关停外来务工人员子弟学校的实践与思考
孙 磊 陈劲松
引言：
2004年，在虹口区区域范围内，集中接收外来务工人员子女就学的外省市举办义务教育阶段学校已经超过了十所。这些学校分布在虹口区的各处，主要集中在交通便利，外来务工人员积聚，区区交界的闲置厂房或楼宇中。
这些学校规模大小不一，多的有四五百名学生，少的只有几十名学生，办学条件不同，有的投入了一定的资金对房屋和设施进行了改造，有的则完全在危房中开展教学，所有学校都没有操场，教学硬件都没有达到上海市政府规定的94学校校舍标准。
大多数学校安排各种社会车辆接送学生上学，不少居住在周边区县的学生也被招收进这些学校读书，所有学校都没有到区县教育局登记备案，就读学生及教师，学校经费使用及课程设置都不在政府的管理监督之中。
当年，外区先后发生了农民工子女学校校车超载交通事故，校舍安全事故，学校倒闭关门等影响较大的事件，上海市教委发文要求对尚不在地方政府管理视野中的这类学校进行清理整顿，一些区县在整顿工作中出现了较大的社会稳定问题，虹口区面临着如何做好整顿工作的难题。
一、各界对外来务工人员子弟学校的认识不一
在接到通知开展整顿工作前，各区县教育行政部门对本地区外来务工人员子女学校多少都有些了解，但并不掌握全面的办学信息，更没有对此类学校的办学进行日常管理，本区教育主管部门也面临同样的处境。
社会各界对在上海这样一座大城市雨后春笋般出现的外来务工人员子女学校看法不一。有的认为在地方政府尚未把外来务工人员子女纳入本地教育的前提下，应该许可外来务工人员子女学校办学，使这部分学生有书可读；有的认为外来务工人员子女学校办学极不规范，应该关停，但对关停后学生的就读去向莫衷一是。
社会对外来务工人员子女的就学也有多种意见，有的认为应将其全部纳入本地政府教育事业中，凡是中国公民都有接受义务教育的权利；有的认为应该纳入本地教育，但要设定政策门槛，要收费，以防止城市人口过度扩张，教育经费难以维系；有的认为在现有财政体制下不应将其纳入本地政府管理，而是应由户籍所在地政府负担，可以允许各地政府到本地办学等等意见和主张。
两级政府对外来务工人员子女学校的办学实际是既不支持也没干涉，直到此类学校事故频发。
二、外来务工人员子弟学校办学问题重生
在虹口区内办学的这些外来务工人员子女学校，在办学过程中，时有问题发生。许多学校办学校舍是临时租赁的废置厂房，教师和学生的流动性很大，办学主体经常变更，学校安全管理松懈，学生经常在校内发生意外伤害事故。
不少学校为了多招学生，把校车路线设置到很远，周边区县的许多学生也被吸引过来，学校为减少成本，接送车辆达不到标准，学生也常常超载。有的学校自办食堂，收费很高，但食堂卫生和经费管理混乱。
由于学生来源多样，全国升学政策限制，不少学校使用外省教材和课程，上课教师来源五花八门，有的班级跨年级混合编班，班额数很大。音乐、美术、体育等课程由于条件限制，往往被取消实施。
有两所学校因为经营不善，资金链断裂，办学法人开学前突然失踪，导致大量学生无法正常上学，影响社会稳定。
三、整顿外来务工人员子弟学校一波三折
根据通知要求，本区教育主管部门针对地区内此类学校实际，开展整顿工作。
首先是调查摸底，在调查组前往上述学校的过程中，有些学校配合比较积极，并且希望在办学上得到地方教育主管部门的支持，有些以盈利为主要目的的学校则千方百计阻挠调查组进入了解情况，个别单位甚至用各种手段威胁调查组人员。
在基本摸清情况以后，参照公办义务教育学校的办学标准和要求，尤其是安全方面的要求，教育主管部门根据行政执法的要求和程序向相关学校发出了责令整改通知书。个别学校根据要求进行了一定程度的工作改进，大部分学校则置之不理，个别学校甚至拒绝接收通知书。
四、地方政府的行政决策与处置
在到相关学校反复进行教育执法，召集学校负责人开会，仍然无法化解这些学校办学问题的情况下，教育主管部门开始考虑从整顿到接收、关停外来务工人员子女学校的工作方案。
在教育政策上还找不到地方政府主动接受外来人口子女就读的依据，本地教育经费又比较紧张条件下，如何处置外来务工人员子女学校的问题转化为如何对待外来务工人员子女就读。公民义务教育的受教育权是法律和政策底线，教育主管部门从调查中了解到，这些随迁子女回户籍所在地就读可能性不大，如果因为子弟学校办学不规范有风险关停办学，这些学生将面临失学风险；如果政府接手这些学校的管理，不仅投入巨大，还存在大量法律问题，并且容易进一步导致区域外来人口聚集。
在权衡再三之后，教育主管部门通过内部经费调剂，与相关部门协商，报区政府同意后，决定由本地公办学校就近全部吸纳这些子弟学校的学生就读，关停区域内所有此类学校。
五、关停外来务工人员子弟学校
为防止波动，在进行可行性论证的基础上，教育部门出台了关停政策，明确了子弟学校在关停工作中的权利和义务，学生家长的权利和义务，转换学校的操作程序，在子弟学校和相关接受学校进行了布置和宣传。
为防止个别学校不负责任，教育部门联合了工商、公安、法院等多个部门，主动介入到学校关停和学生转校学习的工作中。经过两个学期的工作，平稳关停了所有子弟学校，所有在此类学校就读的学生全部一次性接纳进入公办学校就读。
教育部门将整顿工作进行书面总结，就此类学校的管理向上级部门提出了可行性建议，同时出台本地常态化的工作管理规定。
六、一些需要继续研究思考的问题
在处理社会管理问题的时候，问题往往以表面化的方式呈现出来，问题的本质往往隐藏在底下，外来务工人员子女学校的核心问题是什么值得思考。
社会管理讨论的不是对与错，而是如何最佳解决问题，关停子弟学校，全部吸纳外来学生，加重了本地政府的财政负担，此种矛盾需要上级部门加以研究和解决。
义务教育是人接受教育的一个阶段，后续的教育工作仍然需要政策创新。
（虹口区第十四期中青年干部培训班学员）
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