省政协“经济强镇的体制问题”调研组
2014年7月
党的十八届三中全会提出，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。推进经济强镇[1]管理体制改革，事关我省新型城镇化发展的战略全局，对于提升经济强镇综合功能、增强发展活力和竞争力、加快城乡一体化发展具有重大意义。
一、我省经济强镇发展的现状和面临的挑战
截止2013年底，我省有建制镇1045个。改革开放以来，我省城镇化发展速度不断加快。一些自然禀赋较好、区位交通优越、人文积淀深厚的乡镇率先发展，不断聚集资本、劳动力、技术等生产要素，迅速成为经济强镇。以省住建厅监测的48个重点镇为例，2012年其镇区财政收入合计为112亿元，约占全部镇总量的1／4。一些强镇经济规模达到县域经济的三成左右，甚至占据半壁江山，在人口数量、经济实力、城镇规模等方面已远远超越一般意义上的乡镇，成为县域经济的一个增长极和城镇化的一个支撑点。若以镇区实有人口（含外来流动人口）达到4万人左右，财政收入亿元以上为经济强镇标准，目前全省有鸦鸿桥镇、三屯营镇、燕郊镇、胜芳镇、左各庄镇、松林店镇、白沟镇、尚村镇、交河镇、大营镇、莲子镇、河古庙镇、磁山镇、井店镇、李亲顾镇等15个经济强镇。其中一些经济强镇的影响已跨越县域，如白沟镇经过多年发展，拥有箱包等14个专业市场，各类市场成交额超600亿元，人口和镇区规模几近于一个中小城市，其辐射范围覆盖周边11个县（市）、50多个乡镇，在全国同业中占有重要地位。
在推进新型城镇化和京津冀协同发展的大背景下，我省经济强镇进入了发展的新阶段，既面临新的机遇又面临严峻的挑战。一是经济管理面临新要求。经济强镇在新形势下继续保持竞争优势和领跑位置，需要深化市场化改革，营造更加高效便捷的发展环境。不断扩大的经济总量，使经济强镇在市场监管、项目审批、土地金融和对外经济等方面，亟需尽快赋予更大的决策自主权、行政管理权和市场执法权。二是公共服务面临新需求。经济强镇外来人口的迅速增加，超过乃至数倍于户籍人口，大大增加了镇域基本公共服务均等化的压力，亟需强化公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等公共服务供给。三是城镇建设面临新形势。与一般镇相比，经济强镇无论是供水、供气、道路、绿化、消防以及污水、垃圾处理等基础设施，还是商业、休闲、居住等生活设施，规模更大、密度更高、周期更短，“拆违、治乱、保洁、绿化、亮景”等任务更重，亟需扩大城镇管理权限，创新城镇管理方式，提高城镇建设品位。四是社会管理面临新挑战。本地人口和外来人口交汇，各类社会活动和不同群体利益诉求不断涌现，使经济强镇社会管理事务大幅增加，亟需建立更加完善的社会治理体系。
二、制约经济强镇发展的体制障碍
经济强镇的行政管理和财税体制多数与普通乡镇相仿，普遍存在着权力小、功能弱、财力差、效能低等问题。此外，经济强镇建设发展中还存在以下较为突出的体制机制性障碍：
（一）行政管理权责不对等，条块分割，掣肘政府之手。经济强镇承担的发展任务更重，管理责任更大，需要具备相应的经济社会管理权限作保障。但我省经济强镇普遍存在管理职能缺位、管理权限缺乏等问题，缺少发展急需的规划、审批、土地、市场监管等职能，不具备基层管理必需的注册、审核权和执法权，企业和群众办事不得不往返跑县，成本高、效率低。县直部门在镇设立的分支机构，授权不足，与镇政府条块分割，运行不畅。弱势的镇政府难以承担“更好发挥政府作用”之重任。
（二）财力与事权不匹配，公共产品供给不足。我省绝大多数县市对经济强镇实行的是“统收统支”的财政体制，县级政府仅以人员工资、办公经费、专项资金等形式，给经济强镇下拨一定数额财政支出。尽管部分经济强镇财政收入已经达到亿元甚至十亿元以上，但其实际可支配财力十分有限，长期处于“财源充足而可用财力不足”状态。我省许多镇区市政设施薄弱，镇容镇貌难堪，与此密切相关。如某经济强镇由于缺乏相关经费，镇区内环境卫生只能分给相关村街负责，致使脏、乱、差现象多年难改。这种财力和事权的不匹配，严重影响了经济强镇基础设施、公用事业等公共产品供给能力，成为影响我省城镇化的一大短板。
（三）城镇与园区分离，产城有待融合。实现产业与城镇协调联动，推动城镇和开发区一体化规划建设，是城镇化健康发展的重要前提。目前，不少经济强镇已经或即将建设开发区（产业园区），但在行政管理体制上却存在“镇区分离、产城分管”的问题。有的开发区管委会与镇政府行政管辖区域重合，但开发区管委会级别高于镇政府，两者职责权限划分不清，同时又各自对县级政府负责，增加了行政层级和运行成本。有的县在镇区新辟一块园区，另行组建园区管委会，独立于镇政府运作。这种“两套人马、各行其是”的管理体制，造成了规划难统一、设施难对接、利益难协调的问题，对产城融合发展带来隐患。
由于体制机制性障碍，有的强镇发展后劲不足，近年在全国同业中产出份额下降，原有领跑者位置风光不再，这种境况令人警醒。只有深化改革，破解体制机制障碍，经济强镇才能不断重振雄风，续写辉煌，实现更大发展。
三、白沟镇管理体制改革的经验
近年来，我省一些地方如廊坊对经济强镇管理体制改革进行了积极探索。目前，我省白沟镇行政管理体制改革走在了全省的前面。早在改革开放之初，高碑店市在自己权限内即对白沟镇予以倾斜、扶持，由副县级领导兼任白沟镇书记，税收和土地出让金返拨白沟镇，下放部分行政权力到镇，增加土地、电力配额等，促进白沟镇快速崛起。2010年，白沟镇被列为全国经济发达镇行政管理体制改革试点。2012年3月，省委、省政府出台了《关于推进白沟镇行政管理体制改革试点工作的意见》，提出了推进白沟镇行政管理体制改革试点的主要任务。保定市结合实际，制定了具体工作方案。
改革后，白沟镇实行了新的体制。一是白沟镇归白沟新城管委会（副厅级）直接管理，实行两个牌子一套人马的区镇合一的管理模式。原有内设机构实行扁平化整合，根据实际需要设置。二是下放权力，行政职权属地化。白沟拥有县级行政审批权审核权、规划建设管理权等权限。三是保定市对白沟实行分税制，除上缴中央、省级收入外，其余部分由市全部返还，镇区的土地出让金市以下分享部分也全部返还白沟。尽管白沟的行政管理体制尚在进一步完善优化，但改革已初见成效。一方面，县级权力落地到镇，审批、注册、管理属地化，极大方便了市场主体和普通百姓，发展环境得以优化。另一方面，财力的下放，使白沟镇发展的后劲更足。镇区建设面积迅速扩大，镇容镇貌得以提升，在京津冀协调发展中已赢得北京的目光。同时，以行政管理体制改革为突破，撬动了经济社会各领域的改革，推进了各项民生事业加快落实，让百姓得到了实惠。白沟镇行政管理体制改革的做法，效果明显，经验可鉴，值得推广。
四、推进经济强镇体制改革的对策建议
经济强镇是县域（跨县域）经济发展的重要支撑、京津冀协同发展和新型城镇化建设的战略节点、城乡公共服务均等化的重要载体。经济强镇率先发展对于推进我省城镇化进程，具有特殊的作用。要坚持以党的十八届三中全会精神为指导，积极推进经济强镇管理体制改革，赋予经济强镇相应的事权和财权，扩大自主权，增强其内生发展动力。建议以上述全省15个经济强镇为改革试点，推广白沟经验，加速向产城结合的小城市迈进。
（一）以扩大事权为核心，赋予经济强镇准县级管理权限。按照“权责一致、依法下放、能放即放”的原则，在规划建设、产业发展、项目投资、安全生产、生态保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面，根据实际需要和可能条件，依法赋予经济强镇与人口、经济规模相适应的准县级经济社会管理权限。把属地性强、与企业和群众生产生活密切相关事项的县级审批审核权限，下放或委托给经济强镇政府；把镇区城镇规划与建设、市政设施运营与维护、公用事业发展等建设和管理职权，下放给经济强镇政府；把面对一线的市场监管、环境保护、安全生产、交通安全、劳动保障监察、食品卫生、城建监察等方面的执法监管职权，依法委托给经济强镇政府。具体下放的行政审批权限，可参考江苏省昆山市市级部门下放张浦镇集中行政审批项目。同时，赋予部分人事管理权。驻镇单位的党群工作实行属地管理，“条块结合”以块为主的双重管理体制单位主要负责人的调整以镇的意见为主，以条为主的人员调动、任免、考核须征求所在镇党委意见，年终考核权重比例镇的意见应当占一半以上。
（二）以优化组织结构为重点，理顺经济强镇行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则，构建“机构设置综合、管理扁平高效、人员结构合理、运行机制灵活、服务便捷高效”的经济强镇行政管理体制。一是镇级领导高配。经济强镇主要领导由县委、县政府副职兼任或按副县级配备；设在强镇的各口分局正职由县直部门副职兼任或按副科级配备。二是以经济强镇为依托，推进产城融合、镇区合一。把经济强镇作为各类园区（开发区）的空间依托，聚集产业，吸纳人口，统筹城乡一体化发展，率先实现基本公共服务均等化。设在强镇的园区管理体制可借鉴白沟模式，实行镇区合一、扁平化设置。经济强镇在机构设置上，不要求上下对口、组织形式一致，在核定的机构、编制、领导职数范围内，设置适应发展需要并体现自身特色的办事机构。切不可搞得如同县级那样部门林立、机构臃肿。三是探索推进综合执法。整合城管、环保、劳动、安全生产、食品安全、文化市场等领域执法资源，构建综合执法信息平台，减少执法主体和执法层次，逐步试行行政处罚权一个主体、一支队伍的综合性行政执法体制。四是完善综合性便民服务中心。推行“一站式”服务、代理制等服务方式，提高服务效率。
（三）以增强财力为基础，确保经济强镇公共服务供给。按照事权与财权相匹配的原则，完善经济强镇财税体制，提供与经济强镇经济社会发展相适应的稳定增长的财力保障。一是探索开展经济强镇“分税制”改革试点。选择2—3个经济强镇，按照分税制要求和财权事权一致原则，设立独立的一级财税机构和镇级金库，在确定县（市）镇财政收入分成比例时，充分考虑经济强镇实际人口管理规模和发展需求，确保其财力能够充分满足管理服务需要。二是建立财政超收激励机制。在实行统收统支的地方，采取“确定基数、超收分成、一定几年不变”的办法，以2013年财政收入为基数，对公共预算收入占全县（市）比重低于30%的经济强镇，执行超收全额返还。提高相关税费返还比例，经济强镇土地出让金净收益（县级部分），实现县（市）与经济强镇按比例分享，镇原则上不低于50%。县直部门驻经济强镇的分支机构在镇内的各种收费，由镇财政按核定的分成比例上缴或分配。
（四）以加强监督为保障，推动经济强镇高效顺畅运转。制订出台层级较高的专项文件，明确对强镇放权或赋权的范围、内容、形式、权限和责任等；放权的部门要明确实施监督检查的具体办法和程序，对下放事项的实施实行日常检查制度和备案制度。加强行政权力公开透明运行，做好信息发布工作，接受公众和舆论监督。全面推行行政执法责任追究制度，规范和监督经济强镇行政执法行为，经济强镇在承接上级下放的管理事权后，依法承担相应的行政和法律责任。（执笔人：赵新、王璞、吴英、梁世雷、陈达、胡德仁）
附：省政协“经济强镇的体制问题”调研组成员名单
省政协“经济强镇的体制问题”调研组成员名单
组 长：葛会波 省政协副主席、九三学社河北省委主委
副 组 长：赵 新 省政协常委、省政协人口资源环境委员会主任
成 员：栗建华 省政协常委、省机构编制委员会办公室主任
王保珍 省政协委员、省民政厅巡视员
王 璞 省政协人口资源环境委员会副主任
刘秋祺 省政协委员、省住建厅村镇处调研员
吴 英 省政协人口资源环境委员会办公室主任
李 岚 省发改委宏观经济研究所所长、研究员
梁世雷 省发改委宏观经济研究所副研究员
陈 达 省发改委宏观经济研究所实习研究员
胡德仁 省财政厅科研所副所长、研究员
工作人员：冯文斌 省经济信息中心首席经济师
王立柱 省民政厅基层政权和社区建设处副处长
王相启 省财政厅科研所副研究员
张靖峰 省卫生和计划生育委员会信息中心科员
【注释】
[1]考虑到我省城关镇在经济发展、城镇建设、社会管理等方面许多职能由县级政府和相关部门直接行使，与一般经济强镇相比具有特殊性，因此本报告涉及的经济强镇不包括城关镇。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
