“中国式主权债务”的现状及成因

我国地方政府债务主要包括地方债券和地方投融资平台债务。2004年地方政府债务不足2万亿元，但经过5年发展，地方政府债务以惊人的速度成倍地增长。国际金融危机爆发后，政府为刺激经济发展加大投资，使得地方政府债务形势变得更加严峻。地方债券主要来自于2009年开始由财政部代发的4 000亿地方债，其规模在地方政府债务中所占比例不大。相反，2009年以来，地方投融资平台数日急剧增多，借债额较大，在地方政府债务中占据主导地位，形成巨大的地方政府隐形债务。

1） “中国式主权债务”的现状

(1) 地方债务规模大，投融资平台数量多。近年来我国地方政府债务急剧膨胀，投融资平台数日迅速增加至8 000多家。据高盛估计，2009年底我国地方政府负债将近8万亿，比2008年同期增长70%。按6%的年息来计算，2010年地方政府至少要付出4 400亿元利息。其中，政府投融资平台形成的债务尤为显著，银监会估计商业银行存在对地方政府投融资平台的风险敞口大约1.5万亿。

(2) 地方政府多头融资，银行多头授信。近年来，地方政府对外国政府与国际金融机构借款余额下降，国内政策性银行贷款逐年增加。国内金融机构贷款日益成为地方政府债务融资的主要来源，银行对地方政府支持力度较大。地方政府还通过成立多个融资平台同时向银行借款，使得银行对地方政府的债务规模及担保状况难以把握。贷款统计也较为混乱，风险敞口难精确计算。

(3) 地方债多头管理，局面混乱。虽然财政部代发的地方债还未发放完毕，但在实际操作运行中，已经出现了多部门统计的现象。发改委规划债务所要投向的项目，财政厅、发改委、银监会和人民银行审核举债目的及贷款，发改委和国资委共同负责债务的运行管理，财政部承担债务的偿还。这种多头管理情况使得地方债的规模和结构难以统一，资金偿还和风险控制具有很大的不确定性。

(4) 地方债务呈现“两头小、中间大”，区域不平衡的特点。纵向看，我国地方政府债务形成了省级、市级、县级和乡级等分级举债格局。其中省级和乡级的债务规模较小，地(市)和县级债务规模较大。有的县级平台对银行的债务比例高达90%，贷款金额超过地方政府可支配收入，最高达政府收入的2～3倍；横向看，不仅经济不发达的中西部地区存在地方政府债务，即使经济比较发达的沿海地区同样存在，不同地区债务规模差异较大。中西部地区债务规模较大，风险明显大于东部地区。

2） “中国式主权债务”的成因

(1) 权责不对等。我国实行中央和地方财权、事权分家的行政制度，财权上移，事权下移，出现了权责不对等的情况。我国财政收入大部分集中于中央政府，地方政府获得的很少。但是，地方政府承担着经济与社会发展的绝大部分责任，包括基础设施、教育、卫生和医疗等基础项目的建设、扶持地方企业发展、平衡当地居民收入等等。这些责任的承担都需要耗费大量的资金，使得政府支出较大。在收不抵支的情况下，地方政府借债成为必然选择。

(2) 地方政府热衷追求GDP和政绩工程。我国政府官员的绩效评估面较窄、评估指标较少，通常以实现的GDP作为衡量标准，这使得地方政府为实现GDP目标投资冲动较大。地方政府官员为在其任期内实现“政绩”，盲目或者重复投资各种项目，大搞形象工程、政绩工程，大举借债，很少对项目的经济效益、投资的融资成本加以仔细分析。这既扭曲了市场对资源的配置，也大大浪费了财政资源。一旦投资项目的效益较差，贷款的偿还将会给地方政府带来沉重负担。

(3) 国际金融危机的影响。一方面，受国际金融危机影响，我国实体经济受挫，企业效益下降，地方政府税收收入减少；同时由于自身资金紧张，中央对地方的相关转移支付的力度减小。另一方面，我国中央政府提出保增长的经济刺激政策，地方政府为此进行了大量的配套投资，支出较大。因此，国际金融危机的直接影响使我国地方政府收入减少，支出增加。在这种情况下，地方政府的举债规模也急剧上升。

(4) 法律不允许地方政府发债。目前我国《预算法》不允许地方政府发债，地方政府合法的正规融资渠道较为狭窄。虽然2009年财政部获准为地方政府发行债券，但这一举措只是临时安排，并不视为是地方政府的常规化融资方式。地方政府想方设法避开法律的直接规制而借债，以为相关单位或项目提供担保的形式筹集资金，投融资平台是在这样的背景下产生。这也使地方政府债务具有较强的隐蔽性。

(5) 经济发展模式不合理。虽然国家一再强调要依靠消费拉动经济增长，但当前投资对我国经济增长的贡献仍然大于消费。地方经济多是靠投资刺激获得发展而不是消费或出口，各地区投资的动力都较大。此外，我国经济发展呈现出区域不平衡，东部地区发展迅速而中西部地区发展缓慢。在各地区争先恐后为促进经济发展加大投资时，经济基础较为薄弱的中西部地区债务规模比东部地区大也就在情理之中。