省政协“扩权强县强区问题”调研组
2014年7月
一、改革历程和成效
（一）改革历程
第一次：扩权强县试点改革。2005年，省委、省政府做出了实施“扩权强县”改革的重大决策，选择辛集等22个经济强县（市），赋予其与设区市相同的部分经济和社会管理权限，主要包括计划直接上报、财政直接结算、项目直接申报、税权部分调整等11个方面62项管理权限。其中，由扩权县（市）直接审批的事项共36个，其余由扩权县（市）直接报省办理（2008年黄骅市划归沧州渤海新区管理，退出省扩权县序列，全省扩权县数量减为21个）。
第二次：省财政直管县单项改革。2009年开始，根据国家财政部工作部署，省政府第29次常务会议研究决定，对无极等43个产粮大县实行统一的省财政直管体制。主要包括四方面内容：一是财政收入划分完全比照扩权县财政体制，调整省、市、县三级财政收入体制，设区市原则上不再分享直管县的财政收入。二是财政支出责任与财政收入划分体制相对应，设区市也不再承担相应支出责任。三是体制基数核定原则上以2008年决算数据和市对县经常性补助（上解）为依据确定。四是管理方式比照对扩权县的做法，省对直管县的体制上解（补助）基数和体制改革收支基数的核定，以及税收返还、转移支付、资金调度和拨付等事项，由省财政直接对直管县办理。
第三次：省财政直管县扩面改革。2010年，在第一批省财政直管县改革的基础上，又增加了赞皇等28个农业大县进行省财政直管。加上首批扩权县，全省财政直管县总数达到92个，直管覆盖率为68%，位居全国第21位。
第四次：省直管县试点改革。2013年5月，省委、省政府将定州、辛集两个县级市列为河北省首批省直管县体制改革试点，确定对省直管县的行政隶属关系、经济社会管理权限、财政管理权限、干部管理体制以及工作机制等进行全方位调整，赋予定州、辛集设区市级经济社会管理权限，实现了省与县（市）政府的直连直通，省直接管理试点县（市）体制机制初步形成。
第五次：省直管县扩面改革。2014年，在总结第一批省直管县经验的基础上，省委、省政府决定增加迁安等8个县（市）作为第二批省直管县改革试点（待启动）。
2014年6月24日，省政府制定下发了《关于向城区下放经济管理权限的指导意见》，明确了向区扩权的指导思想、基本原则和主要内容，扩权强区改革已经启动。
（二）改革成效
1．县级政府行政效能显著提高。扩权改革各项措施的实施，扩大了扩权县政府及其部门的行政管理权限，拓宽了政府履职范围，减少了管理层级和审批环节，提高了政府行政效率。与扩权前相比，省级扩权项目办理时间平均减少4－5个工作日。同时，省委、省政府及省直有关部门召开的涉及经济和社会管理方面内容的会议通知、下发的文件等，凡是下达或安排到设区市的，都同时扩大下达或安排到扩权县，使扩权县能够更快捷地理解和贯彻上级要求，更紧密地与上级部门进行沟通衔接。
2．县域发展活力明显增强。扩权强县政策的实施，使各地把着眼点和主要精力转移到充分利用扩权机遇推动县域经济社会更快、更好发展上来，着力谋划县域科学发展的新思路、新举措，扩权县步入经济和社会事业健康发展的“快车道”。扩权改革还提高了扩权县的知名度，促进了招商引资，使之成为投资环境好、办事效率高的“代名词”。另外，扩权改革使得县级财政困难明显缓解。
3．县级综合经济实力快速提升。2013年，全省21个扩权县工业增加值3163.2亿元，占全省135个县比重的33.6%；工业增加值平均规模为150.6亿元，比县域平均规模高80.9亿元，是2005年扩权县平均规模的207倍。公共财政预算收入合计286．5亿元，占县域比重的33.5%；公共财政预算收入平均规模为13．6亿元，是县域平均规模的2.2倍，是2005年扩权县平均规模的4.7倍。此外，全社会固定资产投资额、实际利用外资金额等指标都有显著提升。
二、主要问题
我省扩权强县改革政策总体落实是好的，但也存在一些问题。主要有以下6个方面：
（一）部分扩权政策落实不彻底。一是权力下放不到位。一些县反映，冀政（2005）8号文件规定的权力下放内容十分明确，但至今仍有部分权利没有下放到位，如教育方面，普通高中、职业中学的设立和撤并，目前审批仍然由设区市审批。二是存在先放后收的现象。如建设用地年度计划指标，扩权初期由省国土资源厅为扩权县单列指标，现在改为先下拨到市，再由市分配指标。2013年开始，环保类、商务类及部分农业项目申报增加了市级审批环节，由县上报到市财政和对口市直部门，市审核汇总或评审后提出意见上报省。三是重视程度有所降低。随着时间的推移，对扩权强县工作重视程度有所淡化，个别部门为图省事，按规定由县直接报省的材料，改为设区市代转，在一定程度上影响了改革成效。
（二）扩权县与设区市之间关系不够顺畅。从扩权县来看，扩权试点后，除部分事权下放到县以外，其他的人事管理权和绝大部分事权仍实行市管县体制，从而出现了人权、财权、事权不匹配的问题，工作中难免出现摩擦。从设区市来看，缺乏对扩权县的长远规划，在一定程度上影响了区域中心城市做大做强。如衡水市确定的“一湖两城六组团”的发展目标，石家庄市确定的“一体两翼”规划等，在扩权改革后需要重新定位和调整。另外，扩权县既要主动联系省直部门，又要维护好与设区市的关系，常常陷入有时省、市都管，有时又都不管的尴尬境地。
（三）财政直管的体制机制尚未完全理顺。一是管理压力加大。河北省县规模小、数量多，全省40万人以下的县占80%。目前，河北省财政厅的管理单元是103个（11个设区市和92个县），如果全国全面实行“省直管县体制”，平均一个省级单位面对的管理单元为68．2个（不含自治县），河北省则要达到146个（11个设区市，135个县），数量是江苏省的两倍、浙江省的近三倍。按理论上讲一个省直管县的最佳管理单元为45－55个。可见，河北省财政管理的单元明显偏多，管理压力之大可以想见。二是人、财、事管理体制不顺畅。由于省财政直管县改革“单兵突进”，其他改革未同步跟上，财政直管县的行政权、审批权、人事权和其他行政事务均由设区市管理，设区市行政还覆盖全市性事权，体制性摩擦在所难免。
（四）设区市城区的发展活力明显不足。一是区级政府权力非常有限。经济社会发展事务主要由市政府决定，区级政府更多的是执行权，抑制了区发展的活力。二是事权与财权不匹配。在市、区两级政府权责划分上，区级承担的事务多、责任大，但给予的财权很少。三是区级职能部门机构小、人员少、功能弱，承接下放权限的能力有限。尤其是一些分局，多数只有初审权，没有决策权，有的区行政服务中心更像“收发室”、“二传手”，办事程序复杂，行政效率较低。
（五）垂直管理部门与扩权改革不相适应。土地、金融、税务等部门，各自都有自上而下的一套行政管理体制，扩权政策在这种体制面前难以发挥更大作用。如金融企业并不承认扩权县项目立项的审批效力，按照银行的内部规定，只有设区市以上发改委立项的重点项目，才能符合项目贷款的要求。至今，有的部门还未制定与扩权改革相应的配套文件。
（六）电子政务对扩权改革保障不力。主要表现为：一是缺少省级统一规划。存在地域、部门条块分割，发展不协调，形成大量信息孤岛；政务资源重复投资，行政审批效率低下；省、市、县及各部门电子政务政出多门、系统互不兼容等技术问题。二是网络不健全。目前我省只有市县两级有电子政务中心，省级还没有电子政务中心，电子政务审批只能局限在县、市范围，很多需要省级审批的项目，到了市级就成了“断头路”。还有的省直部门网络，只连接到市级部门，县级政府无法掌握最新的项目信息，给县域经济社会发展带来不利影响。三是应用不广。受传统行政审批习惯影响，我省网络审批应用不多，“首问负责制”、“超时默认制”等还不能真正得到落实。四是县级相关专业人员素质偏低，不能适应现代电子政务服务扩权改革的需要。
三、对策建议
（一）搞好顶层设计
我省省直管县、扩权县、财政直管县、市管县多种体制并存，矛盾和利益交织，需要对前期工作进行认真总结，统筹兼顾省市县的要求，对扩权强县强区工作进行顶层设计。
1．明确方向目标。扩权强县强区就是要将省市的权限下放，扩大县区经济社会管理和发展的自主权。目的在于减少行政层级、提高行政效率、激发县级发展的活力，促进县域经济社会科学发展，进而实现区域乃至全省的绿色崛起。扩权改革是大势所趋，通过扩大县级权限，逐步壮大县域经济实力，稳步实现省直管县体制是行政体制改革的方向和目标。但同时，设区市也是我国行政架构中不可或缺的重要一级，由“省管市、市管县”体制，过渡到“省管县”与“省管市、市管区”两种体制并存的行政架构，符合中国国情与河北实际。即将来设区市不再管县，市县不再是上下级关系，实现市和县分治。设区市将由广域型行政建制变为城市型行政建制，其管理范围只是中心城区和周边区（县、市）。
2．坚持四项原则。一是统筹协调、分类推进。扩权强县强区是一个系统工程，当前中央又在大力推进简政放权，必须统筹协调各项改革与各方需求，使之形成合力。应按照设区市、省直管县、扩权县、财政直管县、市管县、市辖区各自不同的特点和诉求，分类推进扩权改革，分别实施相应的扩权政策。二是按需放权、区别对待。扩权的目的在于激发县级活力，方便服务基层、企业、群众。放什么权，怎样放权，必须听取县区、乡镇的意见；倾听企业、基层群众的呼声；要按照县区、市场、社会的需要放权。县与区政府机构设置、功能不同，省管县与市管县也有所差异，放权的内容和方式也要有所区别，不能搞一刀切。三是积极稳妥、有序渐进。我省县小县多，决定了改革既不可能一步到位，也不可能全部改为省直管县体制。作为试点和过渡的“扩权”，需要一定的时间去完成。目前，应尽快完善配套改革，尽量缩短过渡期，以弥补制度设计的缺陷。要坚持积极稳妥的原则有序推进，以处理好改革发展与稳定的关系。四是深化改革、并轨运行。由扩权县经过发展，逐步壮大县域经济实力，过渡到省直管县；由财政直管县，不断为其扩权，进而实现行政省直管，均需要逐步深化改革。同时为避免混乱，尽可能在较短的时间内，实现第一批与第二批省直管县的并轨，财政直管县与扩权县的并轨。
（二）将扩权强县与简政放权结合起来
扩权强县与简政放权是既有联系又有区别的改革举措，前者是指省市向县级放权，专指减少“市”这一行政层级；后者是指各级政府要按照各自的事权分级管理，权限适合放在哪一级就放在哪一级。前者具有“特殊性”，享有与设区市相同的部分经济社会管理权限；后者强调“普惠性”，要求面向所有县区放权。同时，两项改革又有“放权”的共性。要将二者结合起来，对全省行政审批（核准、备案）事项进行一次集中梳理，建立完善行政审批目录管理制度，将“准许清单、负面清单、监管清单”纳入审批和监管系统，科学确定下放审批事项，最大限度减少审批事项，让共性的放权政策，惠及全省所有县（市、区）。
3．果断下放审批事项。凡是能够由县级政府有效进行管理的审批（核准、备案）事项，凡是不需要省市政府统一管理、平衡条件的事项，凡是法律法规不明确规定必须由县以上人民政府及其职能部门审批的事项，全都下放到所有县级政府自主管理和审批，最大限度减少审批层级。一是率先研究下放与县域经济发展直接相关的审批（核准、备案）权限，包括项目立项、规划、建设、环保等领域的权限。加强部门协同，变串联审批为并联审批，变事前备案为事后备案。二是下放民间投资类项目核准、备案权限。对自主投资类项目中，除了国家禁止的项目外，县级政府全部行使投资项目的核准、备案权限；鼓励类、允许类外商投资项目核准权限均下放到县级。三是下放与人民生活息息相关的审批权限，如机动车驾驶人考试由市放到县、婚姻登记由县放到乡镇。
4．采取灵活务实的方式放权。一是采取直接放权的方式，对相关事权没有法律法规明文规定的，上级职能部门可以直接将事权交给县级、乡镇级政府职能部门。二是采取委托放权的方式，对相关事权有法律法规明确规定，属于行政审批、执法等活动，且实施主体必须是省市政府行政职能部门，不能以市县职能部门名义直接行使，可以采取上级职能部门和市、县签订委托执法、审批协议书的办法，明确委托事权范围和责任的方式进行。具体可以采用套章编码的方式委托使用。三是采取内部调整放权的方式，通过整合、合并等方式整合权力；对于垂直管理部门，协调上级职能部门下放更多权利来实现放权。
（三）大力支持重点县转型突破试点
5．实施重点突破。将10个省直管县（第一批2个，第二批8个）以及14个扩权县，作为24个重点县转型突破试点，在城乡统筹、转型升级、生态文明、园区经济、镇域经济、民营经济6个方面，实施更加优惠的政策。力争经过三年努力，使试点县综合实力显著增强，发展质量效应显著提高，生态文明建设水平显著提升。形成一批在经济社会事业全面发展、转方式调结构、全面建成小康社会中走在全省前列，可复制、可推广的典型和经验，示范和引领全省其他所有县区共同实现到2020年全部进入小康社会的目标。
6．强化要素支撑。一是推进县域农村信用社改制组建农村商业银行；积极培育村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织；扶持符合条件的企业上市或发行债券融资，按市场化运作方式发展创业投资基金、股权投资基金。二是不强求县级在部门设置上上下对口，选择条件成熟的县区，进行大部门制度改革试点。省、市对县级行政及事业编制的使用，只控总量，只管性质。三是用足用好国家城乡建设用地占补平衡、增减挂钩政策，支持县域范围内耕地复耕置换，以解决土地指标紧张的瓶颈问题。支持依法有序开展土地二次开发和旧城镇、旧厂房、旧砖瓦窑、旧村庄改造，发展“飞地经济”。对24个重点县用地指标省内统筹、重点支持，结余土地指标允许县内异地调剂使用。四是强化财政支持，对试点县上缴省级的营业税、企业所得税、个人所得税比上年增长超15%以上部分，省级予以全额返还。省政府设立专项资金每年安排每个试点县不少于1500万元，国家和省安排的专项资金重点向试点县倾斜，提高省级配套资金和省补助资金比例。
（四）逐步深化扩权强县改革
7．进一步为省财政直管县扩权。在财政省直管的基础上，进一步扩大省财政直管县的经济社会管理权限。赋予各试点县行使与设区市相同的部分经济社会管理权限，除国家法律、法规有明确规定的以外，原由设区市审批或管理的经济社会管理事项，均由试点县自行审批、管理；须经设区市审核、报省审批的，均由试点县直接报省审批。以解决省财政直管县“单兵突进”带来的不协调问题，使之与其他扩权改革协调推进。省直部门和相关县要尽快适应扩权改革带来的新变化，出台配套改革实施细则，加快省县对接，早日实现所有财政直管县向“扩权县”的并轨。
8．进一步扩大扩权县管理权限。继续扩大未列入省直管县的晋州、平山等14个扩权县（市）的管理权限，在落实好原下放的11类62项权限的基础上，赋予其更多的经济社会管理权限。即除行政隶属关系和干部管理体制不变外，可比照第一批省直管县改革的做法实行，为下一步成为省直管县打好基础。
（五）积极稳妥推进省直管县体制改革
按照“积极稳妥、有序渐进、分批推动”的原则，逐步、分批扩大省直管县改革试点范围。
9．充分发挥首批省直管县的先行先试作用。定州、辛集作为全省首批省直管县改革试点已有一年，两市发展的内生动力得到很好的激发，在经济建设、环境保护、城市管理等各方面都取得了突破性进展。此外，在与金融、通讯等中央垂管部门对接、行政机构设置、干部选拔任用等方面存在的矛盾和问题也有待于进一步理顺，需要省委、省政府及有关部门及时调度、协调解决。同时，要认真总结试点县成功经验和做法，为下一步的省直管县扩面改革提供借鉴，使两市成为我省扩权强县改革的样板。
10．尽快启动第二批省直管县改革试点。对省委、省政府确定的迁安、宁晋等8个省直管县改革试点，要尽快适时按照新体制机制启动运行，并跟踪评估工作运行情况，不断健全完善相关制度措施，适当时候与首批省直管县改革体制机制完全并轨，形成并发挥省直管县的群体引领作用。
第一、二批试点县，要借助被列为省直管县的有利时机，加快发展、做大做强，3－5年内迅速由试点县变为真正的行政意义上的省直管县，并进而建成对周边县区具有较强辐射带动作用的区域中心城市。在此基础上，选择经济基础、城市化水平、辐射带动能力均较强且具备条件的中心城市升格为设区市，将其周边部分小县并入该设区市，适当减少省直管县数量，以解决我省县多、管理半径过大的问题。
11．统筹规划、分批推进省直管县改革。一是在统筹考虑综合实力、发展潜力、区域布局及城市化发展进程等因素的基础上，将“张北、丰宁、安国、遵化、平山、武安、南宫、河间、晋州、新乐、霸州”等有扩权改革基础、经济实力较强的部分扩权县、县级市列为第三批省直管县体制改革试点县，时间安排上建议放在2016年前后。二是根据全国推进“省直管县”改革的有关精神，结合我省“省直管县”改革试点工作推进情况，在2018－2030年，将省财政直管县中的前50强县以及部分贫困县，分别列为第四、第五、第六批“省直管县”体制改革试点县，使全省省直管县数量控制在80个左右。全省形成“省直管县”与“省管市、市管区县”两种体制并存、“市县分治”的格局。
（六）合理有序扩大设区市城区管理权限
12．市级管规划，区级管实施。除城市规划、重大基础设施建设以及法律法规明确规定由设区市政府行使的权限以外，将其他市级管理权限下放给城区。坚持“宜市办则市办、宜区办则区办”的原则，凡是由城区管理更方便、更高效的事项，特别是直接面向企业和群众量大面广的事项，尽可能下放给区里，实现同一事项同级办理，市、区两级一般不重复审核、审查。
13．重点下放项目建设和社会管理权限。凡是符合全市整体规划，且不涉及统一布局、配置资源、跨区协调、平衡建设条件的事项，各设区市结合本地情况（接得住、管得好），能下放城区的尽可能下放。
14．对区扩权的关键是扩财权。按照“事权决定财权”的原则，各设区市应根据本地实际，科学调整和完善市与区财政收支划分及两级税费体制，适当增加区留成比例（如契税、教育附加），对于土地出让收入，也应逐步提高留区比例，以解决区级政府财权与事权不匹配的问题。
（七）为设区市发展留足空间
15．明确设区市管理单元。为了设区市的长远发展，应明确与设区市中心毗邻的43个县，原则上不再扩为省直管县。在条件成熟时，或改为市辖区，或变为县级市、或直接明确为市管县，使设区市直接管理的单元变为80个（37个区加43个县）左右，以扩大中心城市规模，充分发挥中心城市的辐射带动作用。个别可微调，如昌黎县虽是扩权县，但考虑到秦皇岛市管理半径较小，今后不再变为省直管县，或由县变区，或直接明确其为市管县。
（八）进一步理顺垂直管理部门与县区关系
16．理顺垂直管理部门与县区政府之间的关系。进一步明确界定、合理划分垂直管理部门与县区政府之间的人权、事权、财权关系。积极推动垂管部门职能调整工作，凡是符合国家法律法规、县区政府能够承担的职能，应下放到县区政府，增加县级政府的宏观调控能力，做到责、权、利相一致。
17．建立垂直管理部门、企业与政府的沟通协调机制。加强与国土、税务、金融、电力、通信等垂直管理部门、企业的政策沟通协调。建立地方政府、垂直管理部门、企业间的协调会商机制、信息交流机制、干部交流机制等。
18．制定垂直管理部门与扩权改革相配套的实施措施。结合扩权改革政策，垂直管理部门要制定相应的配套实施措施，做到同步放权，使扩权政策得到全面落实。
（九）加强电子政务建设
19．统筹规划电子政务工作。加强我省电子政务发展顶层设计，制定统一的电子政务建设规划和实施方案，统一建设模式、建设标准及建设条件，由上而下推进电子政务系统的建设，有效解决各级电子政务系统的兼容对接问题。
20．建设完善电子政务公共平台。借鉴外省建立省级电子政务中心的经验，建立与扩权改革相适应的省级电子政务平台，实现省、市、县政务中心联网。制定政府信息网络建设、管护的约束机制，确保电子政务健康运行。
21．积极开展网上政务活动。加强政务信息资源开发利用，推动无纸化办公和网上申报、网上审批、网络视频联审、电视电话会议等新型办公方式，最大限度降低行政成本，提高效率。
22．加强电子政务人才队伍建设。强化对政府工作人员的电子政务知识培训，积极培育现代网络平台运行维护人才，破解电子政务专门人才匮乏的难题。（执笔人：杨玉成、穆兴增、李军、王素君、赵培红、段小平、李志远、高占红、彭钋、杜文魁）
附：省政协“扩权强县强区问题”调研组成员名单
省政协“扩权强县强区问题”调研组成员名单
组 长：郭 华 省政协副主席、党组成员
副 组 长：杨玉成 省政协常委、农业委员会主任
李志远 省政协委员、农业委员会巡视员
高占红 省政协农业委员会副主任
成 员：王素君 省政协委员、河北经贸大学管理科学与工程学院院长
李彦峰 省政协委员、辛集市政协主席
高 薇 省政协委员、涿鹿县长
穆兴增 省社科院研究员、《经济论坛》主编
李 军 省社科院研究员
段小平 省社科院副研究员
赵培红 河北经贸大学副教授、博士
刘修起 省编办巡视员
王中东 省发改委巡视员
赵文海 省财政厅副厅长
张才彦 省编办副主任
左中奇 省发改委体改处调研员
工作人员：杜文魁 省政协农业委员会办公室主任
张伯源 省政协农业委员会办公室正处级秘书
齐玉东 省政协农业委员会办公室副主任
彭 钋 省政协副处级秘书
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