省政协“乡镇功能完善问题”调研组
2014年7月
我省现有1959个乡镇（1045个镇、864个乡、50个民族乡），自然禀赋各异、发展状况不同。从经济业态划分，有农业型、林牧型、工矿型、商贸型、旅游型等。最大的镇人口过50万人、税收过50亿元，超过许多县（市）；最小的乡人口仅1600人，税收不足20万元，不抵一个大村庄。
我省乡镇经过几轮改革，通过调整乡镇机构、减少领导职数、精简工作人员、创新事业站所运行机制，乡镇机构设置和人员编制基本得到规范与统一，职能转变和体制改革取得成效。但面对农村经济社会发展的新形势、新要求，各地乡镇在履行职能过程中，存在缺位难作为以及越位等现象，乡镇政府功能发挥受限，有待进一步完善。
一、乡镇履职存在的主要问题
中编办《关于深化乡镇机构改革的指导意见》指出，乡镇的四项职能是促进经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护社会稳定；推进基层民主，促进农村和谐。根据省委、省政府《关于全省深化乡镇机构改革的指导意见》，2011年我省乡镇进行了机构改革，各县（市）普遍按照一类乡镇、二类乡镇、三类乡镇设置8个、7个、5个行政机构，并分别设置不同的事业单位（参见附件1）。但在实际工作中，我省乡镇不同程度存在功能弱化等问题。
（一）经济发展功能弱化，城乡一体化发展步伐缓慢。农业产前、产中、产后服务体系薄弱，对农村合作经济扶持不足。乡镇政府无力从事辖区内的农业基础设施建设，农村依靠“一事一议”筹资解决农村电网、灌溉沟渠等设施改造，满足不了实际需要，直接影响农业增产和农民增收。美丽农村建设规划一体化、布局一体化、基础设施一体化等，在许多乡镇尚未起步。
（二）公共服务功能乏力，乡村公共产品供给短缺。公共交通、环境保护、村容村貌、教育卫生、社会保障和公共就业服务等农村基本公共服务的决策、规划和管理权限均在县及以上政府，乡镇政府实际处于协助配合的状态。许多惠民项目由上级部门直接实施，有些惠农项目（如农民房顶“平改坡”）在一些乡村效果不佳。乡镇政府无力做好农村公益事业，甚至连最基本的户籍管理、身份证办理、婚姻登记等民生事务都解决不了。
（三）社会管理功能受掣，陷于事务性应付。房屋建筑、社会治安、安全生产、环境保护、食品安全、土地管理等执法权在县级，“户的事，村不问，乡不管，由县办”，导致违法行为“看得见的管不着，管得着的看不见”。近年来，各级各部门给乡镇下达的考核指标过多过细，计划生育、殡葬改革、焚烧秸秆、维稳护路、安全生产等“一票否决”压力巨大，乡镇常年处在疲于应付上级部门交办的具体事务中。同时，乡镇政府承担着大量信访维稳工作，年工作量的60%—70%耗费在信访维稳上，而自身应该承担的正常工作则无暇顾及。
（四）基层民主建设缺乏手段，“最后一公里”难通。县委、县政府以行政命令形式部署工作，乡镇无条件服从；而乡镇对村级则多以协商方式推进工作，村里往往有条件接受。不少乡镇对村集体无力扶持，对村干部缺乏必要的制约，对于农村中存在的宗族势力等影响和谐的因素办法有限，行政管理与村民自治难以形成良性互动。
二、乡镇政府功能弱化的直接原因
影响乡镇政府功能发挥的因素很多。县乡干部认为，乡镇功能是“被弱化”的，其直接原因则是近年来出现的“三上一低”，即权力上收、机构上划、财力上统，乡镇待遇低。
（一）行政权力向县级集中，乡镇权责不对等。随着取消农业税等措施的实施，乡镇政府职能逐渐空泛化，实际事权不明晰。一些直接面向企业和群众、属地性很强的事项，如工商注册、婚姻登记等上收到县；各类审批权、执法权由县级甚至更高层级行使；一些日渐突出的事项如环境治理、生态保护、食品安全等，乡级角色定位不清。与此同时，许多本应由上级部门承担的任务转由乡镇担责，权责交叉、权责不对等情况普遍。尤其是把解决重点难题的任务压给乡镇，比如土地纠纷、涉法案件、打非治违、征地拆迁等，形成乡镇“有限权力”和“无限责任”的矛盾局面。
（二）机构人员往“条条”部门上划，条块不协调。税务、工商、公安、教育、卫生、农技、国土等部门实行垂直管理，职能机构人员上划，原来相对健全的乡镇政府被肢解，条块推诿扯皮，运行不畅。有些条条部门在乡镇设有分局，但授权有限，无法执法。有的乡镇政府设立的机构职能不健全，如建设办，不承担乡村规划建设，只负责拆迁等事务，名实错位。有的工作如环境保护，条条块块均无机构，在乡镇“没腿儿”，工作悬空。
（三）财力由县级统收统支，财权和事权不匹配。目前，我省乡镇大多数实行的是由县级统收统支的财政体制，乡镇财务只是承办会计出纳业务的报账单位。这种体制有利于解决人员工资，有利于保障各乡镇财力大体平衡，有利于县级财力集中办大事。但这种财政体制在实际运行中造成“三多三少”现象：一是县级统筹多，对乡镇激励少。一些县实行“统筹加激励”的办法，但激励力度小，有的乡镇一年几万元，难以发挥激励作用。二是县级包揽多，乡镇机动财力少。某镇政府可用财力不过二三十万元，兴办农村各项事业，只能逐项向县级申请。不少乡镇连农村垃圾处理费用都负担不了，事故、救灾等应急事项无法开支。三是专项转移支付多，给乡镇的一般性转移支付少。近年专项支农惠农项目并不少，如某县各乡镇每年在1000万至2000万之间，但缺乏资源整合，“撒了芝麻盐”，而且离农民最近、对农村实际最熟悉的乡镇政府却少有发言权。财力匮乏是乡镇反映最为强烈的一个问题。
（四）乡镇人员待遇低，队伍不稳定。在乡镇的财政供养人员与服务人群之比为1∶90左右，到了县级全县口径为1∶40左右，到省级则为1∶27左右，越往上机构越臃肿，乡级承担任务最重。但乡镇工作待遇低，许多任职十多年的乡镇书记、乡镇长，每月工资仅2400元左右。同在边远乡镇工作、乡村教师有边远地区津贴（400元），而乡镇人员却没有。加之在乡镇发展机会有限，许多乡镇人员要求调离，边远乡机关空岗现象较为普遍。
以上几种因素相互交织，使乡镇政府功能被弱化，由一个曾经较为健全的基层政权主体，弱化为更多从事辅助、配合角色的派出工作机构，成了“维持会”（市县干部语），难以有效应对乡村发展和治理中的各种挑战。有县级干部形容：过去乡镇是一道结实的堤坝，现在大水漫过乡里连个浪花都没有，直接涌到县里了。这种状况应当引起高度重视并尽快扭转。
三、完善乡镇功能的对策建议
党的十八届三中全会决定提出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大课题。乡村治理体系和治理能力现代化是其中基础且比较薄弱的一环。基础不牢，地动山摇。在新形势下加强乡镇基层政权建设，应当以十八届三中全会精神为指针，认真总结我省乡镇行政体制运行的经验和教训，因地制宜、分类指导、循序渐进，扎实推进乡镇行政体制改革，提升乡镇政府的发展功能，强化乡镇政府的社会管理和公共服务功能，把乡镇政权打造成为乡村发展上的有为政府、乡村治理上的效能政府、提供乡村优良公共品的服务型政府。
（一）赋权——优化权力配置，实现权责统一
按照十八届三中全会提出的“进一步简政放权，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”的要求，向乡镇合理下放权力，赋予其必要的事权，使其在发展一方、造福一方的事业中，在充分发挥市场作用的同时，更好发挥政府有形之手的作用。
1．扩大乡镇事权，将属地性强的事项明确交由乡镇承担。包括乡村基础设施（道路、桥梁、水网、沟渠、垃圾处理等）的日常运行维护，农村公益事业，城乡一体化发展规划、建设和管理等。加强乡镇政府公共服务、市场监管、环境保护、食品药品、安全生产、劳动保障等职能。其中与县级共享事权要科学厘定县乡职责边界，列出权力清单。
2．将事关民生，县级无法直接管理而乡镇政府能够做出快速准确反映的行政管理权下放乡镇。制定下放或扩大乡镇行政管理审批权限的实施意见，将涉及发展和改革局、住房和城乡建设局等14项行政管理权下放到乡镇（参见附件2）。
3．探索综合执法、委托执法机制，解决乡镇实际功能与法定功能不相符问题。对实施主体是县级政府职能部门的，采用委托形式，约定委托事宜、权限等，交由乡镇实施，或下放给“条条”设在乡镇的派出机构实施。制定乡镇综合行政执法工作实施方案，安监、计生、公安等部门组成乡镇综合执法大队，对安全生产违法行为、社会抚养费征收、临时使用爆破器材等9项事项进行综合执法（参见附件3）。通过整合行政资源，切实解决乡镇区域内行政执法和管理过程中“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。
4．对乡镇减负，完善考核评价体系。清理对乡镇的“一票否决”事项，赋予乡镇对未经上级党委、政府批准的检查评比、达标升级活动行使否决权。凡属县级部门职责范围内的事项，不得列入对乡镇的考核范围，防止把下放权力变成下放“包袱”。
（二）赋能——优化组织结构，提高行政效能
按照十八届三中全会提出的“优化政府组织结构、创新行政管理方式、增强政府公信力和执行力”的要求，优化乡镇政府组织结构，提升乡镇行政效能，提高工作人员素质，真正把下放的职权“接得住”、“管得好”。
5．优化乡镇内设机构设置。按照精简、效能的原则，在机构设置上给予一定的灵活性，不要求上下对口、左右看齐，在不突破规定机构限额内，允许乡镇设置适应发展需要、体现自身特色的办事机构。如旅游型乡镇可重点在村镇规划、生态环境保护、食药监管等方面设置机构，工矿型、资源型乡镇则重点在安全生产、生态环境保护等设置机构。强化乡镇规划建设、环境保护、食品安全等领域的执法力量。整合乡镇卫生院、计划生育服务中心，增强服务群众的能力。加强乡镇建设并不需要乡镇如同县级那样部门林立，鉴于我省财政供养人口规模较大，不宜再增加财政供养人口规模，建议将一些事项可通过政府购买公共服务的方式加以解决。
6．理顺条块关系，形成1＋1＞2的行政效能。处理好条块关系一直是行政管理中的一道难题。条块各有短长，更重要的在于行政总效能的高低，1＋1要大于2。按照现代治理要求，根据我省一些乡镇机构、人员在“条条”，工作经费由乡镇保障，条块和谐顺畅的经验，可对条条设在乡镇的垂直机构试行“人、财两条线制度”，先在县财政控制范围内试行，为破解条块分割、提高乡镇行政效能探索出一条路子。
7．搭建服务载体，改进行政方式。鼓励和引导农民专业协会和农村合作经济组织发展，推动农业经营方式创新，为促进农民增收、农村发展提供高效优质服务。按照“四有”（有固定办公场所、有必要的办公设备、有通联的办公网络、有专门的公开设施）和“五统一”（统一名称、统一标识、统一公开内容、统一管理制度、统一运行模式）的标准设立乡镇便民服务中心。将乡镇面向社会、企业和群众的劳动社保、村镇建设、优抚救助、财政补贴、计生服务以及公安、工商、供电等行政审批和涉及民生的132项（参见附件4）服务事项纳入便民服务中心。对窗口工作人员要充分授权，简化程序、手续。省直有关部门要及时修改系统办公软件，为乡镇留出端口。
8．加强队伍建设，提高干部素质。根据中共中央办公厅印发的《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》（中办发〔2014〕14号）精神，由省委制发《关于加强我省乡镇干部队伍建设的若干意见》。要强化乡镇干部业务培训，实行乡镇公务员岗位津贴，形成乡镇干部引得进、留得住、用得好的良性用人机制。
（三）赋财——优化财力配置，激活发展动能
按照十八届三中全会提出的“深化财税体制改革，完善一般性转移支付增长机制，建立事权和支出责任相适应的制度”的要求，改革完善县级财政统收统支制度，根据事权与财权相匹配原则，适当加大向乡镇财政分成和转移支付力度，建立财政超收返还激励机制，为乡镇政权履职尽责提供财力保障。
9．明确划分县（区）、乡镇政府支出责任。选择有条件的乡镇试点分税制，探索相对规范的乡镇财政体制。在实行统收统支的地方，注意纠正统得过死的弊端，给予乡镇更多的财力。除维持运转外，乡镇政府应有一部分真正可用的发展资金。
10．扩大激励权重，调动乡镇发展增收的积极性。建立乡镇公共事业经费随县级财政收入递增机制，财政公用事业费支出预算向乡镇倾斜，保证乡村公共事业、基础设施的日常运营维护。建立专项预算准备金制度，把乡镇维护农村稳定和应对事故、救灾等突发性事件工作经费列入预算，专款专用。同时，减少各类项目的地方配套要求。
11．整合支农资金，扩大一般性转移支付，集中力量办大事。完善一般性转移支付的稳定增长机制，提高转移支付的科学性、公平性、公开性。适度调整专项转移支付与对乡镇的一般性转移支付资金比例。拿出5%的专项转移支付资金给乡镇，既于“条条”无大损，又能使乡镇干成事。专项资金多是国家、省级下拨的，因此，需要各级联动调整。
12．设立农村发展经费，供乡镇掌握使用。近年的惠农直补（亩均100元左右）对调动农民种粮积极性发挥了积极作用。目前，制约农业发展的一个难题是，农田水利基础设施（道路、井网、排灌、防灾等）破损、落后，靠农民一家一户根本无法解决，应当作为今后支农、惠民的一个重点。因此，建议在财政增量中设立农村发展经费，供乡镇用于农村基础设施日常建设、运管维护及农村公益事业（垃圾处理等）。按照亩均20元标准起步，全国约需400亿元，我省约需20亿元，落实到乡镇平均为100万元左右，可分级承担。这是一项大政策，建议将其作为以工补农、城市反哺乡村的一种新方式、一项制度安排，予以实施。
向乡镇赋权、赋能、赋财，要坚持辩证思维，因地制宜，在“放”与“统”之间保持必要的张力，“放”不至于过散，“统”不至于过死。乡镇在被赋权、赋能、赋财的同时，需要同步加强和规范对乡镇工作的监督，加大乡镇权力公开力度，做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”，形成权责明晰、权责统一、管理有序的乡镇权力运行机制。
完善乡镇功能，涉及面广、政策性强，不仅事关县乡层级，更有待于高瞻远瞩的顶层设计。建议省委出台“深化全省乡镇行政体制改革、加强乡镇政权建设的指导意见”，推动我省乡村治理体系和治理能力现代化建设迈出新步伐，为国家治理体系和治理能力现代化奠定良好的基础。（执笔人：赵新、王璞、吴英、魏宣利、李茂）
附：1．我省乡镇机构运行现状
2．直接下放给乡镇的行政管理权事项目录（14项）
3．乡镇结合执法大队成员单位及执法事项（8部门9项）
4．便民服务中心服务项目（132项）
5．省政协“乡镇功能完善问题”调研组成员名单
附件1
我省乡镇机构运行现状
至2013年底，全省共有乡镇1959个（1045个镇、864个乡、50个民族乡）。2010年9月，省委、省政府颁发《关于全省深化乡镇机构改革的指导意见》，2011年全省乡镇机构进行了改革，规范了机构设置，取得了一定成效。目前，我省乡镇党政机构设置不尽统一，根据乡镇区域特点、经济社会发展实际和人口规模，各县（市）按照一类、二类、三类乡镇设置8个、7个、5个行政机构，少数乡镇设置5个、3个、2个行政机构（简称几办几中心），并分别设置不同的事业单位。
（一）乡镇党政机构。一类乡镇一般设置8个行政机构：党政综合办公室（加挂党建办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安综合治理办公室（加挂群众工作办公室牌子）、城镇规划建设办公室、计划生育办公室、食品安全办公室和监察室等。二类乡镇一般设置7个行政机构：党政综合办公室（加挂党建办公室、群众工作办公室的牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（加挂城镇规划建设办公室牌子）、社会治安综合治理办公室、计划生育办公室、食品安全办公室和监察室等。三类乡镇一般设置5个行政机构：党政综合办公室（加挂党建办公室、社会治安综合治理和群众工作办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（加挂计划生育办公室和城镇规划建设办公室牌子）、食品安全办公室和监察室等。
（二）乡镇事业单位。各乡镇一般设置4个事业单位：财政所（加挂农村经济经营管理站牌子）、文化综合服务中心、人口和计划生育服务中心、劳动保障事务站。分别承担财政管理、文化、计生和劳动就业服务等方面具体工作。
（三）县直派驻乡镇单位。公安、司法、教育、卫生一般在各乡镇设置派驻单位，负责本部门承担的管理与服务工作，法庭、农牧、国土、工商一般按照区域划分2－3个乡镇设置一个派驻单位，负责相关管理与服务工作。
（四）人员与编制设置。我省乡镇一般有编制60多人，行政、事业编制各半。平均区域面积约为90平方公里左右，辖区人口约为3万左右。
附件2
直接下放给乡镇的行政管理权事项目录（14项）
附件3
乡镇综合执法大队成员单位及执法事项（8部门9项）
附件5
省政协“乡镇功能完善问题”调研组成员名单
组 长：葛会波 省政协副主席、九三学社河北省委主委
副 组 长：赵 新 省政协常委、省政协人口资源环境委员会主任
成 员：王保民 省政协委员、省国土资源厅副厅长、省海洋局局长（正厅）
于秀蕊 省政协委员、省村镇经济发展促进会副会长
王 璞 省政协人口资源环境委员会副主任
杨景祥 省统计局副局长
吴 英 省政协人口资源环境委员会办公室主任
李建强 省民进参政议政部部长
魏宣利 省民进成员、省社科院农业经济研究所研究员
耿永志 河北师范大学公共管理学院教授
李 茂 省社科院社会学所副研究员
工作人员：王维署 省政协人口资源环境委员会办公室副调研员
苏文海 省国土资源厅政策法规处副处长
李霄宇 省环境科学研究院工程师
刘 伟 省民进宣传部主任科员
贾志海 省民政厅基层政权和社区建设处主任科员
宋路宽 省机构编制委员会办公室市县乡处科员
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