深化权力运行监控机制建设

陈　剑

优良作风是推进党的事业发展的重要法宝。中央出台八项规定,尤其是开展党的群众路线教育实践活动以来,作风建设取得明显成效,特别是整治“四风”成果有目共睹,广大人民群众拍手称赞。但作风问题很顽固、易反复,不良积习“冰冻层”的背后,往往是盘根错节的体制机制痼疾。按照十八届三中全会的要求,要健全改进作风常态化制度,破解作风建设难于持续的困境和难题。改进作风常态化是一个系统全面的制度体系,短时间内难以一步到位、立即发挥作用,需要找到一个科学的制度引领和工作切入。深化权力运行监控机制建设,既体现了通过规范权力运行防止权力滥用滋生作风问题的源头治理思想,又符合以制度建设推动实现作风建设常态化治理的根本要求,为健全改进作风常态化制度提供了重要抓手和主要载体。因此,我们一定要按照习总书记提出的“把权力关进制度的笼子里”的要求,以健全完善权力运行监控机制为重点,加强对权力的制约和监督,突破利益固化的藩篱,让权力在阳光下运行,从源头防止不正之风滋生蔓延。

一、深化权力运行监控机制建设对健全作风常态化制度的重要意义

党的群众路线教育实践活动活动开展以来,人民群众在切身感受到作风转变的同时,也对能否持续、能否深入的问题心存疑虑。因为,改进作风越是进入深水区,遇到的困难和阻力就越大,如果不能从病根上入手、从源头处解决,不仅难以深化,既有成果也可能丧失。这就要求我们,必须找准作风问题的产生根源,有的放矢、对症施治。

(一)从发生机制上看,深化权力运行监控机制建设是防治作风问题的釜底抽薪之策。作风问题是个复杂的综合体,它的产生与盛行有着极其复杂的原因,既有党员干部价值观念上的“内因”,也有社会风气与制度环境的“外因”,既受历史因素的影响,也有现实的社会根源,是各种政治、社会、经济、文化、观念性因素共同作用的结果。党员领导干部作为掌握公权力的特殊个体,作风问题不仅仅属于其个人道德品行考量的范畴,其背后多数是公权与私权的利益冲突问题,正如习总书记所讲,“作风问题,很多是因公私关系没有摆正产生的”、“有些不正之风也属于腐败范畴”。腐败的实质是以权谋私。如果权力缺乏必要的制约和监督,腐败就是必然结果,即“权力导致腐败,绝对权力导致绝对的腐败”。从这个意义上说,作风问题的实质就是权力滥用。大量事实证明,如果管不住权力,仅针对各种具体作风问题发禁令,必然堵不胜堵、防不胜防。条款订得再多、再细,也永远跟不上不断花样翻新的作风问题演变。只有用制度机制规范权力的运行,真正管住权力,才能使作风问题的出生率小于死亡率,实现密切联系群众、弘扬优良作风的常态化长效化。以规范权力运行为核心、以制度建设为基础,加强权力运行监控机制建设,建立健全不敢腐、不能腐、不易腐的长效机制,是对反腐败工作规律的科学把握、法治思维和法治方式的综合运用、制度反腐的积极探索,能够真正做到以制度管人、管事、管权,实现对权力的有效制约和监督,从而切断滋生作风问题的纽带和源头,达到源头治理作风问题的预期效果。

(二)从表现形式上看,深化权力运行监控机制建设是密切联系群众的务实之举。“乐民之乐者,民亦乐其乐;忧民之忧者,民亦忧其忧”。人心向背,是决定一个政党、一个政权盛衰的根本因素。密切联系群众是党最大的政治优势,脱离群众是党执政后面临的最大危险。习近平主席在党的群众路线教育活动工作会议上指出,“当前脱离群众的现象集中表现在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这‘四风’上”。中央八项规定、群众路线教育实践活动以及中央政治局在调查研究、公车制度改革、整治会所等7个方面的部署要求,都直指“四风”,虽然都是从小问题入手,但小切口却有大纵深,作风转变可以说是立竿见影,“四风”问题得到很大程度遏制。但“四风”问题依然没有完全禁绝,尤其是在基层群众身边,有的人只做“虚功”、不出实招,还让群众闹心;有的人高高在上、乱拍脑袋,还让群众忧心;有的人追求名利、攀比享受,还让群众烦心;有的人不问疾苦、挥霍无度,还让群众寒心。这“四风”问题依然是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题,依然是损害党群干群关系的重要根源。加强权力运行监控机制建设,从规范权力运行入手,牢牢管住党员领导干部手中的权力,一方面可以促使党员领导干部宗旨意识的回归,强化为民务实清廉的公仆本色,以勤政、善政主动赢得群众的信任和支持;另一方面可以压缩权力滥用滋生作风问题的空间,减少作风问题的发生,让群众感受到作风在持续转变,增强信心,看到前途和希望,进而密切党群干群关系,夯实党的执政基础。

(三)从治理路径上看,深化权力运行监控机制建设是事半功倍的最佳选择。作风方面的顽疾,归根结底要靠制度来祛除。要把作风建设变成常态,变成党员干部的思想自觉和行动自觉,必须用制度来保证,因此说,制度建设是改进作风的治本之策,只有坚持制度化才能实现治理作风问题的常态化长效化。健全改进作风常态化制度是一项复杂的系统工程,各项制度机制从无到有、从有到优,需要一个长期过程,绝非一日之功、片刻之举。从理论性的角度考虑,权力运行监控机制建设,内含了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的指导思想,与健全改进作风常态化制度在指导思想上是根本一致的,而且其“体制机制制度加入科技融入文化”的工作模式更是一种理论创新和实践创新,为健全改进作风常态化制度提供了很好的借鉴和参考;从实践性的角度考虑,如果能有哪一项工作或既有制度创新成果能对健全改进作风常态化制度起到提纲挈领、牵头抓总的作用,那么我们就应该在这方面下大气力加强,权力运行监控体系从规范权力运行入手防治作风问题,既是抓住源头、立足长远的治本之策,更是对多种手段、多种方式的综合运用,能够有效整合各种资源、激活各种要素,对健全改进作风常态化制度具有“牵一发而动全身”的意义,正是这个“纲领”;从可行性的角度考虑,我省在2009年就开展了权力运行监控机制建设,具有深厚的工作基础、取得了丰硕的工作成果,实践证明是完全符合河北实际情况和反腐败工作规律的,立足于此抓巩固抓深化,对健全改进作风常态化制度来说,无疑会取得事半功倍的效果。

二、深化权力运行监控机制建设推动权力入笼

习总书记强调,“治本,就是要查找产生问题的深层次原因,从理想信念、工作程序、体制机制等方面下功夫抑制不正之风”。深入推进权力运行监控机制建设,构建覆盖权力运行全过程的完整监控链条,把权力关进制度的笼子,是从体制机制角度解决权力滥用滋生不正之风问题的必然选择。

(一)着眼关口前移,深化廉政风险评估管理。权力设置必须有法律依据,符合法定的职权范围,符合设置权力的法定程序。当前,一些部门和单位在权力设定上还不同程度地存在“地方主义”、“部门主义”倾向,出台的一些制度过于随意,缺乏法律依据,执行起来吃不准、叫不硬,导致违规用权、随意用权的问题时有发生。为此,必须坚持预防在先,深入开展廉政风险防控工作。一是做好清权确权。按照职权法定、权责一致和简政放权的要求,全面清理和确定行政职权,该取消的一律取消、能下放的坚决下放。在此基础上,编制职权目录,绘制权力运行流程图,框定权力边界和运行轨道。二是评估廉政风险。对照权力运行流程图,通过多种方式,全面分析查找可能出现腐败问题的廉政风险点;根据风险点的多少和权力的重要性及行使频率等因素,科学评定风险等级;编制廉政风险等级目录,逐项列出行政权力名称、类别、廉政风险点、风险等级等内容。三是制定防范措施。根据廉政风险点的风险表现、成因和等级等,立足有效防范和化解廉政风险,以高等级风险为重点,逐类逐项制定防控措施。四是加强防控管理。实行分级管理、分级负责,其中对高等级的廉政风险,由单位主要领导直接负责。

(二)注重过程监控,深化行政权力公开透明运行。权力运行流程越规范、权力运行公开程度越高,权力出轨的风险、权力变质的空间就越小。当前,一方面,有些权力运行流程不够规范合理,自由裁量空间过大;另一方面,权力公开事项的选择性和随意性较大,往往是公开虚的多、公开实的少,公开小的多、公开大的少,公开结果多、公开程序少,一些群众关心关注的热点、焦点问题没有得以真正公开出来。解决这些问题,必须深入推进行政权力公开透明运行工作。一是优化运行流程。根据经济社会发展、依法行政和预防腐败的要求,最大限度地减少审批环节和时限,使其步骤更加清晰,程序更加简约,监督更加方便。二是深化公开内容。公开的内容要突出广泛性和针对性,除涉及党和国家秘密及依法免于公开的信息外,都应向社会公开,保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权。重点公开领导班子决策、专项资金支出、重大项目建设、民生实事落实、化解社会矛盾和解决重大事故事件情况以及干部任免、党风廉政建设等热点事项,及时、全面公开权力运行流程,包括权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施等,实现对领导班子、领导干部用权行为的有效监督。三是规范公开程序。公开的程序要突出便捷性和规范性,依据法律法规和党内法规对信息公开作出的程序性规定,统一信息公开工作规程,健全完善信息公开管理体制,做到固定内容长期公开,常规工作定期公开,阶段性工作逐段公开,临时性工作随时公开,提高公开的规范化和科学化水平。四是创新公开方式。公开的方式要突出多样性和实效性,坚持形式服从内容,既用好传统公开手段,又积极探索运用现代信息手段,搭建信息平台、网络平台、电子平台,实施全方位、立体式公开,确保及时公开和全面公开。根据工作需要,灵活运用集中公开、对应公开、专项公开、点题公开等方式,及时回应社会和群众关切。

(三)强化检查督导,深化行政权力运行情况考核评议。制度的生命在于执行。有制度不执行比没有制度危害更大。长期以来,由于受“熟人社会”、“人情网”的影响,一些人在行为上更习惯于讲关系、搞变通、按“潜规则”办事,对制度规定而言,只是写在纸上,挂在墙上,束之高阁,失去了应有的敬畏感,导致一些制度落实难、执行偏软,陷入“有令不行、有禁不止”的尴尬窘境。为此,必须以强化“四个结合”为重点,加强权力运行情况考核评议工作。一是结合惩防体系建设年度检查进行考核。坚持把开展监控机制建设情况,作为推进惩防体系建设、落实党风廉政建设责任制年度检查考核的重要内容,专门听取汇报,评估工作成效。二是结合民主评议工作进行考核。把行政权力运行情况和监控机制建设列为民主评议经常性工作考核的重要内容,改进评议方式,注重评议结果的运用。三是结合机关效能建设进行考核。通过对行政审批事项的办理情况的日常检查,加大治庸、治懒、治散力度,查处不作为、乱作为案件。四是结合政府绩效管理进行考核。积极开展政府绩效管理试点工作,加强管理过程控制,综合运用评价结果。

三、完善权力运行监控机制制度体系防止权力出笼

消除权力出笼的机会和可能,确保权力始终在正确的轨道上运行,改进作风常态化制度才有可能在根本上形成。要避免“牛栏关猫”,制度笼子坚实牢固,是管住权力的前提;制度执行不力,制度的权威性和约束性就会打折扣。因此,以权力入笼推动实现作风问题源头治理,就必须在健全完善权力运行监控机制、打造细密严实制度笼子的同时,强化制度执行、制度实施,让制度成为“刚性约束”。

(一)建立健全廉政风险评估防范机制。一是建立健全职权清理制度。对清理主体、范围、内容、类别都做出具体规定,对梳理登记的程序和流程进行细化,对职权目录应包括职权名称、内容、行使主体和法律依据等提出具体要求。二是建立健全权力风险评估制度。认真总结分析权力的重要部位、薄弱环节和风险程度,查找权力运行中的机制缺陷、管理漏洞等问题,对权力进行权限界定,确定风险等级,加强风险分级管理,针对存在的问题制定切实可行的制度。三是建立健全科技防控制度。把科学技术引入制度设计环节,用科学的理念思路和方式方法安排制度供给,尽可能减少制度推行的阻力、震荡和反复;把制度的本质要求体现到信息程序和网络化管理中,使制度建设更加科学严密,不给人以可乘之机,保证制度执行到位。四是建立健全权力科学配置制度。严格执行各部门、各单位主要负责人不直接分管财务、干部人事、工程建设、物资采购等制度,形成正职领导、副职分管、集体决策、纪检监督机制,实现对“一把手”权力的有效分解和制衡;健全完善“内部牵制、岗位分离”制度,对单位之间、班子成员之间、处室之间、岗位之间的权力进行优化配置,解决一些部门或处室权力过于集中、制衡不力等问题。五是建立健全动态管理制度。以年度为周期或依托项目管理,结合经济社会发展、行政职能转变、人员变动和预防腐败新要求,根据法律法规和规章制度的规定、上级机关和主管部门有关职责权限的变更、防控措施落实的效果以及反腐倡廉实际需要,及时调整、完善廉政风险内容、等级和防控措施,加强对廉政风险的动态监控。

(二)建立健全权力运行程序化和公开透明机制。一是建立健全行政自由裁量权基准制度。针对行政处罚、行政许可、非行政许可审批、行政强制、行政征收等领域的自由裁量权,细化裁量标准,科学合理划分裁量阶次,优化裁量流程,公开裁量细则,进一步压缩自由裁量权的弹性空间。二是建立健全四项民主决策制度。会审制度,市、县政府部门重大事项决策,要召开中层以上干部会议进行集体会审;处务会议纪要制度,省、市直部门的处(科)室研究重要事项,必须经过集体讨论并形成会议纪要,报党组、纪检组备案;政府常务会议旁听制度,市县级政府召开常务会议研究决定地方经济社会发展重大问题时,邀请社会各界代表旁听;乡镇议事会制度,乡(镇)政府在重要事项决策前召开议事会,邀请社会各界代表参政议政、听取民意。三是建立健全党务、政务、厂务、村务和事务公开制度。深化和拓展公开内容、规范公开程序、明确公开时限、创新公开形式,使广大群众更多地了解党务、政务、事务,更好地享有知情权、参与权、表达权、监督权,推进权力运行规范化、程序化和公开化,把滥用职权、以权谋私等腐败行为的可能性减少到最低程度。四是建立健全重大事项决策公开制度。重大事项决策要及时向党员群众和社会公开征求意见,未经公开的一律不得决策,对单位内部“三重一大”事项,必须经班子集体讨论决定或召开全体职工大会表决通过,并进行全程公示,接受群众监督。五是建立健全重点领域公开制度。积极推进重点领域信息公开,特别是财政资金管理与使用、保障性住房、征地拆迁项目、食品安全、环境保护、招标投标、价格和收费等领域的信息公开。

(三)建立健全绩效考核和责任追究机制。一是建立健全绩效管理制度。按照科学发展观的要求,建立具有系统性、可比性、可操作性的绩效管理指标体系,坚持公平公正原则,积极探索规范的评估方法和操作规程,强化对绩效评估结果的综合运用,充分发挥绩效管理工作的导向效应和约束作用,推动权力运行监控机制建设落到实处。二是建立健全问题预警制度。纪检监察机关内部建立信访、办案、审理、纠风、执法监察、效能监察、专项检查等信息共享机制,条件成熟后,建立纪检监察机关与审判、检察、组织、人力资源社会保障、财政、审计、信访等部门的信息共享机制,全面搜集问题信息,定期分析、研判和评估,对可能引发腐败的苗头性、倾向性问题,做到早发现、早提醒、早纠正。三是建立健全问题查处制度。对群众举报、媒体反映、监督检查中发现的违规违纪线索,组织专人进行快速核查、及时处理,尤其对顶风违纪、踩“红线”、闯“雷区”的行为实行“零容忍”,发现一起、查处一起,决不姑息、绝不手软。四是建立问责制度。对抓权力运行监控机制建设工作领导不力,以致职责范围内腐败案件频发造成不良影响;对本地区本系统本部门发生的严重违纪违法问题隐瞒不报、压案不查;对疏于监督管理,致使领导班子成员或者直接管辖下属发生严重违纪违法问题等行为,视情节轻重,采取诫勉谈话、通报批评、组织处理和党纪政纪处分等措施,严肃追究相关领导责任。五是建立典型问题通报机制。对一些典型问题、典型案件,要在报刊、电台、电视台等媒体点名道姓地通报曝光,强化震慑作用,杜绝“破窗效应”发生。

(作者单位:中共河北省纪律检查委员会)