——关于我省中小企业发展法治环境的调研报告省政协“发展的法治环境问题”调研组
2014年7月
从世界各地的发展看，无论发达国家还是发展中国家，无不把中小企业放在极其重要的位置。美国等发达国家视中小企业为“经济的脊梁”，认为“没有中小企业的发展就没有经济的繁荣”。在我国，中小企业就业人员占全国就业总量的75%以上，无论算经济账还是算民生账，中小企业都是实现“国强民富”目标的支柱性力量。目前，我省中小企业GDP占全省的66%，上缴税收占全省税收总额的65%，从业人员近2000万人，已成为经济增长的主要力量、地方财政收入的主要来源、吸纳社会就业的主要渠道。如何创造良好的法治环境，是促进中小企业发展的重要环节和应有之义。从调研的情况看，我省在这方面取得了明显进步，但差距依然不小，应当引起高度重视。
一、我省对中小企业发展的法治环境越来越重视
企业发展的法治环境，包括立法、执法、司法、守法以及法律监督等多个环节。一个良好的法治环境应具备开放、公正、透明、有序、平衡、高效的基本特征，甚至胜过一打优惠政策。近年来，省委、省政府高度重视中小企业发展，始终坚持把优化法治环境摆在重要位置，在抓改革、抓促进、抓服务、抓规范等方面做了富有成效的工作。
（一）加强制度体系建设。积极落实《中小企业促进法》，先后出台了《河北省中小企业促进条例》、《河北省企业权益保护规定》、《大力推进民营经济加快发展的若干意见》等一系列法规规章和规范性文件，为促进中小企业发展提供了有力的法律制度保障。今年上半年又召开全省民营经济发展大会，省委、省政府主要领导到会作重要讲话，营造了全社会关心中小企业发展的良好氛围。
（二）深化审批制度改革。2013年承接国务院下放审批事项92项，自行取消、下放204项。今年除了承接国务院下放的行政审批事项外，已经研究提出我省第一批自行取消、下放审批事项53项。截至今年5月底，省政府部门保留实施的行政审批事项还有717项（行政许可审批493项，非行政许可审批224项），其中，省本级自行设定的行政审批事项14项（行政许可6项，非行政许可审批8项）。对此，有关部门正在研究，今后将逐步再取消、再下放。
（三）完善政务服务体系。51个具有行政审批和公共服务职能的省直部门全部建成了服务窗口，各市、县普遍设立了政务服务中心，加强了社会公共服务，推进了政务公开，方便了企业办事，拉近了政府与企业之间的距离。
（四）改善执法司法环境。各级各有关部门不断提高行政执法水平，大力拓展执法公开。全省政法系统全面推行司法公开，促进公正司法。省直政法部门分别出台了服务经济发展和便民利民的具体措施，积极组织开展法律服务进企业活动，建立健全企业法律风险防范机制，积极参与整顿和规范市场经济秩序，为中小企业的发展提供了有力支持。
二、中小企业发展法治环境建设方面存在的突出问题
通过深入调研发现，影响我省中小企业发展的一些深层次问题还没有得到充分解决，思想上和体制上的障碍尚未完全消除，中小企业发展的总体法治环境并不宽松，对一些问题的反映依然强烈。
（一）对行政审批工作意见较大。近年来，国务院和省政府多次下放和取消行政审批项目，但企业普遍反映没有感受到因此带来更多的便利，没有充分享受到改革产生的红利，审批层级多、审批环节多、审批麻烦多、审批事项前置条件多以及审批互为前置等问题依然存在，有的甚至还很突出；取消、下放行政审批权的力度还不够、项目还不实、实施还不到位，“虚放实不放、小放大不放、责放利不放、明放暗不放”等现象在各地不同程度存在；一些市县受人员素质、专业技术等条件制约，对下放的一些审批事项难以承接，还存在着应放难放、该放放不了的问题。
（二）对窗口单位及部门工作不够满意。主要是服务不到位、权力不透明、信息不公开等；个别窗口成了“二传手”、“收发室”，企业感到办事难、跑腿多、期限长、成本高；类似“办事还得找人”等潜规则仍然存在；窗口缺乏充分授权的问题突出；部分工作人员素质水平不高、服务意识不强、工作作风不端正；缺乏有效的规范制约和监督检查机制，等等。
（三）对执法不公特别是乱用权、私用权等现象有怨言。据省法制办去年的统计数字，全省90%以上的企业投诉举报案件都与执法不公有关。突出表现为执法行为不公开，暗箱操作多；“乱检查、乱罚款、乱收费、拿、卡、要”等问题屡禁不止，执法存在随意性、逐利性和选择性；有些部门把行政职能转移到下属事业单位或下属中介机构，强制服务，搭车收费，甚至不服务乱收费；一些部门存在“官本位”、“权本位”观念；部分执法人员政治业务素质不高，法律意识不强；执法监督机制不健全；以罚养人的情况仍普遍存在。
（四）对法律法规配套不完善、执行不到位反映多。主要是：2003年出台的《中华人民共和国中小企业促进法》的条文较为原则，缺乏规范性和可操作性，配套的鼓励、优惠、救助等措施尚不健全，在一定程度上降低了其发挥作用的空间；2007年颁布的《河北省中小企业促进条例》的一些条文已经明显不符合当前实际，亟待修改完善；《河北省企业权益保护规定》作为政府规章，法律效力层次不够，执行力度不足，特别是对司法机关审判案件缺乏约束力；我国企业所得税在国际上相比都是比较高的，减免中小企业税赋还有很大潜力，省一级也有待出台更多的配套法规和政府规章；监督和考核机制缺失，造成涉及中小企业的法律法规难以贯彻执行；中小企业作为市场主体，对涉企的法律法规和相关政策规章的制定与出台，缺少知情权、话语权和参与权。
三、对改善我省中小企业发展法治环境的建议
建设优越的企业发展的法治环境，需要进一步解放思想，用改革的思维，向改革要动力，用改革破解矛盾、解决问题。
（一）建立“权力清单”制度。认真贯彻国务院要求，各级政府及具有行政审批权力的政府部门，通过各自的门户网站，公开保留的行政审批项目并附带审批流程图，省政府利用官方网站作出全省性汇总公开。公示内容，除行政审批项目与行政审批流程图外，还应包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政收费、行政征用、行政检查、行政复议及其他行政权力，全省形成一个完整、清晰的权力清单。在此基础上，进一步精减审批项目，能够事后监管的，一律放开事前审批；能够转为条件管理的，一律放开指标审批；能够并联审批的，一律通过流程再造改为并联审批。通过晒出“权力清单”，确立“法无授权即禁止”的理念，营造政企双赢局面。一是建议省政府有关部门对230多项工商登记前置审批事项进行清理，根据国家的有关规定，抓好前置审批事项改为后置审批事项的工作落实，能够协调解决的及时协调解决，应该报请国务院批准停止实施的及时报请批准，可以改为备案管理的实行备案管理，应该取消的一律取消。对确需保留的前置审批事项，实行目录化管理制度，促进投资创业便利化，优化营商环境。二是省政府统一制作各设区市的审批目录，各设区市政府统一制作所辖市、县、区的审批目录。尽快使市、县形成统一的、权责一致的行政权力架构，切实解决放权、限权不到位的问题。三是探索构建省、市、县审批“快车道”，进一步压缩审批时限。建立全省统一、上下贯通、左右衔接的行政审批管理与电子监察网络体系，连接省直各部门网上行政审批平台和设区市、县（市、区）政务服务中心，实现内网办公、外网审批、即时公开、限期警示、办理评议、实时监控、效能考评等功能。四是研究制定《河北省行政审批事项管理办法》，以地方性法规或者省政府规章的形式颁布实施。该办法要对行政审批事项的取消调整、设立实施、运作流程、检查问责等作出具体规定。公示确认的行政审批事项，凡与地方性法规、省政府规章有冲突的，应及时修改地方性法规、省政府规章。五是今年下半年在全省组织开展一次对取消、下放行政审批事项落实情况督导检查，对假取消、假下放、变相恢复、捆绑审批等进行纠察和整改。严肃查处有令不行、有禁不止甚至阳奉阴违、弄虚作假的单位和个人，新闻媒体公开曝光。
（二）推行“负面清单”管理。逐步引入“负面清单”管理模式。分两步走：第一，先行对外商投资实行“准入前国民待遇加负面清单”管理，对负面清单之外的领域，将外商投资项目核准和外商投资企业合同章程审批改为备案管理，且清单外凡国内投资者能够介入的行业领域，外国投资者均可介入。第二，今年全面走向“负面清单”管理，包容各种所有制和各种混合所有制，包容各种类型的资本。通过“负面清单”管理，逐步确立“私权利，法无禁止即可为”的理念与秩序，增强投资主体的投资可预见性和投资可自控性，促进政府职能转变，使市场在资源配置中起决定性作用。
（三）完善相应的法律制度体系。以促进和保障企业快速健康发展为目标，加大地方立法和配套政策措施制定力度。一是开展《河北省中小企业促进条例》的修订工作，特别是对中小企业金融扶持、技术和信息支持、中小企业信用管理等做出调整和规定，使其更加科学、完备、有效。二是将《河北省企业权益保护规定》上升为地方性法规，使其具有更高的法律效力和更强的约束力，突出企业权益保护的重要性。三是围绕我省《关于大力推进民营经济加快发展的若干意见》，责成相关职能部门制定各自的实施细则和配套措施，省委、省政府统一印发施行，推动《意见》落到实处。四是出台《河北省企业权益保护投诉和举报制度》，不定期曝光侵犯企业权益的典型案件。建议由纪检监察部门负责受理中小企业投诉举报问题。五是对中小企业实行普惠制度，出台更多地为中小企业减税减费的地方性法规、规章和政策措施。六是提高立法的公开性、民主性、科学性和公正性。严把前期调研、论证起草、意见征求、协调修改等关口，统筹考虑并科学平衡各方利益关系，切实提高法规文件的质量。广泛地征求中小企业的意见，完善相关听证程序，建立听取企业家意见建议的常态化机制。七是建立对有关法律和政策落实情况的监督和追踪考核机制，纪检监察部门加强跟踪督察，对落实不力的部门和个人进行责任追究。八是加大中小企业政策法规的宣传普及力度，让广大中小企业掌握更多的政策法规，并依此维护自身权益。
（四）加快工商登记制度改革步伐。不折不扣地贯彻国务院批准发布的《注册资本登记制度改革方案》的各项改革措施，特别是在基层要抓好以下三个方面的落实，相应减少内部审批环节，避免设置新的障碍，激发各类市场主体创造活力。一是降低注册资本门槛，注册资本由实缴登记制改为认缴登记制，放宽注册资本登记条件。二是简化住所登记手续，放宽商事主体住所限制，释放场地资源，便利市场主体准入。三是减轻市场主体负担，改革年检验照制度，将企业年检包括外商投资企业年检制度改为企业年度报告公示制度，将个体工商户验照制度也改为年度报告制度，并探索实施农民专业合作社年度报告制度。在此基础上，借鉴上海自贸区、广东等地成熟的商事制度改革措施，全面深化融资租赁、成品油零售、酒类专卖、商贸流通等领域的商事制度改革。
（五）提升政府部门窗口服务水平。赋予中小企业公平的甚至有所倾斜的市场地位，为它们创造有利的法治环境，秉承“多亮绿灯、少亮红灯”的理念，多说行或者怎么行，少说不行、不说不行，让更多的中小企业长起来、强起来。一是把窗口擦得更“亮”。改变以往窗口只把本部门的权力笼统公布的做法，细化每个窗口单位的所有行政权力，包括行政审批、行政处罚、行政检查、行政收费等。通过窗口单位亮出本部门的权力清单和审批流程，亮出身份、职责、承诺，亮出执法的依据、程序、标准和结果。二是把窗口开得更“大”。各职能部门要对窗口充分授权。凡是与企业和人民群众密切相关的各类服务事项，坚持“能进则进、进彻底、彻底进”，防止进“瘦”留“肥”和进“小”留“大”，不搞“截流”、“回流”、“分流”。对即办件授予即办权，承诺件授予督办权，联办件授予协调权，上报件授予初审权，退办件授予把关权，补办件授予核实权等，确保中心窗口能办事、真办事、快办事、办成事。三是让窗口风景更“美”。加强窗口单位的软硬件建设，优化整体服务环境，完善各项服务设施。编制部门要明确各职能部门窗口人员编制。清理非正式工作人员，建立窗口工作人员持证上岗制度。提高工作人员素质，创新服务理念，提升服务质量。加强对窗口工作的监督检查，让窗口不做收发室、不当二传手、不演空城计、不能踢皮球。真正做到“服务态度最好、办事程序最简、办事效率最高、办事成本最低、对外形象最佳、群众和投资者最满意”。
（六）打造“依法治政＋网络问政”监督格局。在2013年中国城市竞争力排行榜中，福建省名列全国省级行政区综合竞争力排行榜前列，得益于依法治政和网络问政：依法进行效能问责，2013年1－10月，全省共有2172人受到效能告诫、通报批评、诫勉教育等形式的问责，问责人次同比上升近3倍；开通“福建民评网”，建立起近百万人的评议员库，通过网站和手机短信来评价政府部门，2013年参与给政府打分的公众近7万人。建议我省借鉴这一做法：一是将涉及公权力运行的重大制度均以地方性法规的形式固定下来，包括权力清单制度、负面清单制度、集中审批制度、联合审批制度、审批前置及中介服务规范化管理制度、审批事项准入制度和审批责任制度等等，形成依法立权、依法用权、依法治权的有机统一。二是发展网络问政和网络监管，权力清单和行政审批流程上网、公共资源交易上网、政务信息和民生信息上网、政府公共服务评价上网等等，从根本上解决在传统方式下行政监督手段效率不高甚或缺失的问题。三是完善政府信息公开制度，探索利用电子政务、官方微博、手机短信息、微信公众平台等新媒体做好信息公开工作，力求信息全面、准确及时、便民高效。
（七）践行“宽进严管”法治精神。“宽进”改革需要用后续“严管”做保障。适宜经济发展的包容性法治环境，不仅体现在市场主体准入便利、经营自主方面，而且还体现在对市场主体事中事后的严格监管方面。如果监管不力不严，违法行为层出不穷，市场上就会出现违法主体冲击守法主体的“劣币驱逐良币”现象，最终妨害市场经济发展。应进一步完善六个方面：一是监管体制，建立健全行政监管、行业自律、社会参与和司法保障相结合的管理体制，理顺权责关系，提高监管水平。二是监管原则，进一步克服“重审批、轻监管”、“重权力、轻责任”的思想。有关部门在按职能分工加大市场监管力度的同时，注重部门之间的分工协作，充分应用大数据这一载体，不断提高监管精细化程度，加大管理力度。三是监管内容，包括反垄断，反不正当竞争，反商业贿赂，反知识产权侵权，反假冒伪劣，反一切违法、违规、失信行为。四是监管方式，在省工商局“河北省市场主体信用信息公示系统”的基础上，建立全省通用的监管信息单一窗口。整合银行、公安、法院、税务、工商、保险、劳动、知识产权、海关、商检、食品安全、环保、质监等平台的信用资料，对不良信用者纳入“黑名单”，增加其不良行为的社会成本。建立全省统一的行政投诉平台，鼓励和方便社会民众互动和监督。五是监管保障，以省政府规章或者地方性法规形式确立对市场主体违法行为的大力度行政处罚机制，形成对违法违规行为的强力威慑。同时，在让违法违规者承担民事责任、实现主体自律的基础上，完善行政执法与刑事司法衔接的工作制度，强化刑事处罚，发挥刑事司法对犯罪行为的惩治威慑作用。六是监管问责，建议纪检监察部门制定《政府监管部门行政问责条例》，对监管不力、效能低下、处置失当、违反程序等现象，明确罚则并建立健全问责追究机制。
（八）建立健全法治环境评价指标体系。探索建立河北省法治环境评价指标体系，对全省的法治环境进行评价，解决好把环境软实力转化为工作硬指标的问题。一是把法治环境建设目标要求逐一分解成具体的、可测量和可考评的指标，通过定性、定量纳入政府、机关及工作人员的实绩考核，增强评价工作的科学性、有效性。二是委托河北省法治环境研究与咨询中心等有关社会组织开展第三方评估工作，增强评价工作的真实性、公正性。三是充分发挥法治环境评价指标体系作用，依据指标体系，对各市、县的法治环境状况进行评估和排名，并以适当方式予以通报，增强党政领导对改善法治环境的危机意识以及发现问题、改进工作、改善法治环境的能力。（执笔人：赵建明）
附：省政协“发展的法治环境问题”调研组成员名单
省政协“发展的法治环境问题”调研组成员名单
组 长：崔江水 省政协副主席、党组副书记
副 组 长：钱晓钟 省政协常委、省政协社会和法制委员会主任
周藏库 省政协委员、省政协社会和法制委员会巡视员
赵建明 省政协社会和法制委员会副主任
成 员：马玉蝉 省政协常委、省纪委常务副书记
王会平 省政协常委、省委政法委副书记、省综治办主任
时清霜 省政协常委、省政府法制办主任
周文夫 省政协常委、省社会科学院院长、党组书记
刘林平 省政协常委、九三学社河北省委副主委
王春良 省政协委员、河北政法职业学院院长
田沧生 省政协委员、省法学会副会长、党组成员
王子郁 省政协委员、河北中宇律师事务所主任
赵清华 省政协委员、九三学社保定市委副主委、河北金融学院管理系教授
刘俊良 省政协委员、衡水新众业建设集团董事长、河北空调工程安装有限公司董事长
纪青云 省政协委员、省广播电台总编室副主任
赵金旗 省委政策研究室副主任
杨福忠 省委党校政法部副主任、教授、法学博士
王炜娜 省政协社会和法制委员会办公室主任
王艳宁 省社会科学院法学研究所所长、研究员
肖 辉 河北政法职业学院教授
孙志军 省政协社会和法制委员会办公室副主任
王永强 省政府法制办经济法规处副处长
张玉露 省委政法委研究室干部
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