机关领导职务，加强了非执政的民主党派的参政地位；妇女、少数民族以及宗教界人士和信教群众的合法政治权益也依法得以保障。

（三）中国特色社会主义民主治理的法治体系支撑

中国政治发展道路，就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。“民主是法治的基础，法治是民主的保障”已经众所周知。法治体系，作为民主治理的支撑体系，主要体现在以下方面。

第一，法治体系规定了国家民主制度和公民基本权利，确保了中国特色社会主义民主治理体系的根本性质。

民主的客体和主体一般指国家制度和公民权利，这两者都是国家以宪法为核心的法治体系明确规定的。在我国，人民主权原则和公民权利原则是宪法原则的重要内容。现行宪法以根本大法的形式规定了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度；同时又规定了公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。与此同时，各项专门法律法规又把这些内容落实到方方面面。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系无不体现了人民共同意志，保证了人民基本权利，维护了人民根本利益。正是这样，人民主权获得了权威，得到了保证。

第二，法治体系使得民主制度化、规范化、程序化，确保了中国特色社会主义民主治理体系的有序运转。

科学规范的民主才能有效运行，法治则是使得民主科学规范的实现形式。《中国大百科全书·法学》有以下经典性表述：“民主是现代国家法治的一个重要价值，也是法治的一个实体的基本原则。民主与法治不可分，法律是由民选代表制定并由民主方式产生的行政、司法机关执行的。现代国家的法治也总是与社会秩序不可分的，与专制、独裁或无政府主义是对立的。”^[46]人民群众进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，无不是依照法定程序、法定规范、法定方式实行的。所以邓小平在改革开放伊始就指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”^[47]。事实上，正是法制的建立，党和国家正常的民主秩序才得以恢复。中共十五大正式提出了“依法治国”基本方略，具体内涵是：“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都能依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[48]这段表述可以得出，民主是法治的本质内涵，法治是民主的实现方式。中共十八届三中全会决议更深刻地提出，“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”事实上，崇尚制度、规范、程序是法治的根本要求。正是法治体系理性地规约了自由与平等的张力，既确保了民主本体的不受侵犯，又确保了民主程序的秩序运转。

第三，法治体系规约了国家权力又保证了权利救济，确保了中国特色社会主义民主治理体系的持续运转。

人民民主的根本性质需要法治保证，人民民主的有序运转需要法治保证，人民民主的持续运转同样需要法律保证。正如习近平指出，“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终来为人民谋利益。”^[49]真正让人民监督权力，让权力在阳光下运行，就要“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力……让法律制度刚性运行”^[50]；就要“建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”^[51]。与此同时，规约权力又内在要求权利救济。正是因此，“我们要通过不懈努力，在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器”^[52]。在这个意义之上，中共十八届四中全会决议要求强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。

中国共产党领导中国人民不断推进法治进程，特别是十八大明确提出，到2020年中国全面建成小康社会之时要实现的法治目标，那就是：“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”并明确提出“全面推进依法治国”，明确“法治是治国理政的基本方式”。总之，作为社会主义政治文明的重要组成部分，法治体系已经成为国家民主治理的重要支撑。

【注释】

[1]许耀桐：《从五个角度理解“国家治理”》，人民网，http://theory.people.com.cn/n/2014/0911/c388581‐25643097‐2.html.

[2]程杞国：《从管理到治理：观念、逻辑、方法》，《南京社会科学》2001年第9期。

[3]张昕：《转型中国的治理与发展》，中国人民大学出版社2007年版，第38页。

[4]俞可平：《中国治理评估框架》，《经济社会体制比较》2008年第6期。

[5]俞可平：《现代国家治理的本质是民主治理》，人民论坛网，http://www.rmlt.com.cn/2014/0311/242098.shtml.

[6]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第15页。

[7]《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第313页。

[8]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第708页。

[9]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日，第2版。

[10]参见国家统计局报告《改革开放铸辉煌经济发展谱新篇——1978年以来我国经济社会发展的巨大变化》，http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201311/t20131106＿456188.html.

[11]《十七大以来重要文献选编》上，人民出版社2011年版，第927—928页。

[12]胡鞍钢：《中国道路与中国梦想》，浙江人民出版社2013年版，第1页。

[13]胡鞍钢：《中国道路与中国梦想》，浙江人民出版社2013年版，第8页。

[14]《列宁选集》第4卷，人民出版社2012年版，第695页。

[15]《列宁全集》第24卷，人民出版社1990年版，第41—42页。

[16]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第899页。

[17]习近平：《全面落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作》，《求是》2013年第1期，第6页。

[18]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。

[19]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日，第2版。

[20]张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，2014年，http://politics.peo‐ple.com.cn/n/2014/0317/c1024‐24648865.html.

[21]吴邦国：《全国人大常委会工作报告》，2013年，http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013‐03/20/c＿115091312.htm.

[22]俞正声：《在十二届全国政协委员会一次会议上的讲话》，http://theory.people.com.cn/n/2013/0313/c40531-20770469.html.

[23]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。

[24]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第189页。

[25]《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第313页。

[26]《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第53页。

[27]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第484页。

[28]李学举：《我国基层群众自治制度地位的重大提升》，《求是》2008年第3期。

[29]陆学艺：《当代中国社会结构》，社会科学文献出版社2010年版，第364页。

[30]《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content＿303523.htm.

[31]中共中央文献研究室：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第28页。

[32]张长东：《国家治理能力现代化研究——基于国家能力理论视角》，《法学评论》2014年第3期。

[33]蓝华、布成良：《民主化进程中的国家能力》，《文史哲》1998年第5期。

[34]黄宝玖：《国家能力：涵义、特征与结构分析》，《政治学研究》2004年第4期。

[35]王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2014年第3期。

[36]戴长征：《中国国家治理体系与治理能力建设初探》，《中国行政管理》2014年第1期。

[37]［美］科恩：《论民主》，商务印书馆1988年版，第44页。

[38]《列宁论苏维埃政权建设》上册，法律出版社1958年版，第77页。

[39]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第276—277页。

[40]曾庆红：《加强党的执政能力建设的纲领性文献》，载于《十六大以来重要文献选编》中，人民出版社2011年版，第394页。

[41]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第34页。

[42]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第38页。

[43]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第28页。

[44]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第281页。

[45]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第14、17页。

[46]《中国大百科全书·法学》，中国大百科全书出版社2006年版，第9页。

[47]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第146页。

[48]《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年版，第28—29页。

[49]中共中央文献研究室：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第70页。

[50]中共中央文献研究室：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第71页。

[51]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月4日。

[52]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月4日。