在第三世界地区遇到的挑战

冷战结束后初期美国实施“世界新秩序”计划的努力在第三世界同样遇到了挫折。非洲的族群对立和冲突、海地的动乱以及亚洲一些国家的核扩散计划，都对布什政府以及后来的克林顿政府形成了挑战。

1．非洲的族群对立和冲突

冷战的结束也影响到了非洲。一方面，原苏联及俄罗斯从其在该大陆的传统势力范围的迅速退出，为美国加强在这一地区的地位和构筑它所希望的地区秩序创造了条件。另一方面，新出现的多党制和民主化潮流与非洲各种固有的矛盾交织在一起，造成了非洲国家内部以及相互之间冲突的增加，对美国构建“世界新秩序”的企图形成了挑战。这种国内以及国际间的冲突可以因领土、宗教、族群、政治、经济等矛盾而引起，而族群矛盾尤为突出，并且经常构成了其他矛盾的基础。

非洲的族群问题本来就特别复杂。非洲是人类的发源地之一。但是，因为特殊的历史、地理和气候的原因，形成了数百个相互之间缺乏联系的族群，比较大的有近100个（其中人口达到1　000万或以上的仅有10多个），不少族群只比部落社会大一点。

众多的族群自然容易产生矛盾和冲突，而欧洲殖民主义的政策则起到了极为关键的推动作用。一方面，由于奉行先下手为强的掠夺原则以及对非洲社会和历史的无知，在划分殖民地疆界时，西方列强往往将具有不同语言、宗教和风俗而且长期对立的族群置于同一殖民地内，同时又将同一族群强行划归不同殖民地。这样就造成了非洲族群地理的复杂性。另一方面，为了在殖民地建立牢固统治，西方列强往往采取分而治之的统治政策，挑动或强化不同族群之间的矛盾和冲突。

正是在上述背景下，近几十年来，非洲一直是世界上战乱不止的地区之一，是国际社会长期关注的“热点”之一。据不完全统计，自20世纪60年代起，非洲先后经历了30多场战争与冲突，造成大约700万人丧生，经济损失高达2　500多亿美元。冷战结束以后，族群冲突更趋激烈，除了出现了令世界震惊的索马里内战和卢旺达的族群大屠杀外，东非的苏丹和乌干达、西非的尼日利亚和象牙海岸、中非的布隆迪、南非的津巴布韦和纳米比亚，也都发生了相当激烈的族群冲突。此外，在西非的安哥拉和塞拉利昂、中非的刚果民主共和国等国的内战中，族群冲突虽然不是主要因素，也是重要因素之一。

位于非洲之角的索马里是冷战后非洲的一个缩影。由于部族间的冲突和要求实现多党制的权力斗争，再加上百年未遇的旱灾，在1991—1992年之交该国陷入了军阀混战的局面，使人民陷入了巨大的灾难，有30万平民名丧生，100多万人离乡背井，逃亡邻国避难，造成了“世界上最严重的人类惨剧”。^[60]为此，1992年1月，联合国安理会决定对索马里实施武器禁运，并邀请索马里主要军阀派系领导人到纽约进行谈判。但是，他们虽然签署了停战保证书，却并未认真履行所达成的协议。与此同时，因为美国的阻挠，联合国也未能及时向索马里派出维和部队。这样，直到1992年年中，索马里的形势依然未能得到改观。

1992年8月，出于在非洲建立新秩序的需要，美国政府终于转而采取更为积极的措施应对索马里局势，除同意以美国空军力量支援联合国的人道主义行动外，还派出500名美国军人参加联合国维和部队。12月初，美国又支持联合国安理会通过了决定向索马里再派遣一支多国维和部队的第794号决议，“以便为索马里境内的人道主义救济行动尽快建立安全的环境”。^[61]美国向这支最多时达3．6万人的多国部队提供了2．8万人，构成了其主要的成分。12月9日，美军在索马里登陆。这既是冷战后联合国在非洲实施的最大规模的军事行动，也是美国在历史上首次对非洲采取的直接军事行动。

由于国际压力，索马里的形势一度出现了好转。1992年12月12日，索马里的两个主要派别迈赫迪派和艾迪德派宣布停火，并表示支持联合国决议。翌年1月中，索马里全国15个武装派别达成停火协议。3月底，它们又在联合国和埃塞俄比亚的调停下达成了《亚的斯亚贝巴和平协议》。各方承诺，在90天内解除武装，共组联合过渡政府和过渡全国委员会；在两年过渡期内实现民族和解及重建基础设施和民主机构。^[62]

但是，协议墨迹未干，即遭到拥兵自重的艾迪德派的破坏。它指责联合国干涉索马里内政并偏袒其他派别，并在此后几个月中一再与以美国为主的多国维和部队发生冲突。1993年10月3日，在摩加迪沙发生的激战中，执行抓捕行动的美军的两架直升机被击落，18人被打死，78人受伤，1人被俘。10月4日下午，美国的电视屏幕反复播出了索马里人用绳子拖着美国军人的尸体游街示众的画面，引起了极大震动，索马里因而被称为“第二个越南”。在此形势下，上台还不到一年的克林顿被迫转变政策，声称“现在是将索马里事务交由索马里人民自己解决的时候了”，决定在1994年3月底以前从联合国在索马里的多国部队撤出美国军事力量。^[63]其他西方国家也纷纷仿效。到1994年底，所有联合国的维和部队都撤出了索马里，联合国的维和行动事实上宣告失败。这一位于非洲之角的国家再次陷入军阀武装的混战之中。

与索马里内战同时发生的还有大湖地区的动荡。这里的大湖地区是指非洲中部的处于基伍湖和坦噶尼喀湖附近的布隆迪、扎伊尔和卢旺达三国。在20世纪90年代，它们陷入了大规模的内乱和部族冲突之中，造成了严重的人道主义灾难。而且，这些国家、特别是扎伊尔和卢旺达的动乱又是相互联系在一起的。

扎伊尔的动乱主要产生于其总统蒙博托在国内长期实行的独裁统治以及贪污腐败。尽管冷战期间他可以利用美国的支持维持权力，冷战结束以后却失去了存在价值并且成为美国在非洲推行的“民主化”运动的靶子。1991年9月，扎伊尔爆发了社会大动乱，随后几年整个国家陷入深刻的危机之中，震荡不安。

卢旺达的动乱则主要产生于国内的图西族和胡图族之间的族群大仇杀。自1962年独立以来，这两个族群就冲突不断，许多图西族人被迫迁移到扎伊尔。1994年4月，以当时的总统所乘飞机在首都上空遭袭遇难为导火线，主要由胡图族组成的政府军和图西族反政府武装“爱国阵线”之间发生了大规模的暴力冲突以及族群仇杀。在两个月的时间中，50多万人被杀害，200多万人沦为难民，逃往扎伊尔、乌干达等邻国。同年7月，“爱国阵线”占领了首都基加利并建立了政府。由于担心遭到新政权的迫害，170万卢旺达胡图族人涌入扎伊尔，在蒙博托政权的支持下准备打回卢旺达。

与此同时，因为蒙博托政权拒绝承认其境内的图西族移民拥有扎伊尔国籍并要将其驱逐出境，在卢旺达“爱国阵线”政府的支持下，进入扎伊尔境内的图西族人大量加入了活跃在扎伊尔南部的由卡比拉率领的反政府武装，使得其力量在短短几个月中就从3　000人迅速增加到10多万人。1996年10月卡比拉游击队向蒙博托政权发起了大规模攻击，并在次年5月攻占了首都金沙萨，将扎伊尔共和国改名为刚果民主共和国，即刚果（金）。在此过程中，卢旺达军队直接参与了卡比拉的军事行动。

但是，不久卡比拉又和卢旺达“爱国阵线”政府以及境内的图西族支持者发生了冲突。由于担心其势力过大从而喧宾夺主，他要求卢旺达军队撤出刚果（金），并不断撤换军队中的图西族军官。1998年8月，卢旺达政府从刚果（金）撤出了其军队，但是又和乌干达一起支持了刚果（金）的反对卡比拉政权的力量。刚果（金）再次陷入了内战，直到20世纪结束才出现和平的曙光。刚果（金）的长期内战产生了严重的后果。一方面，它导致了万余人死亡，100万人无家可归，20万人流落国外。另一方面，由于卢旺达、乌干达、安哥拉等多个邻近国家的介入，刚果（金）内战逐步溢出，导致了大湖地区的动荡。

2．海地的动乱

海地位于拉丁美洲加勒比海北部，是一个以黑人居民为主的岛国。就是这样一个与美国相隔不远、经济上严重依赖美国的国家，在冷战后的初期也发生了严重动乱，对华盛顿构建“世界新秩序”的努力制造了障碍。

海地长时期实行专制统治或军人统治，直到1990年才产生了民选总统阿里斯蒂德。但是，翌年9月海地武装部队总司令塞德拉斯即发动军事政变，推翻了民选政权，迫使阿里斯蒂德流亡国外。为此，在美国的推动下，联合国和美洲国家组织先后对海地实行了政治和经济制裁。面对强大的国际社会压力，1993年7月塞德拉斯被迫和阿里斯蒂德在纽约附近签署了《加弗纳斯岛协定》，允诺恢复海地宪法秩序并让后者在10月回国复职。9月联合国向海地派出了特派团，以协助执行这一协议。

但是塞德拉斯很快就改变态度，阻挠加弗纳斯岛协定的执行和联合国海地特派团的工作。在此情况下，1994年5月上旬联合国安理会通过第917号决议，除要求海地各方进行充分合作以结束海地的政治危机外，并决定联合国所有成员国“应立即拒绝允许预定在海地境内降落或从海地境内起飞的任何飞机在其境内起飞、降落或飞越”，防止海地军方人员及其直系亲属“进入其领土”，并“冻结”属于他们的“资金和财政资源”。^[64]6月底安理会又通过了第933号决议，决定延长联合国海地特派团的使命。但是，海地军方不仅不思悔改，反而宣布特派团为“不受欢迎的人”，限期离境。联合国与海地军政府的矛盾因而进一步激化。

1994年7月31日，联合国安理会又通过第940号决议，授权成员国组成多国部队，“使用一切必要手段”促使海地军方领导人“离开海地”，推动“合法当选总统立即返国和恢复海地政府合法主管当局”，以建立和保持安全与稳定的环境，实施《加弗纳斯岛协定》。^[65]克林顿政府随即在加勒比海地区组织了多国部队围困海地。9月中旬，它一方面向海地军政府发出不惜军事介入的最后通牒；另一方面，又支持美国前总统卡特出面到海地进行调停。通过这种软硬兼施的手法，美国与海地军政府终于达成“和平协议”。根据协议，美国军队迅速“和平进驻”海地首都太子港，控制了机场和港口。10月中旬，塞德拉斯离开海地流亡巴拿马国，阿里斯蒂德则在美国国务卿克里斯托弗陪同下返回海地执政。克林顿政府和联合国还先后宣布解除对海地的经济制裁和禁运。12月1日，美国又宣布撤出其2．1万名驻海地官兵中的三分之一，并承诺在1996年2月底前撤出所有剩余人员。此后，海地难民陆续返回家园，长达四年之久的海地动乱终于告一段落。

3．亚洲的核问题

与非洲的内战、海地的内乱不同，冷战后的最初十年，在亚洲对美国的“世界新秩序”形成挑战的是印度、巴基斯坦、朝鲜、伊朗、伊拉克等国进行的核扩散活动。印巴公开进行了核爆炸试验，朝鲜、伊朗和伊拉克则被怀疑正在秘密开发核武器。

印度的核武器计划可以追溯到20世纪50年代，而在60年代中期则真正开始了运转。1974年5月，拒绝在核不扩散条约上签字的印度首次进行了所谓的“和平核爆炸”试验，这种爆炸的实质与核武器爆炸试验并无差别，从而引发了国际社会的强烈不满。但是印度并未停止自己的努力。1985年年中，随着印度和巴基斯坦关系的紧张，当时的印度总理在访问巴黎时暗示，他的国家已经造出了核武器的元件，如果需要可以利用这些元件迅速装配出核武器。1998年5月11日和13日，印度密集进行了两轮五次核爆炸试验。在第一轮核试验的次日，其总理瓦杰帕伊在给西方七国和俄罗斯领导人的信中以中国的“威胁”为印度的核爆炸进行了辩解，^[66]并指责中国在核和导弹方面向巴基斯坦提供了援助。此外，印度政府还辩称，这些核试验都是完全密封的地下核爆炸，并未向大气层泄漏放射性物质。尽管如此，此举仍然对国际社会的核不扩散事业造成了严重的破坏，并直接导致了巴基斯坦的仿效。

巴基斯坦的核武器计划开始于1971年的印巴战争以后。在这场战争中，它遭受了严重的挫折。印度在1974年的核爆炸试验更是为此提供了新的动力。20世纪80年代中期，它终于生产出武器级的高浓度的铀，获得了一枚原子弹所需的其他元件，并就其非核部分进行了两次试验。作为对印度核试验的回应，巴基斯坦声称也在1998年5月28日和30日进行了两轮六次地下核爆炸试验。

在核不扩散已经成为一种国际规范的情况下，印度和巴基斯坦的核爆炸试验在世界引起了强烈反响。美国也迅速作出了反应。5月11日印度进行了第一轮核爆炸试验后，克林顿即决定要对印度进行制裁。5月13日，在印度又进行了两轮核爆炸以后，正在访问德国的克林顿正式宣布了制裁印度的措施，包括停止对印度的一切援助（涉及食品的人道主义援助除外），终止美国官方向印度政府提供的一切贷款和其他财政援助，禁止美国银行向印度政府提供任何贷款（用于购买食品或农产品的部分除外），禁止向印度出口某些与防务有关的材料和技术，结束美国给予印度的信贷和信贷保证。美国并宣布反对世界银行、国际货币基金组织向印度提供贷款。^[67]同日他还在波茨坦的记者招待会上说，印度的核爆炸实验是“毫无道理的”，“极为令人失望”，在南亚“造成了新的危险动荡”，需要美国作出“明确的反应”。^[68]在美国的推动下，日本和绝大多数其他西方国家也对印度进行了程度不同的谴责和实施了程度不同的制裁措施。在巴基斯坦进行了核试验后，国际社会对它采取了类似的态度。经过数轮磋商后，1998年6月6日联合国安理会一致通过1172号决议，对印度和巴基斯坦的核试验进行了“谴责”，“要求”它们“不再进行核试验”，并“促请”它们“作出最大限度的克制”，不要采取“威胁性的军事调动、越界侵犯行为或其他挑衅行为，以便防止局势恶化”。^[69]

朝鲜和伊朗则属于另外一种情况。按照西方的材料，20世纪70年代末，朝鲜也开始了发展核武器的努力。1987年，在距平壤不到100公里的宁边建立的大型研究反应堆投入运转。此后不久，同样建在宁边的后处理工厂也启动运行，从而获得了从反应堆用过的核材料中离析钚的能力。而且，虽然朝鲜在1985年即已签署了《不扩散核武器条约》，但直到1992年1月才与国际原子能机构签订了允许对其境内的核设施进行核查的保障协定，并提交了有关它的核材料与核设施的第一份报告书。

在1992年5月到1993年1月，国际原子能机构对朝鲜进行了六次临时和一般性核查，根据这些核查的结果以及美国卫星提供的照片，1993年2月，国际原子能机构要求对位于宁边的两个未申报的、怀疑是核废料储存设施的建筑物进行核查。朝鲜拒绝了此项要求，声称这是对朝鲜主权的侵犯，并且随后宣布退出不扩散核武器条约。

针对朝鲜的这一做法，美国作出了强硬的反应，向朝鲜周围调遣兵力，并积极推动联合国安理会对朝鲜实行制裁。朝鲜也不甘示弱，声称“制裁等于宣战”，并宣布进入准战时状态。由此爆发了第一轮朝核危机。然而，由于实际上双方都无意进行一场新的战争，在中国与俄罗斯的推动下，美朝两国还是开始了对话。美国前总统卡特作为克林顿的特使于1994年6月访问了平壤，与当时的朝鲜领导人金日成进行了会谈。在此基础之上，1994年10月下旬，两国在日内瓦签署了《关于解决朝鲜核问题的框架协议》。根据这一协议美国承诺：组织一个国际财团“资助并向朝鲜提供”一个轻水反应堆，在2003年以前其总发电能力应达到约2　000兆瓦；在轻水反应堆建成之前每年向朝鲜提供50万吨的重油；推动美朝政治、经济关系的“完全正常化”，保证“不对朝鲜进行核威胁或使用核武器”。朝鲜则承诺：将继续留在不扩散核武器条约之内，并允许国际原子能机构进行核查；冻结宁边的“石墨减速反应堆及有关设备”，与美国合作“安全储存”该反应堆用过的燃料，“并以不在朝鲜进行后处理的安全方式处置燃料”。^[70]

然而，朝美核框架协议的签署，并未真正消除双方在朝鲜核问题上的分歧，同时它们也都对对方执行该协议的情况感到不满。朝方认为美国未能及时履行提供轻水反应堆和重油的承诺，在缓和对朝鲜的经济制裁方面也行动迟缓。美方认为，1998年8月朝鲜用“大埔洞-Ⅰ”型火箭试图将一颗卫星送入轨道一事，表明它正在发展其导弹能力；同时它还怀疑朝鲜可能已在其北部的金仓里地区秘密修建了地下核设施。为此，双方关系不时出现紧张，朝鲜几次扬言要退出两国的核框架协议。直到1999年3月，形势才又得到暂时的缓和。当时，在国际社会的推动下，双方达成妥协，重申了核框架协议所规定的义务，并同意合作对金仓里地区进行调查；9月，它们又取得新的妥协，朝方同意暂停导弹试验，美方则取消针对朝鲜的部分进出口限制措施。

伊朗的核能开发活动始于20世纪50年代，当时得到美国及其他西方国家的支持。但是，在1979年末发生原教旨主义革命以及翌年美伊断交以后，美国一再怀疑伊朗以和平利用核能为掩护秘密发展核武器。它指责伊朗在20世纪80年代中期为购买核材料与南非签署了秘密协议。冷战结束以后，伊朗在开发核能方面积极争取俄罗斯的帮助，包括在1995年同俄罗斯签署了共建布什尔核电站合作协议。这同样引起了美国的担心。它认为伊朗实际是谋求建成完整的核燃料循环系统，以便制造可供核武器使用的核材料。20世纪末，伊朗的核问题进一步发酵，美伊在此问题上的冲突也进一步激化。

在西亚同时还存在着伊拉克的核问题。伊拉克的核计划起于20世纪70年代中期。为了获得核武器制造能力，以平衡以色列和伊朗的军事力量，加强自身在阿拉伯世界中的地位，1976年伊拉克从法国购买了一个特大规模的研究反应堆“奥希拉克”（Osirak）。但是，1981年6月，这一反应堆就在即将投入运行前不久遭到了以色列空军的袭击。尽管如此，伊拉克并未放弃发展核武器的计划，在两伊战争结束后更是重新将其置于重要位置，谋求建设一个能生产武器级材料的铀浓缩工厂。美国对此高度警惕。因此，1991年4月3日联合国安理会通过的有关对伊拉克实施长久停火的第687号决议特别规定，伊拉克“应无条件同意，在国际监督下，销毁、拆除”“一切化学武器和生物武器”以及“一切射程在150公里以上的导弹和有关的主要部件”。^[71]为了执行这一决议，联合国还专门成立了以澳大利亚人巴特勒为首的监督伊拉克销毁化学、生物和核武器特别委员会（特委会），与国际原子能机构一起进行核查和销毁工作。据统计，从1991年4月到1997年10月，在联合国特委会的监督下，已在伊拉克销毁了199枚导弹、25个导弹发射架，封存或运走浓缩铀37公斤及其他核材料552公斤，此外还销毁了3．8万件化学武器，监控化学毒剂48万升。核查人员承认，他们在1995年后基本上没发现第687号决议规定应当销毁的武器和材料，核查已转入针对两用技术阶段。^[72]

但是，美国仍然通过联合国特委会（其中包括较大比例的美国人）坚持对伊拉克施加压力。1997年10月，以伊拉克购买的200吨VX神经毒剂不知去向为由，特委会要求检查伊拉克总统府邸，遭到了伊拉克方面的拒绝。为此，在美国的建议下，10月23日安理会通过了第1134号决议，“要求伊拉克让特别委员会立即、无条件及无限制地进入委员会想要视察的任何场址”。^[73]作为回应，伊拉克则不让特别委员会美籍人员进入特别委员会指定视察的场址，并且被认为“把相当多的两用设备搬离原址，以及拨动特别委员会的监测摄影机”。因此，11月12日，安理会通过了强化对伊拉克压力的第1137号决议。^[74]但是，伊拉克并不屈服，在次日就宣布立即将特委会中的美国籍核查人员驱逐出境。特委会则决定暂停在伊拉克的工作，美国更是下令驻海湾部队进入备战状态，由此出现了“核查危机”。后来，在法国和中国的支持下，俄罗斯外长普利马可夫在美伊间进行了斡旋。11月20日，伊拉克同意特委会“原编制人员”（包括被驱逐的美国人）可返伊继续工作。

“核查危机”暂时获得了缓解，但是并没有得到解决。以安理会第1134号决议规定可在伊拉克的任何地方立即进行视察为由，特委会主席巴特勒坚持要求对伊境内的八处总统府邸进行现场核查，伊拉克政府则以国家尊严为由不肯让步，“核查危机”因而再度激化。1998年1月17日，伊拉克总统萨达姆发表广播讲话，要求特委会在60天内结束其武器核查使命。美国总统克林顿则立即下令增援驻海湾的美军，英国也向海湾派兵，两国准备发起一场代号为“沙漠惊雷”的对伊战争。但是，与1991年海湾战争前的形势不同，这次国际社会普遍主张用和平方式化解危机。在俄罗斯、法国和中国的努力下，五个常任理事国于2月17日达成一项协议，要求联合国秘书长科菲·安南赴伊拉克作最后的外交努力。三天后，安南抵达巴格达。经过紧张的工作，安南和伊拉克外交部长阿齐兹签订了一份《谅解备忘录》。根据这一备忘录，联合国重申“尊重伊拉克主权和领土完整”，秘书长保证促请安全理事会成员“充分注意”“解除制裁对于伊拉克人民和伊拉克政府来说显然是最为重要的”，同意为视察伊总统府成立一个由秘书长任命的资深外交官和特委会以及国际原子能机构专家组成的特别小组。伊拉克政府则“重申”它作出的同特委会和国际原子能机构“充分合作的承诺”（意味着不再坚持60天的期限），并接受上述负责视察总统官邸的特别小组。^[75]显然，双方都作出了重要的让步，有助于化解“核查危机”和避免战争。美国和英国也认可了这一备忘录。尽管如此，认为伊拉克可能在短期内发展出核武器的疑虑仍然是不久后美国的小布什政府对伊拉克发动战争的一个重要原因，至少表面上是这样。