发展机遇与挑战

一、社会管理的背景扫描：发展机遇与挑战

社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体，在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作、促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。社会管理创新是指政府和社会组织依据社会运行和发展规律，把握政治、经济和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念、体制机制、方式方法，以实现社会善治的过程。党的十六届四中全会提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，党的十七大提出要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，《中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“标本兼治　加强和创新社会管理”。党的十八大再次将社会管理创新提到一个新的高度，要求加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，加强基层社会管理和服务体系建设。可以说，社会管理创新是当今社会最为关注、最为重视、最需探讨、最需解决的重大理论问题和重大现实课题。加强和创新社会管理，是党中央科学判断国内外形势、从党和国家事业发展全局出发作出的一项重大决策，关系人民群众福祉与社会和谐稳定，关系党的执政地位巩固和国家长治久安。加强社会管理创新，是全面推进中国特色社会主义事业发展的需要，是建构社会主义和谐社会的需要。广东南海历来是改革创新的热土，特别是改革开放以来，南海敢为人先、创新创造，从一个传统农业大县发展成为一个现代化工业强区，开创了全国闻名的“南海模式”。近几年南海在社会管理领域进行了一系列卓有成效的改革，推动了南海社会管理由“善政”向“善治”的转变。南海的经济社会发展面临着重要机遇，也面临着重大挑战，这些机遇与挑战成为南海进一步推动社会管理创新的动力。

（一）经济发展步入快车道

1.经济总量快速增长

改革开放以来，中国经济经历了30多年持续稳定增长，目前中国已经成为仅次于美国的全球第二大经济体。中国差不多用30多年的时间走完了西方发达国家几百年的经济发展路程。经过多年的发展，中国的综合国力大大增强，国际地位显著提高，人民生活显著改善，国家财力空前提升。

广东作为改革开放的排头兵，充分发挥毗邻港澳、华侨众多的地缘人缘优势，以敢为天下先的胆识和气魄，从大规模引进外资到大范围承接国际产业转移，再到大踏步“走出去”，一直走在全国对外开放的最前沿。通过开放合作，广东实现了经济社会发展的历史性跨越，成为中国外向型经济最发达、国际化程度最高的省份之一，成为中国乃至世界最重要的现代产业基地之一，成为中国第一经济大省、第一外贸大省，财政收入位居全国第一。位于广东省珠三角腹地的南海，在改革开放以来的30多年中也取得了令人瞩目的发展成绩。南海在“中枢两翼，核心带动”发展战略的引领下，积极应对国际、国内复杂经济形势的考验，国民经济和社会各项事业发展均保持了良好的发展势头，取得了丰硕的成果。

2011年南海全区生产总值1810.31亿元，比上年增长10.6％。其中，第一产业为37.93亿元，比上年增长3.8％；第二产业为982.54亿元，比上年增长11.2％；第三产业为789.84亿元，比上年增长10.2％。具体从工业来看，全年规模以上工业增加值为1053.82亿元，增长13.4％。全年产值超两百亿元的行业有六个，分别为金属制品业、有色金属压延及加工业、电气机械及器材制造业、通信设备计算机及其他电子设备业、非金属矿物制品业、交通运输设备制造业。六大工业行业增加值为570.20亿元，占全部规模以上工业增加值的54.1％。至2011年年底，南海区共有中国驰名商标18个，中国名牌产品12个，广东省名牌产品70个，广东省著名商标115个。从社会投资来看，全年全社会固定资产投资584.36亿元，比上年增长13.0％。从国内贸易来看，国内消费继续保持快速增长态势。全年社会消费品零售总额624.79亿元，比上年增长17.0％。从对外经济来看，对外经济高速增长，进口和出口同步增长，双双突破百亿美元大关，外贸结构趋于平衡。全年进出口总值204.43亿美元，比上年增长23.1％，其中：出口总值102.49亿美元，增长22.1％，进口总值101.94亿美元，增长24.1％。从金融发展来看，全区年末金融机构本外币存款余额2842.53亿元，增长6.7％，其中人民币存款余额2798.60亿元，增长6.3％；外币储蓄存款余额6.97亿美元，增长50.4％。⁽¹⁾经济总量的快速增长，为社会发展奠定了坚实的基础，为社会管理创新提供了物质条件。

2.经济结构加速调整

改革开放30多年来，中国经济发展取得了辉煌成就，成为全球具有重要影响的最大新兴经济体和世界工业与制造业大国。但也要看到，我们的发展也付出了很大代价，经济结构不合理的矛盾长期积累，发展不平衡、不协调、不可持续的问题日益显现，突出表现在需求结构失衡、供给结构不协调、要素利用效率低下、环境损害大、空间布局不合理等方面。党的十七大从实现未来发展目标出发，明确提出了加快转变经济发展方式的战略任务。党的十八大再次强调，要推进经济结构战略性调整，要以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城市化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。调整经济结构是转变发展方式的重要内容，对加快经济发展方式转变具有决定性意义。调整经济结构既是为了解决经济运行中的深层次矛盾，又是为了拓展发展空间，增强经济发展的长期动力，使经济增长建立在结构优化的基础之上，促进经济的可持续发展。调整经济结构是提升国民经济整体素质和抗风险能力、在后国际金融危机时期赢得国际经济竞争主动权的根本途径。在中央的高度重视下，中国的经济结构得到了不断的调整和优化。

从产业结构看，三次产业结构的比重趋于合理，2009年，中国服务业占国内生产总值的比重已经达到42.6％。⁽²⁾与此同时，农业产业从业人数比重正在逐步降低，当前中国农业劳动力就业比重在37％左右，与改革开放初期相比下降了约41％。从城乡结构看，城乡结构不合理问题正在逐步得到改善，城市化率在逐步提高。改革开放初期，中国城市化率在20％以下，2011年中国城市化率第一次超过了51％。从消费结构来看，恩格尔系数正在逐步降低。中国改革开放初期，城乡恩格尔系数平均约为61％，其中农村约为63％，城市约为58％，属于温饱没有解决的赤贫状态。当前中国农村恩格尔系数约为41％，城市约为36％，城乡平均恩格尔系数约为40％，刚好是中等收入的发展中国家向中上等收入的发展中国家转型的消费结构。⁽³⁾

南海顺应经济发展的需要，加快推动经济结构的转型，加快产业结构的优化升级。南海不仅要做强、做优传统产业，而且要发展新兴产业和现代服务业，以增强持续的发展能力。近年来，南海区通过完善科技创新体系，大力加强自主创新能力建设，并致力于培育和发展高新技术产业，推动南海产业结构升级，取得了明显的成效。一是引进有分量的新兴产业。南海依托现有的核心项目，包括福田欧辉、旭瑞光电、奇美电子等，延伸产业链条；同时，促进新光源、新材料、新能源、生物医药、节能环保等战略性新兴产业集聚发展。二是提升现代服务业。现代服务业是南海产业结构中非常重要的一环，南海大力发展电子商务、软件外包、物联网等现代信息服务业；加快文化创意产业发展，建成文化创意产业集聚区。进一步提升商贸物流和专业市场发展水平，重点推进广东有色金属交易中心等项目建设。南海希望将现代服务业打造成为新的支柱行业。三是大力推进生态环境改善。近几年，南海加强生态文明建设，始终坚持环境保护优化经济增长的方针，将节能减排作为硬抓手，充分利用环境保护的倒逼机制，加快淘汰落后产能，大力推进经济结构调整，使得产业得到显著提升，环境质量得到明显改善，实现了环境与经济的双赢。四是大力推进技术创新。经过“十一五”期间的发展，南海区科技综合实力明显增强，科技对经济的贡献率不断提高。全区有国家重点扶持高新技术企业84家，省级民营151家，涌现了雪莱特光电、南方风机、志高空调、星期六鞋业等一批上市公司；全区8个镇（街）12个特色产业被纳入广东省专业镇技术创新试点，大沥、西樵成为省首批创新示范专业镇；南海经济开发区、广东金融高新技术服务区、南海工业园（国家生态工业示范园区）等三个园区纳入佛山国家高新区。⁽⁴⁾

南海经济发展步入快车道既为南海社会管理创新带来机遇，又使南海社会管理面临新的挑战。一方面，经济的快速发展为南海进一步创新社会管理奠定了经济基础，另一方面，经济的快速发展对南海的社会管理提出了更高的要求，需要南海通过社会管理创新来实现经济社会的协调发展。

（二）社会发展取得新进展

1.社会建设初见成效

社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，一直以来受到了党和国家的高度重视。2004年，党的十六届四中全会强调要加强社会建设，提出了构建社会主义和谐社会的重大战略思想；2007年，党的十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》中，把社会建设列入中国特色社会主义建设事业总体布局，从原来的三位一体扩展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体布局；党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，特别强调把加强社会建设作为加快实现经济发展方式转变的根本出发点和落脚点；2012年，党的十八大则进一步指出“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”在全社会的共同努力下，中国的社会建设取得了显著的进展。

第一，教育事业迅速发展，城乡免费义务教育全面实现。教育兴国是中国经济社会发展中的一项重要战略，中央坚持把教育放在优先发展的地位，投入了更多的财力用于实施新一轮教育振兴行动计划。特别是在加强义务教育和农村教育方面，取得了巨大的进展。目前已经全面实现城乡免费义务教育，在全国农村免除了义务教育阶段学杂费，减轻了农村1亿多中小学生的家庭经济负担。

第二，社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立。社会保障覆盖范围继续扩大，全国参加城镇基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数大幅增加。2147个县（市、区）实施城镇居民社会养老保险试点，1334万人参保，641万人领取养老金。2343个县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，3.58亿人参保，9880万人领取养老金，覆盖面扩大到60％以上。⁽⁵⁾覆盖城乡的最低生活保障制度和社会救助体系已经形成。

第三，全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立。基本医疗保险覆盖范围继续扩大，全民医保体系初步形成。政策范围内住院费用报销比例提高，重大疾病医疗保障病种范围进一步扩大。各级财政对城镇居民医保和新型农村合作医疗的补助标准进一步提高。国家基本药物制度在政府办基层医疗卫生机构实现全覆盖，基本药物安全性提高、价格下降。公立医院改革试点有序进行。基层医疗卫生服务体系基本建成。

第四，加强和创新社会管理，社会保持和谐稳定。经过长期探索和实践，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

南海的社会建设也取得了长足进展。截至2011年年底，南海社会建设在以下方面取得了突出成绩。

一是科技和教育事业发展迅速。科技得到重视和发展，南海认定国家科技型中小企业技术创新基金9项目，省级科技重大专项立项5个，市属合作项目立项17个，并新认定国家高新技术企业5家，省级民营科技企业51家，组建省级工程中心3家、市工程中心5家，争取上级科技经费扶持2000多万元。专利申请5416件，增长29.1％。2011年普教总投资358914万元，比上年增长13.8％。普教校舍建筑面积396万平方米。全区普通中学65所，小学127所，幼儿园302所。全年初中升学率98.9％，高中升学率93.7％。⁽⁶⁾

二是文化和卫生事业成效显著。全区有文化馆1间，镇（街）文化站8个，村（居）文化室722间，博物馆1间，纪念馆3间，图书馆15间，数字影院49间，图书馆藏书量165.4万册。全年文化事业总投资12658.7万元，电影观众142万人次。全区文化活动室总面积达29万平方米，镇（街）文化站总面积5.6万平方米，文化广场面积112万平方米，区、镇（街）、村（居）三级公共文化服务设施网络初步建成并日益完善。全区共有卫生机构360个，其中医院14间，门诊部79所。卫生机构实有床位6801张，卫生机构人员数11479人，其中卫生技术人员9666人。⁽⁷⁾

三是人民生活与社会保障水平提高，城乡人民收入稳定增长。2011年全年在岗职工年平均工资44237元，全区城镇居民年人均可支配收入32295元，农民年人均纯收入14805元。城乡居民年人均储蓄存款余额134868元。全区城镇居民年人均消费性支出25861元。城镇居民人均住房面积40.14平方米，农村居民人均住房面积48.3平方米。社会保障面进一步扩大。年末在职人员参加社会保险246.5万人次，其中：养老保险在职参保人数63.18万人次，医疗保险在职参保人数58.71万人次，失业保险在职参保人数49.62万人次，工伤保险在职参保人数74.99万人次。农村合作医疗参保人数59.48万人，农村养老保险参保人数16.10万人。社保基金运行平稳，全年各项社保基金收入51.43亿元。⁽⁸⁾

2.社会结构深刻变化

改革开放以来，在经济体制改革、经济高速发展、经济结构变化的推动下，社会结构也发生了深刻的变动。

一是社会阶层结构的深刻变化。社会阶层结构已经从改革开放之前的“两个阶级（工人阶级和农民阶级）一个阶层（知识分子）”的结构，转变成为多元化的阶层结构，其中包括国家和社会管理者阶层、经理人员、私营企业主、科技专业人员、办事人员、个体工商户、商业服务业人员、产业工人、农业劳动者和失业半失业人员等。⁽⁹⁾而且不同的阶层中再度分化，形成了利益矛盾和利益诉求交织的不同利益群体。阶层结构的多元化和复杂化产生了各种社会矛盾和问题，使社会管理面临着前所未有的复杂形势，给经济社会的可持续发展带来了巨大的挑战。

二是社会组织方式的深刻变化。随着经济体制的深刻变革，社会组织方式发生巨大变化。这个变化可以概括为从“单位人”到“社会人”的变化。一方面，随着市场主体在经济社会发展中的作用日益凸显，原来依靠计划手段分配资源的方式发生了根本性的转变，社会成员的需求主要依赖市场手段和社会手段来满足，传统的“单位组织”对社会成员的控制能力削弱，有些单位组织则彻底解体；另一方面，社会流动的加快对传统的社会组织方式提出了挑战。原有“单位组织”的管理功能在弱化，而新的社区管理网络还不够完善。如何实现新形势下的社会管理创新成为社会发展迫切需要的课题。

三是社会行为规范的深刻变化。市场取向的改革促进了经济发展，显著地改善了民生，也带来社会行为规范和价值理念的变化。对个人利益的追求得到了肯定，但约束、监督追求个人利益的行为规范系统还不完善；社会生活和生产行为的复杂性大大提高，但适应这种复杂性的社会管理技术还没有得到相应提高；市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化，但与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设明显滞后；等等。

南海在30多年的改革开放中，伴随着经济的迅速发展，社会结构也发生了急剧转型。一是阶层结构的变化。随着经济快速增长，居民收入也有较大幅度提升，白领、中产阶级群体相对扩大，整个社会的阶层结构向纺锤形结构靠拢。二是人口结构的变化。2010年年底全区常住人口为2588844人，同第五次全国人口普查相比，10年共增加609527人，增长30.79％。而且人口中外来人口与本地户籍人口比例相当。人口结构的另一个变化是人口受教育程度明显增加。全区常住人口中，具有大学（指大专以上）程度的人口为229346人，具有高中（含中专）程度的人口为462512人，与第五次全国人口普查相比均有不同程度提升。⁽¹⁰⁾三是城乡结构的变化。南海八个镇（街）都有着城乡社区共存的情况，城市化程度不断提高，纯农业人口很少，虽然农村社区依然客观存在，但是很多农业户籍人口已经成为实际上的城市人。

南海社会结构的深刻变化，同样为社会管理带来了新的挑战。阶层结构的分化变迁，带来了各个群体不同的利益诉求，大家的权利意识不断增强，利益矛盾日益成为不同阶层冲突的重要原因，如何化解矛盾是社会管理创新的重点。例如，人口结构的变化，使得聚居南海的人口更加复杂，本地人与本地人之间，本地人与外地人之间互相争利；随着传统意义上农村社区的城市化，农业集体经济的利益分配出现新的矛盾等问题，都使得南海面临着更加复杂的社会管理形势。

（三）政府治理进入新阶段

1.政府治理理念的转变

纵观中国改革开放30多年政府治理变革的轨迹，我们可以看到这样一条清晰的发展轨迹：从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府。⁽¹¹⁾

从治理主体来看，经历了从一元治理到多元治理的转变。传统治理过程中，所有权力集中于政府，体现的是“大政府”的理念。政府不仅要管理国家的政治和行政事务，而且管理着全部社会事务和经济事务。一元治理的弊端非常明显，治理效率低下，治理成本高昂。改革开放之后，这种一元治理的方式开始改革，首先是党政分开，政府率先成为一个相对独立的治理主体。此后，中央又相继推动了政社分开和政企分开。尤其是在农村地区开始推行村民自治，将基层治理的权利放归社会。在这种改革背景下，逐步形成了多元主体共治的局面。

从治理模式来看，经历了从集权到分权的转变。一元治理模式势必导致政治上的高度集权。一元治理向多元治理的转变，实现了大规模的政治性分权，尤其是政府向企业分权和向社会分权。治理模式的转变，使得企业、社会组织、民间团体、个人等都成为社会治理的主体，都在社会治理过程中发挥一定的作用。在经济发达地区，民间组织和社会成员的自治意识正在逐步提高。

从治理方法来看，经历了从人治到法治的转变。中国是一个有着两千多年人治传统的国家。人治呈现出随意性、多变性的弊端，造成社会的不稳定。而法治具有统一性、稳定性、权威性的特点，以国家强制力为后盾，能有效地制裁违法行为，保证社会的稳定和有序发展。党的十一届三中全会提出要加强社会主义法制建设，此后历届政府都把建设法治国家作为一个重要的工作目标。十八大再次提出全面推进依法治国。可见，当前中国正在实现由人治向法治的转变，这也是对传统社会管理方式的突破和创新。

从治理手段来看，经历了从管制政府到服务政府的转变。传统社会治理的理念是管制，严格的计划体系和高度的权力集中挤压了公民的自由空间，管制并没有很好地达成服务公民的目标。改革开放以来，中国政府管理体制改革的总趋势，使管制的成分日益减少，而服务的比重则日益增多，直至明确提出建立服务型政府。十八大再次提出要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

2.政府治理实践的创新

从政府治理理念的转变到政府治理实践的创新，是当前中国政府治理进入新阶段的重要尝试。全国各地基于政府治理的新型理念，开展了卓有成效的实践创新活动。突出表现就是由“大政府”向“大社会”的转变，由管理型政府向服务型政府的转变等。说到底，政府治理实践的创新体现了政府治理由“善政”向“善治”的转变。

从南海政府治理的实践来看，当前的工作重点是南海农村体制综合改革。南海农村体制综合改革是近年来南海社会管理创新和社会建设的主要议题。南海按照政经分离的改革思路，以城乡社区为落脚点，通过激发社区活力、强化社区自治和服务以及打造“虚拟社区”等方式，提升基层社区的管理、自治和服务能力。具体来看，南海农村体制综合改革实践的创新主要体现在以下几个方面。

一是推进基本公共服务均等化。南海以统筹城乡发展为核心、以推进政经分离为切入点、以提高社会管治和服务水平为抓手，通过城乡统筹使村居资源互通共享，实现城乡公共服务、设施的均等化。南海通过“一村一社区”的操作模式，将各级政府和社会的公共服务送进城乡社区。到目前为止，已经实现了农村社区服务中心全覆盖。农民也享受到相应的医疗卫生、社会福利、文化教育等公共服务。

二是通过购买服务精简政府机构。2011年6月，南海出台《南海区关于加强和创新基层社会管理工作的意见》。两个月后，南海被广东省委省政府批准为社会管理综合试点。紧接着，南海又出台了8个创新基层社会管理的配套文件。文件的核心内容非常明确，就是要发挥各类组织在社会建设中的作用，把市场能办的事交给市场，个人能办的事交给个人，社会能办的事交给社会。

三是行政服务下放到基层。凡是在基层能享受到的服务，都要放在基层。2012年7月，南海出台《南海区深化行政管理体制改革总体工作方案》，其中一项重要举措便是加大力度，向镇（街）、村（居）下放行政审批事权。文件规定，南海下放到镇（街）的行政审批事项要占全区行政审批事项总数的60％，而各镇（街）80％的审批、管理及服务事项可以在村（居）办理。这场改革是对农村体制综合改革的延伸、完善和巩固，体现政经分离之后，村（居）在党务、政务、服务、监督方面的四大职能。

四是“网络倒逼”政府治理。根据南海行政体制改革的方案，每一个村（居）的行政服务中心都必须配有一台电脑、一个监视器，还有一位专门协助居民办理网上审批事务的工作人员。这不仅意味着办事更便捷，而且能“迫使部门想办法”，倒逼“流程再造”。通过南海网上行政审批大厅的网站，办事的环节清晰地向公众呈现，环节卡在哪个部门一目了然。相关领导也可以更明确地敦促职能部门进行整改。此外，南海全面开展了政务微博的建设。镇（街）部门、区直部门，甚至是村居都纷纷加入了微博大军。政务微博群已经成为全国县区规模最大的网络问政平台。

南海政府治理理念的转变和治理实践的创新，体现了政府治理范式从“国家本位”到“社会本位”的转换，从防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理的转变。南海政府治理强调多元主体协调，培育和发展了社会组织，推动了基层民主自治，助推了社会自律，让公众在社会管理创新中感到更快捷、更便利、更文明、更和谐、更幸福。政府治理理念的转变和治理实践的创新本身就是社会管理的创新，南海政府治理进入新阶段为社会管理进一步创新奠定了基础。

（四）社会管理迎来新挑战

改革开放以来，中国经济社会各领域都发生了深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式也发生了很大变化。然而，现有的社会管理体制仍难以适应快速而深刻的社会变迁的需要。概而言之，当前社会管理面临的主要挑战包括三个方面。

1.经济矛盾仍待消解

改革开放以来中国经济发展取得了巨大成效，与此同时，经济发展过程中的矛盾也越来越凸显。一是资源环境压力日益加剧。中国几十年经济的快速增长是以消耗资源和牺牲环境为代价的，中国未来经济发展过程中资源环境的压力将会更加突出。二是发展中不平衡的矛盾非常突出。区域发展不平衡的矛盾，城乡发展不平衡的矛盾将成为未来中国必须着力解决的两个主要问题。虽然政府在解决发展不平衡的问题上投入了大量的人力、物力、财力，但是目前来看，这种差距并没有缩小，反而在增大。三是外部经济环境的不确定性。世界经济复苏的基础仍然脆弱，金融领域的风险没有完全消除，贸易保护主义明显抬头，加上气候变化、粮食安全、能源资源等全球性问题错综复杂，外部环境不稳定、不确定因素依然很多。

对南海而言，也同样面临着经济发展与矛盾并存的困境。南海经济发展中的主要矛盾包括：一是土地增量空间极其有限，新增用地指标稀缺，资源分布零散，集约利用率较低；二是生态环境欠账较多，生态容量有限，环境整治任务仍然艰巨；三是融资难问题仍未得到有效破解，民间资本有待进一步引导和激活；四是产业转型升级任务十分繁重，自主创新能力有待加强，产业人才资源不足，尤其是金融、文化等高端人才缺乏；五是城市问题日益凸显，特别是中心城区人口膨胀、交通拥堵等城市问题日趋严重，资源区域布局有待进一步优化；等等。这些矛盾主要由经济发展引致，又是经济进一步发展所必须破解的难题。

南海经济发展过程中所面临的矛盾和困难为社会管理带来了前所未有的挑战，经济发展过程中出现的新问题、新矛盾、新形势都需要通过社会管理的创新来消除。

2.社会问题有待破题

当前中国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题不少。一方面，经济发展的复杂矛盾给社会管理带来挑战。多样化和复杂化的经济矛盾需要通过社会管理来消除，需要加强实践探索和工作落实，深化认识，总结经验，把握规律，开拓创新，全面提高社会管理科学化水平。另一方面，社会事业发展滞后的矛盾日益凸显。如教育、医疗、社会保障等公共服务支出仍然偏低，公共资源配置不合理，社会事业发展不平衡，社会服务水平较低等。所有这些矛盾交织在一起，给社会管理带来巨大挑战。

南海在进一步发展过程中也面临着有待破解的各种社会问题。如利益群体的不断分化问题，农村集体经济的利益分配问题，收入差距拉大的问题，地区发展不平衡的问题，外来人口的融入和管理问题等。这些问题给南海的社会管理带来了巨大的挑战，只有通过社会管理创新，来协调不同群体的利益关系，理顺不同治理主体的权利关系，共同推进幸福南海的建设。

3.社会管理有待完善

对处于战略机遇期和矛盾凸显期的中国来说，只有社会管理得到了切实加强和改善，社会才会有序、和谐，人民才能安居乐业。

南海的社会管理创新发端于南海综合体制改革。2010年，南海主推文化、农村、行政和社会建设领域的四大综合改革。

（1）文化引领“三大片区”协调发展。2011年，南海成为首个广东省文化改革发展综合试验区，计划5年引导200亿社会资本投入文化建设，让文化成为引领南海经济、城市、环境、社会全面发展，推动加快发展方式转变的核心要素。南海将重点推进西部西樵镇“中国岭南名镇”、西樵山“中国岭南名山”的创建，并打造东部“潮涌灯湖”广佛都市文化高地、西部“文翰樵山”岭南旅游文化高地和中部“动感狮城”现代产业文化高地三张“区域名片”，以文化引领三大片区协调发展，形成“城市南海看东部、产业南海看中部、文化南海看西部”的层次分明的城市格局。

（2）政经分离开启农村“二次革命”。南海此轮农村综合改革，是基于经济建设和社会管理创新的综合改革，涵盖了股权固化、政经分离、农村社区建设、公共服务城乡一体化等一系列系统性改革举措。南海这一轮农村综合改革要实现“六个转变”：农村体制由政经混合型体制向政经分离型体制转变；社会管理从农村管理型向城市社区型转变；农村集体资产从享盈不负亏、集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营型转变；村民社会服务从无偿福利型向有偿分担城市管理型转变；农村居民住宅从传统单家独户型向现代社区公寓型转变；农村居民的福利保障从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的稳定的社会保障型转变。

（3）从“网络问政”到“网络行政”。一方面，南海充分运用信息技术，凡是能够下放的政府服务，都尽量向镇（街）、社区延伸，把服务前台开到民众家门口。另一方面，用网络技术整合部门资源，打造高效服务后台。2011年，南海建成了三大网络行政平台，分别是“南海一点通”电子政府平台、“南海微力”政务微博城市广场和政务服务协调处置中心，打通了党委、政府与社会各种力量和思想进行双向沟通的渠道。通过这三大平台，南海实现了线上有受理平台，线下有处置后台，把政务微博、电子政府与原有的行政服务体系有机结合，形成从前台受理、中心分发、部门处理、双向反馈的完整服务链条，为从“网络问政”向“网络行政”转变提供了现实支撑。

（4）培育民间组织参与社会管理。通过机制建设孵化培育一批社会组织，发挥它们在社会管理中的扶持服务作用，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。南海将建立社会服务购买机制。出台政府购买服务的相关政策，按照城乡统筹、政府“团购”的要求，编制政府购买服务年度目录表，纳入财政预算和政府采购范围。同时，引导和鼓励公共服务社会化、专业化和市场化运作，吸引民间资本和社会力量投资或捐助。此外，南海计划通过降低门槛、简化程序，搭建孵化培育平台，设立扶持社会组织发展专项资金，扶植一批公益慈善、居家养老、福利服务、医疗卫生、科教文体等社会组织。南海还将以“关爱”“孝德”“树本”“至善”文化为重点，构建现代社区核心价值观，打造富有地方特色的思想道德体系。

一系列的社会管理的创新有利于完善科学的社会管理格局，对推动南海经济社会的发展也起到了重要的作用。但是社会管理的理念和实践毕竟都还是新生事物，仍然存在着有待改善的空间。其一，社会管理的理念有待完善。目前来看，与市场经济体制相适应的管理理念和管理体制还没有完全形成，尤其是社会管理理念由传统到现代的转变还没有完全形成，旧有的行政管理思路仍然存在，尤其是服务型政府的意识还没有完全形成。其二，管理的体制、格局还不能很好地适应现代社会。相对现在快速变动的社会结构，高度复杂化的利益结构和多元化的利益诉求，社会管理的体制和格局还不能很好地适应快速转型的社会。其三，管理机制上还存在一些缺陷。党中央提出社会管理的理念之后，全国各地都基于自己的理解对社会管理进行了创新，现阶段，南海的社会管理创新也仍然处于摸索阶段，还没有形成稳定的管理机制，还没有取得成熟的经验。其四，社会管理手段不规范。管理更多依靠的还是传统行政手段，不太善于运用法律手段。从社会管理理念倡导到实践创新都仍然是在行政平台上运行的，必须努力改变社会管理手段单一的问题，在运用行政手段进行社会管理的同时，更多地运用法律规范来调整利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。

胡锦涛在党的十八大报告中指出，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须站在维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。十八大报告同时指出，要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。可见现阶段，社会管理已经成为政治任务被提上议事日程，加强和创新社会管理，关系着经济社会全面协调可持续发展，关系着我国和谐社会的建设。

【注释】

(1)数据来源于《佛山市南海区2011年国民经济和社会发展统计公报》。

(2)李克强：关于调整经济结构促进持续发展的几个问题，求是，2010年第11期。

(3)刘伟：近年来我国经济结构发生的深刻变化，北京日报，2012年11月12日。

(4)南海区经济促进局：《佛山市南海区“十二五”科技发展规划》。

(5)人力资源社会保障部：《2011年全国社会保险情况》。

(6)数据来源于《佛山市南海区2011年国民经济和社会发展统计公报》。

(7)数据来源于《佛山市南海区2011年国民经济和社会发展统计公报》。

(8)数据来源于《佛山市南海区2011年国民经济和社会发展统计公报》。

(9)陆学艺：当代中国社会结构与社会建设，学习时报，2010年8月30日。

(10)数据来源于《南海区2010年第六次全国人口普查主要数据公报》。

(11)俞可平：中国治理变迁30年（1978—2008），吉林大学社会科学学报，2008年第3期。