街道社区服务中心的社区服务实践探索

G街道社区服务中心的社区服务实践探索

张家禾

引言：

G社区（街道）位于本市中心城区偏北部，是一个新老住宅交错，聚居民住宅、商贸企业、大中小学齐全的社区，2．89平方公里的土地上，聚集了11万常住人口，其中包括本市户籍人口9．85万，外来人口1．33万。如何为这11万居民提供优质的社区公共服务，是摆在社区（街道）党工委、街道办事处面前的一个重大课题。G社区（街道）党工委、街道办事处积极探索通过建立社区服务中心为社区居民提供服务，取得了良好的成效。

G街道社区服务中心基本功能之一：行政事务受理服务

为了解决政府部门众多、老百姓办事程序繁多的问题，G街道社区服务中心集中为社区居民提供各项群众所需的行政事务受理服务，主要有8大类115项。

1．社会保障，计有办理退休人员养老金发放点变更手续，异地退休人员资格认证，办理自由职业保险，办理失业人员退休，办理失业人员工龄认定，办理特殊工种人员提前退休，办理失业人员特殊工种认定，养老金送发上门（80岁以上）等13项。

2．劳动保障，计有劳动手册办理，失业登记，申领失业金，协保人员生活费申领，知（支）青子女回沪就读申请，廉租房协查通知盖章，失业证明，享受低保减免学费、父母一方为失业人员的窗口盖章，农婚知青生活困难补助申请，知青退休回沪定居人员医疗互助帮困申请，申领失业保险金期间医疗报销，自由职业者网上退工，申领失业金期间开具转院单，失业人员申领失业金期间丧葬费报销等25项。

3．医疗保险，计有就医关系异地转移，就医记录册的补、换，医疗互助帮困事务服务受理，办理门诊大病登记，医疗费零星报销，医保卡书面挂失，高龄无保老人转诊登记、医保证管理、就医关系转移、信息查询，离休干部补换证、信息查询，个保人员门急诊就诊住院的定点、变更，个保人员住院急观、家床的登记、撤销，老年遗属医疗费报销受理，医保网络密码申请等18项。

4．计划生育，计有办理、查验《流动人口婚育证明》，受理再生育申请，办理免费基本项目的计生技术服务申请，受理部分计划生育家庭奖励扶助资金申请、登记和年审，受理待业人员独生子女父母奖励费申请，出具计划生育一次性补充养老金证明，出具收养子女所需的计划生育证明，出具计划内第一孩审核表，独生子女伤残、死亡一次性补助等16项。

5．非正规劳动组织，计有办理非正规就业劳动组织认定申请，非正规就业劳动组织服务项目维护申请，非正规就业劳动组织年检，非正规就业劳动组织人员进入申请，非正规就业劳动组织从业人员综合保险投保申请，申请公益性劳动岗位补贴及社会保险金缴纳，申请千百人项目的岗位补贴，办理双困认定等15项。

6．社会救助，计有受理城镇居民最低生活保障，协保人员生活困难补助，传统民政救济，低保低收入家庭成员患大病重病医疗救助申请，临时救助，一次性困难家庭补助，慈善医疗帮困卡，支内（支疆）知青退休回沪人员生活补助，教育助学券办理，中专、高中学杂费减免办理，慈善捐助，廉租房办理，房租减免办理等16项。

7．社保卡，计有社会保障卡申请，社会保障卡与银行卡绑定，离休干部金卡，70岁以上红卡附卡发放，学籍卡发放，绿卡换蓝卡，临时居住证登记、发放等8项。

8．工会医疗，计有受理退休、退职、丧劳人员的住院、大病门急诊、家庭病床医疗补充保险给付理赔，受理在本街道参保的在职职工医疗补充保险给付理赔等4项。

以上林林总总、包罗万象，几乎覆盖了社区居民在日常生活中需与政府打交道的方方面面，社区居民只要到了中心，就可一揽子办理原本需要到政府多个部门办理的各项手续，极大地方便了社区居民，受到社区居民的极大欢迎。自2006年12月社区服务中心启用至2009年6月底，行政事务受理共接待社区居民20万人次。

G街道社区服务中心基本功能之二：多样化的生活类服务

G街道社区服务中心根据不同情况，分别采用无偿、低价、常价的形式，为社区居民提供20多项多样化、个性化的生活类服务，如社区食堂、老人日间照料、智障人士“阳光之家”、“快乐三点半”、科学育儿指导、慈善爱心超市、电教信息化培训、健身、社区旅游等。

G街道社区服务中心引进本市W大学后勤餐饮服务社经营社区食堂，仅收取保安、保洁、水电煤等基本费用，从而直接降低菜肴价格，使广大居民得到价廉物美实惠。中心还设定了项目利润控制以及利润再分配方面的反哺机制，要求食堂毛利不得超过35%，盈利由中心和餐饮服务社四六分成，中心则把分红用来反哺食堂。据统计，自2006年12月社区服务中心启用至2009年6月底，社区食堂已服务社区居民100多万人次。

G街道社区服务中心的老年人日托所有老年人日间休息室三间、保健室一间，面积109平方米；另有近253平方米活动区域（配菜间、辅助休息区、健身活动区），室外还有508平方米的屋顶花园，设施功能齐全，活动内容丰富。室内有收缩型床位42张，花园里有老年人喜欢的秋千架、石子路等活动设施。在活动安排上，无论是老年人喜欢的各类娱乐，还是医疗保健，均有周密的安排，星期一至星期三早上读报，星期四、星期五唱歌，中间插入做练功十八法及远程教育的收视。日托所现有日托老人30多名，管理人员2名，老年人生活在如此美丽的活动区域里，都感到非常愉快。

为了解决社区居民中双职工家庭的小学生放学后以及寒、暑假期间无人看管的问题，G街道社区服务中心引进了本市一家民办非企业非营利机构——R社区服务中心的“快乐三点半”项目，为社区中6—12岁的小学生提供服务：每天学生放学后，负责将学生从学校接到“快乐三点半”活动场所；接到“快乐三点半”活动场所后，安排学生吃点心；按学段分小组，由专人看管、辅导作业，并组织活动；作业之余，组织趣味娱乐活动，丰富学生的业余生活；开展儿童礼仪素质训练，并有针对性地组织主题活动。寒暑假期间则举办寒托班、暑托班，开展丰富多彩的假期活动。

G街道社区服务中心还与F医学院A育儿机构合作，开展科学育儿指导活动，如每月一次的孕妇早期保健指导（营养与膳食指导、胎教指导、孕妇心理指导）和孕妇晚期指导（快乐轻松分娩指导、孕妇产后恢复），每日开展新生儿游泳与抚触，每月一次的科学喂养、小儿智能发育及常见病防治的指导，组织大型亲子活动，等等，通过这些服务来提高妇幼人群（孕产妇、胎儿、婴幼儿和儿童）的健康。

G街道社区服务中心通过多样化、个性化的生活类服务，有效地满足了各种不同类型社区居民的多方面生活需求，极大地方便了G街道社区的居民群众。

G街道社区服务中心的运作模式

G街道社区服务中心的运作模式概括起来有四个要点，即政府搭台引导，社会组织参与，市场化运作，项目化管理。

1．政府搭台引导

在社区服务中心的建设和运营上，G街道坚持以政府公共财政投入保障为主；在定位上，坚持聚焦群众“三最”，履行政府职能为重点。

（1）保障财政投入，落实服务设施。G街道实施统一的财力、人力、物力投入，共计投入1600万元，以租用原有旧厂房的办法，盘活闲置资源，在原有旧厂房的基础上规划、设计、改建，建成了社区服务中心，楼面4层，总建筑面积达4500平方米，各类基本设施齐全。

（2）聚焦群众需求，把握功能定位。在社区服务中心的规划、设计、施工、到服务功能的落地上，始终坚持“以人为本，服务群众”的指导思想。街道以多方调查、反复论证为基础，通过邀请居委会干部轮流参加党政联席会议，召开居民代表会议、党员座谈会、听证会，上门走访，发放为民服务项目征询意见表等多种渠道，深入了解居民不同需求，有针对性地安排活动项目、制定活动计划，并精心制作下发了1万份社区台历，让每位社区居民及时、全面、直接地了解社区一整年的活动和服务安排。

2．社会组织参与

为推进“小政府，大社会”的构建，G街道突破传统的政府单一主体的社区服务模式，将一些事务性、公益性的职能剥离出来，委托给社会组织去做，鼓励社会组织、驻区单位、志愿者等多方社会力量参与社区服务。社区公共服务项目呈现多样化、个性化、专业化，同时也有效控制了政府行政成本。街道先后引进了“快乐三点半”、H敬老院、W职业指导室、评弹协会、茶艺协会、收藏协会等各类社会专业机构，为社区居民提供更多的优质公共服务。子女照顾不便的老人可以住进敬老院；不愿住敬老院的可以在老人日托站度过“朝九晚五”的快乐时光；双职工孩子可以在“快乐三点半”做完作业吃着点心等待父母下班；假期里孩子们可以选择在“向阳院”里充实地度过；为少男少女开设的心理咨询室为心灵插上翅膀；W职业指导室为一拨又一拨的下岗、失业、待业人群找到了新的岗位、新的天地；爱心超市成了社区帮困扶贫、守望相助的温馨港湾。

3．市场化运作

走市场化道路，是G街道社区服务实现长效化运作的有效途径。具体运作方式有三种：

（1）购买式，即政府购买专业机构的服务，具体管理由专业机构全权负责。如项目的保洁、保安、物业管理等全权委托专业机构。

（2）契约式，即双方签订协议，政府免费提供场地、设施，实施项目化管理；专业机构则提供专业人才、器材和技能，支付基本费用，负责具体运作，并获取微利。如街道投入200万元建设的社区食堂引进W大学后勤餐饮服务社经营管理，街道仅收取保安、保洁、水电煤等基本费用，从而直接降低菜肴价格，使广大居民得到价廉物美实惠。街道还设定了项目利润控制以及利润再分配方面的反哺机制，要求食堂毛利不得超过35%，盈利由社区和餐饮服务社四六分成，社区则把分红用来反哺食堂。此外，街道对引进的科学育儿M品牌、休闲娱乐A滑稽戏团等也采取了这种运作模式。

（3）共同负担式，即政府无偿提供场地、设施，专业机构免费提供专业服务，共同服务社区居民。如一些专业协会利用社区服务中心无偿提供的资源，免费为居民举办展览、演出，提供咨询等。

4．项目化管理

对社区服务采取项目化管理的评估机制则是G街道规范社区服务的一大法宝，街道对中心聘用人员、日常事务的管理，开展的服务项目，引进的服务单位、志愿者等，都是在签订契约的基础上，实施有效主控和项目化管理，进而确保服务的良性运行。具体做法是：

（1）街道成立社区公共服务项目化管理小组，对社区公共服务实施项目化管理和有效主控，以确保服务项目的良性运行。

（2）街道通过落实每个公共服务项目的责任监管主体，承办、协办单位，资源整合措施等，明确责任，整合社会资源、压缩行政成本。

（3）街道对社区公共服务项目实施项目预算审计和监督评议，实现项目及社区服务单位的优胜劣汰。街道定期向服务对象发放“服务测评回馈表”，根据对服务对象的评价等各项指标的考量，对社区公共服务项目的效果进行评估，社会组织只有在其所提供的社区公共服务达到预期的效果后，方能全额获得政府购买服务的政府款项。

通过项目化管理机制，一方面使街道摆脱了许多政府不便做或做不好的事务性工作，同时也提高了社会组织在提供社区公共服务的过程中按照街道的要求去完成既定工作目标的自觉性，保证了社区公共服务的质量。

思考题

1．G街道社区服务中心的实践，说明我们的政府职能正在发生怎样的转变？为什么要如此转变？

2．政府提供公共服务，是不是意味着政府要把服务项目统统包下来？除此之外还有没有其他的方式？

3．政府的公共管理，是否可借鉴企业管理的方法？

案例分析

近年来，G街道积极探索社区服务长效运作机制，创造出“政府搭台引导，社会组织参与，市场化运作，项目化管理”的新型社区服务模式，取得了很好的成效，在社会上引起了很大的反响。从理论上说，此案例可做如下分析：

一、建设服务型政府，是政府职能转变的方向

党的十六大以来，党和政府明确规范了政府职能的四大领域，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。改革开放以来，我们的政府在经济调节、市场监管方面发挥了积极的作用，取得了很大的成绩；而在公共服务和社会管理方面尽管也作出了很大的努力，但相对而言还显得略微薄弱，仍有很大的发展和改进空间。

党的十八大报告指出，要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”

建设服务型政府，既是政府改革和发展的价值取向，又是建立在政府根本性质基础上的政府角色的准确定位。在现代民主政治条件下，人民主权原则是一条根本的宪法原则，从而也是一切政治结构和政治行为的依据。基于这个原则，无论是在理论上还是在制度设计上，作为执掌社会公共权力主体的政府，其权力的源泉在于人民，政府及其官员行使人民委托之权力，并以保障人民之权利为其行使权力的宗旨。这一基本关系就决定了现代民主政府必然也必须以服务型政府为其鲜明的角色定位。

从根源上说，在现代民主社会中，民众之所以要设立政府，并向政府让渡自己的部分权利，就是为了让政府解决仅凭民众单个人或部分人无法解决的共同性问题，满足民众的服务需求。尽管还存在一些不足，但总体来看，我们的人民政府几十年来一直就是这么做的，并由此得到了人民群众的衷心拥护。但随着改革开放的推进和经济社会的发展，民众对政府的服务能力和水平提出了新的更高的要求，其一是由于“单位”体制的变化，在旧有的“单位”体制下，社会上无数个单位实际上是政府的延伸、政府的代理人，它们与民众直接接触，代政府履行相当一部分的服务职能，而今越来越多的人脱离了“单位”体制成为“社会人”，而单位本身也普遍转变了机制，原来代行的政府职能逐渐分离出去，政府必须直接面对民众的服务需求，向民众提供服务；其二是由于“短缺经济”的告别，在过去短缺经济年代，民众生活中什么都缺，政府提供的服务，基本上都是民众所需要的，况且全国人民的生活水平相差不多，因此政府很容易判断民众的需要是什么，而今，我们已经告别了短缺经济，从表面上看，似乎生活中什么需要都可以从市场上得到满足，民众还需要政府服务些什么，就不是很容易判断的了，况且由于社会各阶层生活水平差距拉大，各阶层民众对政府的要求也不尽相同，而底层民众的呼声又很容易被淹没，政府要切实了解他们的服务需求难度就更大。这些，都更强化了对政府公共服务职能的要求。从实践来看，G街道比较好地实现了政府职能转变、履行了政府的公共服务职能。

二、通过政府购买服务的方式引入社会组织参与是政府提供公共服务的重要方式

本市现行的“市—区—街道—居委会”四级城市管理模式，通常被称为“两级政府、三级管理、四级网络”社会管理体制。在这个体制中，街道办事处不是一级政权，但作为一个行政性的政府派出机构，市、区两级政府工作的执行层面全部在街道办事处。它虽称不上一级政府，却担负着一级政府的责任，履行着一级政府的任务，并事实上形成了一级预算财政。同时，街道是城市管理的基础和依托，承接越来越多的社会服务职能，不可避免的在提供社区服务时出现“政府失灵”现象。政府失灵一方面表现在大量社会服务工作和街道办事处本身的行政性工作相冲突，政府提供社区服务效能低下；另一方面，由街道来提供社会服务，本质上就变成了由政府提供社会服务，容易出现“吃力不讨好”现象，街道做好了固然好，但如果做不好，百姓便把问题归咎于政府，而在社会服务领域，很难做到尽善尽美，于是各种问题最终都会归咎于街道的工作没做好，这对政府而言是一个很大的风险。这一问题，可以通过政府购买服务的方式得到一定程度的解决。

政府购买服务，是指政府为履行公共服务职能通过财政支出向社会购买一定内容的服务，以满足提高政府效能、增进社会福利的需求。从服务的直接对象看，政府购买的服务可以分为直接用于社会大众的服务和直接用于政府工作的服务。政府购买的服务，其内容极其广泛，包括教育、卫生、医疗、科研、法律、财会、审计、各种城市公共服务等。政府购买服务的实质，就是通过竞争吸收社会组织提供公共服务，实行政府职能社会化。推行政府购买服务，既便于转变政府职能、精简政府机构、提高行政效率，又便于选择低成本、高质量的服务，最大限度地增进社会公共福利，达到小政府、大服务目标。此外，还有利于培育和发展社会服务产业。从发达国家的实践看，政府购买服务的支出在整个财政支出中占有相当大的比例，其购买服务的内容也十分广泛，乃至包括国防军事方面的服务。这也是发达国家能够拥有小政府却能满足大社会服务需要的重要因素之一。可以说，政府购买服务正在成为现代政府发展的一种新趋势，G街道的探索及其初步成效正说明了这一点。

三、适度借鉴企业管理的理念和方法，可促进政府的公共管理

自20世纪80年代以来，新公共管理理论逐渐在西方国家出现并得到迅速的发展。以英、美等国为首的西方国家掀起了一场以建设企业型政府为目标的政府再造运动，其核心是把企业经营管理中的各种理念和方法运用到政府管理之中，通过企业家精神塑造高绩效政府。

在国内，有不少政府部门在提供公共服务项目时，往往完全依靠政府强有力的财力支撑来开展和维持，结果使这些服务项目大多数成了财政上的无底洞，难以持久，政府花了大价钱，而公众受益有限。G街道在对社区服务中心的运营中，所有的社区服务项目进行项目化管理，通过统筹规划、科学管理、有效运营、合理监督，使之成为项目互补型、资源整合型、可持续发展型的综合性社区服务中心，从原有的单纯靠政府输血为主变为具有一定的自我造血功能，实现了政府以最低财力为居民提供足量、高效的公共服务。

公益性社区服务项目是以非盈利为目标，但并非不允许有利润，关键在于利润的如何再次用于公益性途径和反哺机制的建立。G街道社区服务中心对于提供的低偿、有偿社区服务项目，除了事先的严格控制利润率外，还通过财务审计和专人介入管理，对社区服务项目的财务全程监控，并对一定利润幅度外的盈利部分，通过慈善基金会的方式，实施反哺，或用于其他社区慈善公益项目。G街道社区服务中心的这些做法，是实践政府公共服务可持续发展要求的有益尝试。