省政协“民营资本进国企”调研组
2014年7月
今年4至6月，“鼓励民营资本进国企”调研组，分赴石家庄、唐山、廊坊、保定等地，在调查研究的基础上，认真分析了民营资本进国企存在的主要问题及原因，提出了对策与建议，现将有关情况报告如下：
一、发展现状
近年来，省委、省政府以加快经济结构调整、转变经济发展方式为重点，不断深化国有企业改革，高度重视民营经济发展，积极推进混合所有制经济发展，取得了一定成效。一方面，我省多数国有大中型企业通过改制成为股份制有限公司，其他企业改制成为有限责任公司，改制面达90%以上；另一方面，一大批国有大型企业通过资产重组、参股控股、引入战略资本等多种方式，实现了投资主体多元化。在国企改制和投资主体多元化过程中，民营资本越来越多地进入国有企业投资。在省国资委设立（组建）的新公司中，2012年12家多元化公司吸纳民营资本1．45亿元，2013年14家多元化公司吸纳民营资本2．66亿元。当前，我省民营资本参与国企改革主要通过出资入股、收购入股、认购可转债、融资租赁等四种形式，领域主要集中在物流、担保、建筑、贸易、汽车销售、房地产开发等基础产业和服务业。
二、存在问题及原因
尽管我省民营资本进国企、混合所有制经济有了一定程度的发展，但与先进省市相比，还有不小差距，主要表现为两个方面。一是规模不大、速度不快，质量不高，已有的混合所有制层级较低，乃至有倒退现象。像河北钢铁集团曾先后吸收12家民营钢铁企业加入，但由于没有严格按照《公司法》运行，实现渐进式股权实质性融合，最终双方解除关系。二是国企“不愿混合”、民企“不敢混合”的问题比较突出。一些效益好的国企认为自己发展得很好，没必要“混合”，那些效益差的国企想“混合”，但民营企业愿意整体收购而“不想混合”，也有的民企担心国企一股独大而“不敢混合”，出现“想进的进不去、能进的不想进、想融而不敢融”的现象。
造成民营资本进国企难、混合所有制经济发展慢的原因，主要有三个方面。一是国企改革不够到位。处于一般性竞争领域的国企，有的现代企业制度不健全，经营战略不明确，包袱较重，效益较低，影响了民营资本进入的积极性。承担提供重要公共产品和服务的功能性国企，虽然从理论上讲已向社会开放，但民营资本怎么进入、进入哪些领域，缺乏明晰的路径。而居于垄断性行业的央企，由于产权改革滞后，政策措施不明，民营企业更是难以涉足。二是民营企业不够壮大。虽然近年来我省民营企业取得长足发展，但总体上看，仍然实力偏小、治理结构不规范、技术含量低、创新能力不强，很多不具备参与国企股权多元化改革的实力，普遍担心进入国企，如“小河入大海”，怕资本被蚕食打水漂。三是发展环境不够宽松。目前，我省缺乏可操作的混合所有制企业投融资、资产评估、破产重组等实施细则，一些政府部门职能转变不到位，制度性障碍还比较突出，影响和制约了混合所有制经济发展。
三、对策建议
（一）从顶层设计入手解决民营资本进国企难问题
1．把发展混合所有制经济作为调结构、促增长的重要抓手。发展混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，是新的历史阶段牵动我省经济发展的火车头，也是建设三个河北的关键。鼓励民营资本进国企，大力发展混合所有制经济，有利于深化所有制改革，进一步调整理顺社会经济利益关系，激发一切积极因素推动社会财富创造；有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力；有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。应从河北经济长期、健康发展的高度着眼，把鼓励民营资本进国企、促进我省混合所有制经济发展摆在重要位置，集中精力抓出成效。
2．准确把握推进民营资本进国企的基本原则。推进民营资本进国企，发展混合所有制经济，要按照“政府引导、市场运作、尊重规律、循序渐进”的思路，积极稳妥地逐步推进。一要坚持互惠共赢。以让企业赢利、社会增加财富为基本目的，兼顾不同所有制企业的差异性、选择性、互补性，立足发挥国企与民企的不同优势，做到理性融合、科学发展。二要坚持由市场决定。是否混、和谁混、何时混，选择参股还是控股以及参股多少，应当本着企业自觉自愿的原则，完全由企业自己做主，交给市场解决，避免拉郎配、一刀切。三要坚持从实际出发。一企一策，谨慎操作，有序推进，严格把好资产评估关、价格确定关、资金到位关，平等保护各类相关利益主体的合法权益，既要防止国有资产流失，又要杜绝对民营资本的侵犯。
3．从顶层设计做起，有组织有目的有计划地予以推动。一是建议省委、省政府成立推动混合所有制经济发展领导小组，统筹协调有关部门的相关工作，做到有组织领导、有分工负责、有督促落实。二是建议省委、省政府出台推动混合所有制经济发展的文件，明确指导思想、基本原则、主要目标、重要举措、实施办法等。在摸清底数的基础上，制定未来5－10年的发展规划，拟定明晰的路线图和时间表，并尽快出台实施细则，对民营资本进国企的领域、范围、进入程序、借助平台等进行全盘设计。三是要公布投资领域负面清单，明确不准进入的行业和领域，按照“非禁即入”的精神，除清单之外各类市场主体均可进入。与此同时，采取政府补贴、特许经营、优先分红等措施，降低民间资本投资基础性、公益性领域的门槛和风险。
（二）通过分类指导优化国有资本布局
4．全面深化竞争性国有企业改革，更好地实现与民企的市场对接。一是重新定位国有企业的发展战略，增强民企参与发展的信心。有关部门要引导这些企业特别是大型国有企业，准确定位产业发展的主要方向和经营战略，在发展思路上实现“无限多样化”到“有限主业化”的转变，在主营业务的升级换代以及延伸上下游产业链条上多下功夫（比如能源领域，可以加强与我省规模以上民营能源企业合作，在发展风能、太阳能等新能源，改善能源结构、拓展能源耗散端设施与设备上做文章），让民营资本更多地参与企业的水平分工、垂直分工。二是以市场为导向，主要依托资本市场推进企业改革，不设股权投资比例限制，全面向民营资本开放，引导民企参与国企，共同向产业的纵深方向发展。三是推进现代企业制度建设，尤其是要实现组织管理的扁平化、民主化，规范股东会、董事会、监事会和企业经营者的责、权、利，在企业高层管理人员的选聘上，要努力实现市场化、国际化、品牌化。四是分离企业办社会职能，彻底剥离国有企业政策性、历史性负担，为国有企业吸引非公资本参与改革、公平进入市场创造条件。
5．积极稳妥地推进功能性国有企业改革，让民企更多地参与民生发展、社会建设。一是正确引导，坚持经济效益和社会效益并重，即在加大国有资本投入的前提下，引进社会资本参股，充分发挥国有资本的控制力、影响力、主导力，切实增强企业的社会责任感，引导企业健康发展。二是采取分步实施的办法，在公共基础设施、公交、水务、文化产业、医疗卫生等领域，筛选出80－100个适合发展混合所有制经济的优质项目，尽快向全社会推出，让民营企业选择性地进入，然后根据市场发展需要，成熟一批，推出一批，逐步放开，让民营经济广泛进入国有功能性企业。三是坚持去行政化的改革方向，包括已经实现企业化管理的事业单位，都要积极推进企业领导人管理体制改革，由“集中统一管理”转向“分类分层管理”，扫除国企向混合所有制企业改革的身份障碍。
6．积极参与垄断性国有企业改革，为我省民企创造更多参与央企发展的环境、条件。一是摸清央企在我省垄断行业的底数，关注和研究其发展变化趋势，并根据市场化改革需要，进一步解放思想，主动配合央企改革，引导我省企业参与央企的项目建设、投资兴业。二是责成有关部门紧跟国家有关垄断行业的改革举措，制定符合河北实际的因应方案，深化我省少数行业垄断企业改革，引入民营资本参与国有资本的竞合。三是抓住央企降低门槛、引进民营资本的有利时机，积极牵线搭桥，提供优惠条件，采取国资、民资分别进入或携手进入方式，实现借势发展。
（三）培育混合所有制经济的成长要素
7．推动国有企业股权多元化。要采取国有股减持、增资扩股、发行可转债等方式，吸收以民营资本为主的各类社会资本深度参与国企投资。一是推进已上市的国有股份公司，实现二级产权的再上市。二是鼓励有条件的国有企业上市，通过证券市场实现第一步的虚拟股权多元化。三是鼓励有条件的国有企业携同相关民营企业一起包装上市。
8．完善市场服务体系。一是健全金融服务体系。制定鼓励政策，促进已有的保险、证券等金融部门和行业拓展与民营资本进国企相关的服务业务，并组建若干直接为民营资本进国企提供服务的保险、证券、融资租赁等金融服务公司。二是健全产权交易市场。对全省现有企业产权、技术产权等产权交易机构进行有效整合，推动交易市场规范高效、公平公正运行，促进资本、技术等要素有序、自由流动，为民营资本进国企创造条件。
9．培育和发展专业组织。一是按照市场经济的要求，建立完善资产评估、投资咨询、交易转让、股权登记等一体化中介服务体系，尤其要加强对资产评估中介组织的规范和管理。二是探索建立第三方机制，由第三方专业人员、工商联、职工代表等参与，组成独立的资产评估、纠纷调解机构，负责处理混合所有制经济发展中遇到的相应问题，避免对国有资本流失的担忧，防止民营资本对自身资本的高估，更好地实现国有资本、民营资本的确值、保值、增值。政府要出台奖励、支持和优惠政策，促进这类服务机构不断繁荣和发展。
10．建立退出机制。推动民营资本进国企，既要公布“负面清单”，也要制定“退出规则”，以降低风险，减轻民营企业家后顾之忧。应本着协约的精神，制定相关规则，让投资者进得去、出得来，使民营资本在规则之内实现可进可退，进而提振民营资本进国企的信心。
11．大力支持民营企业发展。发展壮大民营经济，是民营资本进国企的重要前提。要采取有效措施，促进民营企业长大、长高、长美、长洋。一是组织力量，对落实非公两个“36条”、“新国9条”和全省民营经济大会精神情况进行检查，聚焦问题、分析原因、提出对策，切实把相关政策落到实处，促进我省民营经济驶上“快车道”。二是鉴于我省民企资金规模偏小、与国有企业形不成竞合关系的实际，建议由政府出台政策，通过发布项目，吸收民营企业参与，共同建立民营企业投资基金，一方面为困难民营企业注资，有效缓解企业融资难、贷款难问题，一方面使民营资本进入国企或国家发展项目时，占有较多股份，增加话语权。三是建议筛选若干家规模以上入统的成熟民营企业，在用地、资金等方面加大支持力度，帮助企业做大做强做优，发挥示范引领作用。
（四）优化混合所有制经济的发展环境
12．充分发挥政府“有形之手”的牵引作用。各级政府要主动作为，一是把工作重点转移到加强市场监督管理、提供优质公共服务保障、维护社会公平正义上来，把更多的资源、政策分配到实体经济、分配到生产效率高的混合所有制企业中去，更好激发他们的创造活力。二是最大限度减少行政审批，有效清除市场壁垒，着力解决民营资本发展面临的“玻璃门、旋转门、弹簧门”问题。
13．完善相关法规、规章和政策。对现有不符合公司法和与发挥市场决定作用相违背的法规、规章和政策予以清理，不断完善保障、鼓励混合所有制经济发展的法规、规章和政策，健全产权流动市场机制和产权保护法律体系，创造发展混合所有制经济的良好法制条件。
14．完善国有资产监督管理体制。按照权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的要求，持续推进国有资产管理体制改革，完善国有资产监管机构和职能，健全国有资产监管法规体系。一是继续推动履行社会公共管理职能的部门与企业脱钩，实现经营性国有资产集中统一监管。二是以管资本为主加强国有资产监管。大力推进国有资产资本化，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改制为国有资本投资公司。
15．加强数据信息工作。一是责成一个部门专门负责对混合所有制经济发展数据的统计和分析，尤其是要按照功能、规模、效益、趋势进行数据统计和分析，避免多头统计、口径不一、数据混乱的现象。二是搞好信息公开。建立项目信息库，建立门户网站，面向国内外搭建项目发布平台、对接平台、合作平台，保证国有企业、民营企业在信息公开、透明、可信的基础上，进行融合、互动发展。
（五）拓宽发展混合所有制经济的思路
16．考虑到我省国有企业在规模、资金、技术、占有资源等方面具有较强优势，而民营企业相对弱小，只强调国企引进民营资本，难以推动混合所有制经济较快发展。调研组经过慎重考虑，建议把动员国有资本主动注入民企，推动混合所有制经济发展，作为一个重要补充思路，既引进来，又走出去，从“单打”变成“混合双打”。一是积极引导国有企业转变过去实施的狭隘的“资本化”成长策略，将新增资本除用于内部技术改造部分外，更多地通过向民营企业注入资本的方式，实现参股或相对控股，发展混合所有制经济。二是选择若干国有企业作为注资民企的试点，总结经验，逐步推开，带动国有企业的资金、技术、人才等优势与民营企业的体制机制优势相融合，进而盘活国有资本，提高国有资本配置效率，达到国企民企双赢共进的目的。（执笔人：余育国、孙增泰、张东风、畅彦周、王虎、金勇）
附：省政协“民营资本进国企问题”调研组成员名单
省政协“民营资本进国企问题”调研组成员名单
组 长：刘永瑞 省政协副主席、党组副书记
副 组 长：刘劲松 省政协常委、省工商联主席
王冠军 省政协常委、省政协研究室主任
成 员：孙增泰 省政协委员、省工商联副主席
齐为民 省政协研究室副主任
宋继军 河北省冶金政研会常务副会长
黄远征 北京大学民营经济研究院副院长
张东风 河北经贸大学教授、省企业管理研究会会长
宋 雷 唐宋集团董事长
余育国 省政协研究室综合处处长
郭晓东 省国资委企改处副处处
张玉民 省发改委投资处副处长
尚林海 省工信厅中小企业处副处长
郑浩洋 省金融办证券期货处副主任科员
金 勇 省工商联研究室副主任科员
工作人员：欧阳东 省政协研究室理论处处长
李明辉 省工商联办公室副主任
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