十六大以来构建城乡统筹基层党建新格局的基本现状

十六大以来，面对新形势、新任务，各地就城乡统筹的基层党建新格局进行积极探索，着手调整组织设置、创新党员管理模式、改进工作方式、丰富活动内容、建立必要制度，积累了一些新经验，这些有益的探索为构建城乡统筹的基层党建新格局奠定了基础，推进城乡基层党组织的覆盖面不断扩大，增强了基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力。

一、十六大以来构建城乡统筹基层党建新格局的宝贵经验

十六大以来，针对城乡发展差距较大、大部分党建资源向城区聚集的现状，各地党组织立足本地实情，大胆创新，以“组织共建、党员共管、资源共享、发展共促”为目标，积极创设载体，不断丰富活动内涵，促进城乡党的基层组织融合互动、资源共享、优势互补、共同发展，为构建城乡统筹基层党建工作奠定了坚实的基础。

1．组织共建，建设城乡统筹的基层组织网络。许多地区致力突破垂直型、行政化、单位式的传统建党模式，按照“有利于促进党员管理、有利于促进党内和谐、有利于促进生产发展”的要求，通过横向联合、纵向整合、动静组合、虚实融合等途径，在现有按地域、单位为主设置党组织的基础上，采用“1＋1”或“1＋X”等形式，安排各行业党组织结对共建或建立联合党组织，推动城乡基层党组织动态延伸和全方位联合覆盖。

首先，横向联合建党。一些地方适应当前农村许多村党员大量流出、在家党员少的现状，适时拆并一些偏远、人口少的村党组织，或将相邻的几个村联合起来建立“联合型”党总支，以党总支为单位联合开展活动，促进各村党组织互动融合。适应当今“产业带动”的发展要求，将城乡党员中有专业技术特长、生产经营项目相同或相近的党员分类组成产业党支部和产业党小组；依托工业、服务业、养殖、种植等产业，在龙头企业、专业协会和专业合作社设立“产业型”党组织，发挥同行合作多、感情好、常交流等优势，定期组织业务培训、理论学习，管好本行业党员。有的地方通过强强联合、强弱联姻，以点带面、点面互动的方式，采取“村社共建”“邻村共建”等模式，积极推进地域相邻、产业发展相近和有互补作用的村（社区）开展共建活动，组织村与社区，村（社区）与非公有制企业、行业协会、基层站所等基层组织共建互助，促进各行业基层组织优势互补。

其次，纵向整合建党。坚持城乡结合、上下互动建立党组织或开展共建活动，采取城乡党组织结对帮扶、共建党员服务中心、机关单位挂钩联系村等形式，按照“经济部门联系穷村、党委部门联系弱村、政法部门联系乱村、业务部门联系产业村”的对口联系原则，建立联合党委或党总支，或者组织开展“支部联建”，不断深化机关事业党组织联系村（社区）和企业工作，促进城乡党组织联合互动。采取“一帮一”或“多帮一”的方式让城市党员干部与农村党员紧密“拉起手来”，实现上下互动，增强基层党建工作针对性。许多地方安排县直单位联系帮扶不适应村和经济欠发达村，下派优秀年轻干部驻村任党支部副书记或村委会主任助理，帮助农村落实加强组织建设、发展农村经济、改善发展环境，促进不适应村和经济欠发达村整顿转化。

再次，动静组合建党。适应当今城乡流动党员队伍逐步扩大的现实，通过做好异地商会党组织组建，以市、县为单位，在外出流动党员相对集中地组建流动党支部，设立流动党员管理台账和流动党员服务站，或者在季节性农民工党员相对集中的地方，有针对性地建立临时党组织，通过选派专职党务干部、党建工作指导员等办法，切实加强外出流动党员教育管理，使他们“离乡不离党”。针对农村党员大量流入本县城区务工，在城乡间频繁流动的现象，以乡镇为单位在城区社区、商贸中心、工业园区设立党员管理服务站，以一个村或几个村为单位成立党小组，负责管理本乡、本村流入城区的党员，有效地把集中在城区经商打工的党员组织起来。

最后，虚实融合建党。在建立党组织实体的基础上，探索网络建党，在网络建立电子档案，通过开设网上党员教育课、视频组织生活会等形式实现党员远程教育，使党员突破时空限制，及时参加组织活动。

2．事业共创，建设城乡统筹的互帮互助工作格局。致力消除城乡党组织和党员在身份、地位、心理等方面的“城乡差别”，树立平等意识，强化责任意识，引导双方党组织和党组织负责人积极主动开展共建活动，共同承担工作责任，共同推进共建工作。

首先，落实责任互促。健全完善基层党委书记落实党建工作责任制，强化基层党委书记抓党建工作第一责任人、分管领导是直接责任人、相关人员都是责任人的意识，把推进城乡党组织互帮互助作为党建工作的重要内容，组织共建双方党组织签订共建协议书，安排人员专职负责互帮互助工作，将开展活动情况纳入年度党建工作考评和相关责任人的工作业绩考评，形成一级抓一级、层层抓落实的互帮互助工作局面。

其次，上下齐抓互动。加强对互帮互助活动的指导，安排党建工作领导小组成员、党务干部挂钩“共建对子”，经常性参加共建双方组织的活动，组织人员深入各基层党组织调研，及时解决共建工作中存在的问题。召开会议部署城乡基层党组织互帮互助活动，制定下发《关于开展城乡基层党组织互帮互助活动的实施方案》，明确工作思路、目标、内容、要求。建立综合考核评价制度，将制订方案、共过组织生活、共管党员、共谋发展、落实发展项目、争取项目资金等内容作为考评的重点，定期组织人员深入开展督查活动，做到定期分析、定期检查通报，促进基层党组织互帮互助活动顺利开展。

最后，党建业务互带。在抓共建工作中，各地均出台了一些制度，保障共建活动顺利开展。一些地方制定结对共建方案，建立共建双方党组织负责人每月一次电话沟通、每季度一次党建联席会议、每半年全体党员一次集体活动、每年一次党建互检等制度，组织双方班子成员、党员共过组织生活、共商党务工作。一些地方还发挥机关事业单位党务干部熟悉党建业务的优势，安排党务业务骨干深入农村、企业党支部担任党建工作指导员，定期到联系单位指导党建的一些日常性、规范性工作，促进共建双方党建工作和党务干部业务水平不断提高。

3．党员共管，建设城乡统筹的党员动态管理机制。针对党员在地区、城乡、产业之间频繁流动和工作地、居住地双重角色的实际，各地探索实施党员双向管理制度，通过党员结对互访、互学、互助等活动，着力构建党员城乡互动、实时动态的管理体系。

首先，城乡党员管理网络统筹化。立足县情、乡情，建立异地商会党组织、流动党支部、党员管理服务站、党员管理服务中心等机构，安排市直机关、社区党组织为他们提供场所、设备、人力、信息、资金等资源，健全落实党小组会、集中学习、慰问走访、年度座谈测评、年度考核评先、发展党员联合培养考察等管理制度，向流动党员发放“流动党员活动证”，落实活动登记、定期验证等制度，切实管理好流动党员。加强对流动党员的摸底排查和基础信息工作，广泛开展“组织找党员，党员找组织”活动，采取公安、计生、劳动、工商、企业、乡镇等单位紧密配合的办法，抓住用工、居住、同乡三个环节，安排在家村干部每人都联系两三名外出党员，外出务工经商村干部加强与本村在同地方打工的党员沟通联系，组织计生、综治小区管理员深入社区查找流动党员，组织农村党支部、管理服务站、非公有制企业和社区党组织定期沟通交流一次党员流动信息，加强各方面的沟通与协作，全面深入查找流动党员。编写《致流动党员的一封信》，为流动党员提供就业介绍、调解劳资纠纷、安排子女就学、租房、计生服务、组织关系转接等服务，教育引导流动党员亮明身份，摸清流动党员底数，并建立流动党员登记台账和信息库。

其次，城乡党员教育活动统筹化。全国各地将全市、全县党员教育活动作为一个整体统一考虑，广泛开展“开放式”党员教育活动，建立县党建网站、县委党校周末夜校、社区婚育学校、文明学校、农村产业教育基地、就业培训基地、企业实用技术培训学校、企业管理培训班等公用的党员教育阵地，统筹党员教育阵地资源。在党员教育活动中，各地根据党员成长、就业、创业的需求，灵活安排党员教育活动。在教育方式上，既采用上党课、专题教育等形式进行集中教育，又运用业余、小型、分散的方式，通过党小组听报告、小组讨论、观看电教片、个别谈心、电话交流、“一帮一”实践帮带、寄送学习材料等灵活多样的形式开展教育活动。教育内容上，在加强理想信念、政策理论等教育的基础上，针对一些党员文化素质较低、劳动技能单一等特点，开展了法律法规、科技知识、信息技术、岗位技能、就业培训、安全生产、文明教育等方面的教育培训，不断提高党员就业和创业的本领。在时间安排上，针对许多党员上班、工作忙的现象，安排晚上或周末时间开展活动，提前公布活动时间、活动内容，让党员有地方学、有时间学、有兴趣学。

4．发展共促，建设城乡统筹的发展环境。紧紧围绕科学发展这个工作中心，把推动发展作为共建活动的主要内容，落实责任，强化措施，深入开展活动，引导各行业党组织和党员充分发挥战斗堡垒与先锋模范作用，促进城乡协调发展。

首先，推动发展联责。强化责任落实，把谋划发展、推动发展、落实发展摆在共建双方重要工作日程上，组织结对双方党组织负责人、班子成员定期交流，共同研究制订年发展计划，确定发展项目，落实发展资金，推进业务工作，重大决策相互征求意见，将共建单位的工作业务和发展实绩作为共建工作考评的重点，并纳入双方党组织书记和相关责任人的工作考评，作为评优评先、提拔任用的重要依据。

其次，新农村建设联创。紧紧围绕社会主义新农村建设，从增强涉农部门和乡村党组织服务功能、调动农民群众发展经济的积极性入手，以“县直部门＋村党组织＋协会＋农户”和“党员＋大户＋困难户（农户）”为主要形式，组织城区党组织与农村党组织加强沟通联系，深入开展资金帮扶、上发展项目、慰问困难党员群众、送科技下田、送法律进家、送信息到户、联一户群众、办一件实事、科普展览等活动，定期举办农民、企业员工培训班，帮助农村党员群众了解政策、学法用法、脱贫致富，形成城乡联动共促发展的局面，促进农村发展、农业增效、农民增收。鼓励农村外出党员将先进理念、科学文化知识、新技术、就业致富信息、招商引资信息带回家乡，广泛开展带富帮富活动，为家乡发展献策出力，在新农村建设中发挥党员的先锋模范作用。

再次，城市建设联动。充分发挥农村党支部和党员的作用，安排农村党员担任机关效能监督员，协助相关部门处理劳资纠纷、工伤等问题，帮助企业招收员工，协调理顺劳资关系，积极协调解决机关部门在基层工作中遇到的各种矛盾和困难。针对当前经济困难形势，充分发挥党员的先锋模范作用，组织农村流入城区党员开展争创“党员先锋岗”“党员示范店”“带头创办企业、带头学技术增本领、带头服务企业发展、带头创工作业绩”等活动，发动他们深入务工人员中做思想工作，鼓励务工人员增强信心，自主创业或积极从业，许多进城务工人员创办了规模以上企业，一大批进城务工人员成长为企业高级管理人员或技术骨干。

最后，工作部署联促。组织城区党员深入宣传党的方针政策，以通俗易懂的语言为群众讲解党在农村的决策部署和有关文件精神，为推进县、乡、村的各项决策部署落实营造良好的氛围。发挥农村党员与农民情感上亲近、威信较高、影响力较大的优势，由每位党员挂钩联系10至50名农村流入城区群众，帮助县直机关单位宣传部署新农合、计生双查、发放粮农补贴等工作，帮助企业招收工人，协助调解劳资纠纷，协调解决征地拆迁、城乡规划中碰到的群众问题，当好党委、政府的助手。

5．资源共享，建设城乡统筹的资源配置模式。按照以城带乡、以工补农、互促共进的工作理念，统筹城乡党建要素保障，促进城乡资源合理配置，最大限度地发挥党建资源效应。

首先，统筹人才资源。统筹人才配置，推进城乡人才双向流动，加强农村干部和人才队伍建设，为农村发展提供人才和智力支持。一些地方打破行业与地域界线，建立县直单位与乡镇之间、乡镇与村之间干部交流制度，定期从机关选派一定数量的优秀年轻领导干部到乡镇、到重点项目一线挂职，从机关选派一定数量的优秀年轻干部到村（社区）任职或担任党建工作指导员，安排城区专业技术人员定期到产业大村、重点企业驻点指导，推动城乡干部合理、有序交流。一些地方安排村级干部和骨干党员通过跟班学习、集中培训、社区挂职等形式，学习先进管理理念和社区建设、管理、服务的先进经验。一些地区深入开展“村村社社有大学生”活动，组织在职村干部参加大专班函授学习，选聘大学生村务专职工作者到农村任职，安排后进村和先进村村干部交流锻炼，探索从外村中选聘村干部、邻村干部交叉任职和村与社区干部定期交流制度，改善农村基层人才队伍的整体结构。一些地方建立“基层专职党务工作者人才库”，实行资格认证制度，采取专业化的培训形式，以全日制脱产培训或修学分非脱产培训的方式，对党务工作者进行系统培训，以公开招聘、双向选择方式选配基层党务工作者。

其次，统筹经费安排。以完善的机制来落实党建工作经费，根据经济社会发展水平，加大财政转移支付力度，采用党费划拨、基层单位筹集、部门支持、社会赞助等途径，建立统筹城乡党建的专项工作经费，强化基层组织党建经费保障，确保工作高标准推进。例如，福建省泉州市德化县财政对村财政收入不足1．5万元的给予补足1．5万元，投入1100多万元资金，用于村级活动阵地、党员活动阵地建设，电教设备添置等，在部分乡镇试行村财政收入高的村和薄弱村结对帮扶，无偿提供资金，确保村级组织“有钱办事”“有址议事”。

最后，统筹阵地资源。统筹利用农村、机关、社区、企业党组织的场所、设备、人才、信息、资金等资源，在城区建立社区党员服务中心，协助建设乡镇驻城区党员管理服务站，向各行业党组织开放党员活动室，实现城乡间组织阵地资源无偿使用，提高资源的集约利用水平和产出效率。

总体来讲，十六大以来，随着各地城乡统筹基层党建工作实践的不断深入探索、总结，积累了一些经验，为进一步探索构建城乡统筹基层党建工作提供了有益的启示。

1．构建城乡统筹基层党建工作，必须坚持服务中心、推进改革。要围绕贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展来谋划、部署和推进基层党建工作，进一步开阔工作思路，拓宽工作领域，建立健全城乡基层党建工作机制，使其真正成为服务、保障和推动城乡统筹发展的过程。

2．构建城乡统筹基层党建工作，必须坚持统筹兼顾、共同发展。要在统筹上着力，以观念统筹为前提，以资源统筹为重点，以工作统筹为保证，推动城乡党建工作互促互进，实现城乡党的基层组织建设由相对分隔向相互融合转型。

3．构建城乡统筹基层党建工作，必须坚持开拓创新、大胆实践。要大力破除党建工作方面不适应城乡统筹发展的体制机制障碍，充分尊重和发挥基层党组织的创造活力，在继承传统的基础上大力创新，推动基层党建工作不断向前发展。

4．构建城乡统筹基层党建工作，必须坚持试点示范、重点突破。要围绕实现城乡党建协调发展，针对热点难点问题，坚持试点先行、着力攻坚，在成功破题的基础上总结经验，积极推广，整体推进党的基层组织建设。

二、构建城乡统筹的基层党建新格局存在的问题

近年来，各地就构建城乡统筹基层党建工作课题，对新形势下统筹城乡党建资源、促进城乡党的建设协调发展进行了探索和实践，取得了一些成效，城乡党组织和党员交流形式日益丰富，城乡资源得到优化组合，党员干部素质明显提升，党员作用进一步发挥。但在推进过程中，还存在着一些亟待解决的问题。

1．组织设置不适应。随着市场经济体制的不断规范完善，随着工业化、城镇化、城乡统筹化进程逐步加快，城乡生产方式、组织形式、就业方式等发生了重大变化，新的利益关系、新的分配方式层出不穷，党的建设在区域、行业界限上有所打破，但以区域和行业为单位的党组织设置仍然占主体，城乡党组织设置没有形成“一盘棋”格局，致使基层党组织与新兴产业、产业链、新经济组织之间缺乏将之紧密结合的载体和平台，城乡基层党建融合度不够，现有的组织设置方式已不能满足党员在社会中的重新分工和组合过程的需要。尤其是现有的农村党组织虽没有撤除，但能在家参加组织生活的多数是年老体弱的党员，存在着“无人活动”的现象，而大量党员在城乡间频繁流动，现有的党组织设置模式已不能满足党员活动的要求。

2．党员管理难到位。改革开放以来，农村经济取得长足进展，社会面貌发生了翻天覆地的变化，各地开展了城乡党组织互帮互助活动，建立了流动党员临时党组织、乡镇驻城区党员管理服务站，较好地管理服务流动党员，但城乡基层党建二元结构始终没有得到根本改变，城乡党建协调发展的体制性障碍依然存在，不少地方城乡党建工作“两张皮”；大量农民和农村党员长期外出务工、经商，许多党内组织生活对到会党员数都有明确要求，现有的党员活动、学习、教育、管理的相关规定与党员活动趋势不相适应；乡、村干部长期驻在行政所在地，对村民和党员的管理难到位，党组织和村委会管理功能有所弱化；税费改革后，乡镇税收分成比例较低，乡、村自有财力十分薄弱，部分乡、村靠“化缘”维持运转；农村党建基础薄弱、党员教育的内容比较单一、方式比较陈旧、载体比较少，党员主动参与组织生活的积极性不高，党员特别是农村流入城区的党员教育、管理、服务和发挥作用等方面成效还不够明显。

3．制度改革相对滞后。随着改革开放和社会主义市场经济的不断发展，城乡党员流动性、分散性和独立性大幅度增强，下岗分流、外出务工、个体经商的党员越来越多，流动党员管理面临的新问题、新情况日新月异，党内体制、行政体制改革相对滞后于农民和党员队伍活动现状，传统封闭式的、单一的、静态的城乡基层党建工作体制机制很难适应这一现实，必须健全完善一套规范、科学、实用的城乡基层党建工作制度。比如近年来，各地即使开展了部门包村联建、机关党员包户联帮等城乡结对帮扶活动，但绝大多数尚停留在形式简单的经济扶助、困难救助等方面，缺乏有效实际的帮扶手段和监督管理机制，同时，始终是城市帮扶农村多，农村反哺城市少，互帮互助效益不明显，与城乡统筹化发展不相适应。

4．城乡资源配置不合理。城乡党建资源互补作用未能充分发挥，一方面是农村党建资源相对缺乏，农村基层组织建设存在一些突出问题，仅靠自身力量无法解决，需借助外力，城市优秀人才下不去，农村人才又极度匮乏；另一方面，机关和城市社区党建资源相对闲置，人才资源、服务资源、信息资源等远远没有充分利用，这在一定程度上制约着城乡党建统筹化的进程。城乡人才资源缺乏优化配置，农村有广阔的发展空间，但农村人才极度匮乏，且文化水平较高、有一技之长的农民大量流入城区，而农村流入城区的富余劳动力在城区难以找到能发挥特长的合适岗位，并且下派优秀人才驻村任职或定期到村开展活动缺乏长期性、覆盖面不够广，造成农村工作缺乏有力的人才支撑。

5．联动格局还未形成。当前，农村党建资源短缺，党建设施落后、配置不齐、功能不全是影响城乡统筹党建工作的重要因素。要整合党的组织资源、群众资源、社会资源，优化城乡党建资源配置布局，把城乡党建基础设施建设纳入整体规划，通盘安排，同步实施。然而，同行业党员的文化层次、活动范围和内容差异性大，一些党员思想观念陈旧，不愿意参加其他行业党组织的组织生活；一些城区党组织受部门利益影响，参与城乡统筹党建工作积极性不高，城乡基层党组织彼此联动还不够、未能常态开展；一些基层党组织片面认为开展城乡统筹基层党建工作活动就是提供帮扶资金，未能围绕谋划发展、培育人才、发展社会事业等重点开展工作，存在短期“输血”现象，活动的形式、内容单一，城乡基层党组织全面互动、统筹化、可持续发展的格局还未形成。